●王海燕 溫貴能

論過程性行為的司法介入
——以“實(shí)際影響”條款的適用為視角

●王海燕 溫貴能

隨著行政處理程序的完善和行政訴訟制度的發(fā)展，越來(lái)越多的過程性行為被訴諸法院。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第(6)項(xiàng)規(guī)定“對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”(以下簡(jiǎn)稱“實(shí)際影響”條款)不屬于行政訴訟受案范圍，“實(shí)際影響”條款由此成為判斷行政行為是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)過程性行為進(jìn)行認(rèn)定是適用“實(shí)際影響”條款的關(guān)鍵所在。一些法院逐漸對(duì)過程性行為介入行政訴訟形成了自己的司法認(rèn)識(shí)和處理方式。

過程性行為 實(shí)際影響 成熟原則 不可訴

一、過程性行為適用“實(shí)際影響”條款的案例切入

2016年1月4日，臧某向Z市政府提出政府信息公開申請(qǐng)，申請(qǐng)公開有關(guān)某公寓的規(guī)劃及批準(zhǔn)文件等信息。Z市政府于21月6日收到申請(qǐng)，并于1月25日作出政府信息公開告知書，主要內(nèi)容為：申請(qǐng)人申請(qǐng)獲取的信息內(nèi)容不明確，本機(jī)關(guān)難以根據(jù)此申請(qǐng)確定具體的政府信息；申請(qǐng)人請(qǐng)?jiān)?5個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)正所需信息的內(nèi)容描述后再行申請(qǐng)。臧某不服告知書起訴至法院。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，臧某對(duì)申請(qǐng)公開的事項(xiàng)描述不清，無(wú)法準(zhǔn)確獲取所需求的政府信息。Z市政府已經(jīng)履行了法定告知或者說(shuō)明理由的義務(wù)。臧某的訴訟請(qǐng)求無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，不予支持。故判決駁回臧某的訴訟請(qǐng)求。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，對(duì)因申請(qǐng)內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充且對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的告知行為不服提起行政訴訟的，法院不予受理。本案Z市政府根據(jù)申請(qǐng)要求臧某補(bǔ)正申請(qǐng)內(nèi)容并未對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)作出結(jié)論性意見，屬于行政處理程序中的過程性行為，尚未對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，應(yīng)不予立案，已經(jīng)立案的駁回起訴。一審法院判決駁回上訴人的訴訟請(qǐng)求不當(dāng)，應(yīng)予糾正。故裁定撤銷一審判決，駁回臧某的起訴。

通過該案例不難看出，行政審判實(shí)務(wù)對(duì)行政行為過程性的把握并未達(dá)成共識(shí)。一方面由于行政程序的完善和行政訴訟的發(fā)展使得越來(lái)越多的過程性行為被訴至法院，致使法院難以及時(shí)作出回應(yīng)；另一方面由于當(dāng)前行政訴訟制度是以“行政行為”概念作為理論原點(diǎn)以確立行政訴訟受案范圍，對(duì)行政過程的理論及應(yīng)用未予重視，對(duì)過程性行為如何判斷未作明確規(guī)定。因此，司法實(shí)踐中，有必要結(jié)合行政過程理論和行政訴訟制度對(duì)過程性行為提起行政訴訟的相關(guān)問題進(jìn)行分析研究。

二、過程性行為適用“實(shí)際影響”條款的理論依據(jù)

(一)過程性行為的法律界定

一般認(rèn)為，“行政行為是行政機(jī)關(guān)本于行政職權(quán)所為公的意思表示，而發(fā)生公法上效果的行為?！雹?gòu)堓d宇：《行政法要論》，漢林出版社1997年版，第302頁(yè)?！靶姓袨椴皇且粋€(gè)單一、孤立、靜止的行為，而是一系列不斷運(yùn)動(dòng)、相互關(guān)聯(lián)具有承接性的過程，這些過程又構(gòu)成一個(gè)多層次的、極為復(fù)雜的系統(tǒng)。”②朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，載《中國(guó)法學(xué)》1998年第4期。所謂過程，就是事物進(jìn)行或發(fā)展所經(jīng)過的程序。過程性行為強(qiáng)調(diào)行政行為不是靜止的事物，而是一個(gè)不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程，其包含兩方面的涵義：首先，任何一個(gè)特定的行政行為都是包含若干發(fā)展階段的動(dòng)態(tài)過程；其次，為履行某項(xiàng)行政管理職權(quán)而實(shí)施的一系列行政行為，形成一個(gè)前后承接的動(dòng)態(tài)過程。本文所探討的過程性行為是相對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的最后決定而言的。一個(gè)行政最終行為往往包含了若干程序環(huán)節(jié)和發(fā)展階段的多個(gè)過程性行為。

一般來(lái)說(shuō)，在作出行政最終行為之前，過程性行為呈現(xiàn)出一種預(yù)備性、階段性和程序性的特征，沒有公權(quán)力效果意思的表示和存在，不能產(chǎn)生獨(dú)立的法律效力，也不直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。如果法院對(duì)此進(jìn)行審查，將會(huì)破壞正常的行政程序，干擾行政機(jī)關(guān)的判斷。過程性行為只是整個(gè)行政行為的中間環(huán)節(jié)，尚未成長(zhǎng)為最后決定，對(duì)這些未“成熟”的行為，法院也很難及時(shí)有效地進(jìn)行審理?；诖?，過程性行為進(jìn)入司法審查應(yīng)當(dāng)把握起訴的時(shí)機(jī)是否成熟。

(二)過程性行為與“實(shí)際影響”條款的銜接

我國(guó)行政訴訟法對(duì)過程性行為是否可以進(jìn)入司法審查沒有作出明確規(guī)定，但相關(guān)司法解釋已經(jīng)間接有所體現(xiàn)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第(6)項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不具有可訴性，不屬于行政訴訟受案范圍?！皩?duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”通常包含兩種情況：一是該行為本身不對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，如行政指導(dǎo)行為；二是該行為尚未發(fā)展到足以影響到當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的階段。在第一種情況下，行為已經(jīng)發(fā)展到最后階段，因此屬于純粹的受案范圍問題。而在第二種情況下，行為不在受案范圍之內(nèi)是因?yàn)槠渖形窗l(fā)展到足以影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的階段，因而此種情形正是探討過程性行為是否“成熟”、“可訴”的規(guī)則所在。

(三)基于行為“成熟原則”

過程性行為適用“實(shí)際影響”條款一般不可訴。只有行為最終“成熟”后才能求助于法院，這種司法介入方式遵循了行為“成熟原則”。所謂“成熟原則”，就是一個(gè)行為必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程度，法院才會(huì)進(jìn)行司法審查?！俺墒煸瓌t”最早是由美國(guó)聯(lián)邦最高法院在“艾博特制藥廠訴加德納案”中確立的一個(gè)程序原則，要求案件必須發(fā)展到能夠起訴的階段，才能提出控訴，否則法院不予受理。換言之，要看被訴行政行為是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際的不利影響并適于法院審查。③姜明安：《外國(guó)行政法教程》，法律出版社1993年版，第301頁(yè)。對(duì)此，美國(guó)聯(lián)邦最高法院強(qiáng)調(diào)：“成熟問題應(yīng)從兩個(gè)方面來(lái)看，一是爭(zhēng)議問題是否適宜于司法裁判，二是推遲法院審查是否對(duì)當(dāng)事人造成困難?！雹芡趺麚P(yáng)：《美國(guó)行政法》，法制出版社1995年版，第645頁(yè)。第一個(gè)條件又取決于當(dāng)事人的主張是否為純粹的法律問題以及是否存在一個(gè)行政最終行為。雖然我國(guó)行政訴訟法并沒有確立“成熟原則”，但“實(shí)際影響”條款卻表達(dá)了“成熟原則”的意思。對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不可訴，主要由于起訴的時(shí)機(jī)尚未成熟。具體到過程性行為，其尚未達(dá)到對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響并適于法院審查的“成熟”程度。

三、過程性行為適用“實(shí)際影響”條款的價(jià)值所在

(一)確保行政機(jī)關(guān)正常行使權(quán)力

行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為，所經(jīng)歷的各種過程性行為只是最后決定的準(zhǔn)備和發(fā)展階段，在行政機(jī)關(guān)走完全部過程作出最后決定之前，法院不宜介入，以免司法程序不合時(shí)宜地干涉行政程序。如果行政程序尚未終結(jié)，行政最終行為尚未形成，法院過早地介入到過程性行為的審查中，會(huì)妨礙行政職權(quán)的行使，阻礙行政活動(dòng)的進(jìn)行，影響行政程序的連續(xù)性和穩(wěn)定性。⑤石佑啟：《在我國(guó)行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。因此，判斷某一行為是否屬于最終行為，要看該行為處于何種階段，是否達(dá)到司法審查的“成熟”標(biāo)準(zhǔn)，要看權(quán)利義務(wù)是否已經(jīng)確定，是否能夠適用“實(shí)際影響”條款。過程性行為適用“實(shí)際影響”條款不可訴，有利于促使行政機(jī)關(guān)運(yùn)用專門職責(zé)和專業(yè)知識(shí)解決其所主管的問題，為其提供發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為的機(jī)會(huì)，保證行政程序的連續(xù)性和可訴行為的成熟性。防止司法審查的過早干預(yù)，通過窮盡行政救濟(jì)的方式，也有利于法院準(zhǔn)確地審查行政最終行為。

(二)確保法院正確審理行政案件

在行政訴訟中，進(jìn)入實(shí)體審查的案件，法律關(guān)系和訴訟請(qǐng)求要求具體、明確。如果行政程序尚未完結(jié)，那么行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間爭(zhēng)議的性質(zhì)往往并不明確，受影響的權(quán)利義務(wù)關(guān)系還沒有最終定型，此時(shí)對(duì)過程性行為提起行政訴訟，法院則難以有效地作出裁判。從司法實(shí)踐來(lái)看，在行政機(jī)關(guān)作出最后決定之前，爭(zhēng)議的法律關(guān)系尚不確定，法院缺乏必要的記錄作為審查過程性行為的基礎(chǔ)。因?yàn)榇藭r(shí)行政機(jī)關(guān)尚未搜集和分析有關(guān)事實(shí)，并說(shuō)明采取行政行為的理由，案件缺乏一個(gè)完整的證據(jù)鏈條和說(shuō)理構(gòu)成，法律效果和社會(huì)效果沒有實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一，司法介入會(huì)令自身陷入歧途。并且，在最后決定作出前，當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)之間還不能說(shuō)已經(jīng)有一個(gè)案件存在。因此，有必要適用“實(shí)際影響”條款將過程性行為排除在受案范圍之外，只有當(dāng)行政行為的程序終結(jié)、行政爭(zhēng)議的性質(zhì)明確以后，才便于法院查明事實(shí)，從容地把握案件的整體與細(xì)節(jié)，有的放矢地審理案件，提高辦案質(zhì)量和效率。

(三)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，降低解決爭(zhēng)議的成本

行政訴訟以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益為宗旨。過程性行為之所以排除在行政訴訟受案范圍之外，其根本目的就是為了維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。在整個(gè)行政行為作出過程中，預(yù)備性、階段性和程序性的行為往往由最后決定所吸附，如果法院對(duì)這些過程性行為不加區(qū)別予以審查并作出裁判，不僅不利于徹底解決糾紛，還會(huì)損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。綜合考量各方的成本利益，當(dāng)事人如果認(rèn)為過程性行為違法，可以將其與最后決定一并請(qǐng)求司法審查，并將其作為最后決定違法的事實(shí)依據(jù)來(lái)支持自己的訴訟請(qǐng)求較為合理。因此，行政裁判引入“實(shí)際影響”條款，裁定過程性行為不可訴，有利于徹底解決糾紛，減少當(dāng)事人訴訟的盲目性，降低當(dāng)事人解決爭(zhēng)議的成本。

四、過程性行為適用“實(shí)際影響”條款的判斷標(biāo)準(zhǔn)

如何判斷某一行政行為適用“實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)法院采取了較為靈活的實(shí)用主義觀點(diǎn)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行為只要對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生不利影響，便認(rèn)為時(shí)機(jī)成熟，就可接受司法審查。而我國(guó)學(xué)理上更傾向于形式主義判斷標(biāo)準(zhǔn)，即：如果行政機(jī)關(guān)未對(duì)相對(duì)人作出結(jié)論性決定，為避免司法審查給行政程序帶來(lái)的混亂，則認(rèn)為此時(shí)屬于未成熟的行為。⑥薛剛凌：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第187頁(yè)。該標(biāo)準(zhǔn)將可訴行政行為理解為“實(shí)施終了的行為”。然而，隨著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的不斷深化，行為“成熟”的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷變化。在某些情形下，過程性行為會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，也會(huì)給相對(duì)人帶來(lái)權(quán)利義務(wù)上的實(shí)質(zhì)影響。為了給予相對(duì)人更大的救濟(jì)空間，有必要在考慮行政行為外觀上是否終了的同時(shí)，更要考慮實(shí)質(zhì)內(nèi)容，綜合考量行為的形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

(一)形式標(biāo)準(zhǔn)

從外觀上看，作為一個(gè)完整行政行為的組成部分，過程性行為只處于預(yù)備階段和中間環(huán)節(jié)，沒有完全獨(dú)立，在整體中不可分割。如果將過程性行為割裂出來(lái)，那么該行為自身難以獨(dú)立走向“成熟”，此時(shí)介入行政訴訟將會(huì)打亂行政機(jī)關(guān)正常的處理程序。所以，過程性行為只有處在整體中才有存在的意義。一言以蔽之，如果某一行為在整體中不可分割，同時(shí)法院審查該行為會(huì)打亂行政機(jī)關(guān)正常的處理程序，則認(rèn)為該行為處于中間環(huán)節(jié)而沒有終結(jié)，以此可以作為判斷過程性行為不可訴的形式標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)實(shí)務(wù)中的不同情形還要結(jié)合法律規(guī)定進(jìn)行具體分析：1.如果行政機(jī)關(guān)經(jīng)歷多個(gè)階段，作出一個(gè)最后決定，并告知相對(duì)人，則該決定為最終行為，所經(jīng)歷的階段屬于過程性行為，不能單獨(dú)起訴，應(yīng)與最終行為一并接受司法審查。2.如果行政機(jī)關(guān)漏掉一些中間環(huán)節(jié)或者中間環(huán)節(jié)存在違法而作出一個(gè)最終行為，則過程上的缺失或違法可作為證明最終行為違法的理由。3.如果行政機(jī)關(guān)在作出最終行為前作出了一個(gè)或幾個(gè)獨(dú)立的實(shí)體決定，雖然這幾個(gè)實(shí)體決定在整體上存在關(guān)聯(lián)，但因其獨(dú)立于最終行為而存在，其性質(zhì)與最終行為并無(wú)二致，與本文探討的包含在最終行為之內(nèi)的過程性行為應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分。如行政機(jī)關(guān)對(duì)某違禁品作出沒收決定之前，對(duì)該違禁品作出了扣押決定，并告知了相對(duì)人。在此，扣押決定與沒收決定是兩個(gè)相互獨(dú)立又緊密聯(lián)系的行為，相對(duì)人如對(duì)扣押決定與沒收決定不服，均可提起行政訴訟。4.如果行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有作出明確的拒絕決定，但拖延不辦，那么過程性行為將轉(zhuǎn)化為一個(gè)不作為的最終行為而存在，相對(duì)人可就此提起行政訴訟。如行政機(jī)關(guān)收到舉報(bào)后，在法定期限內(nèi)未作出是否受理的告知，此時(shí)未履行告知義務(wù)的行為不應(yīng)簡(jiǎn)單地被認(rèn)定為過程性行為?？傊?，對(duì)過程性行為所作的外觀上的描述還應(yīng)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)，判斷行政行為是否已經(jīng)成熟到適于接受司法審查。

(二)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

一般認(rèn)為，“影響”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容包含了事實(shí)影響和法律影響。在此，“實(shí)際影響”是指對(duì)相對(duì)人法律上的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，而不是事實(shí)上有影響。并且，這種影響也應(yīng)當(dāng)是具體明確的。之所以將對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響作為認(rèn)定行為可訴性的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)樾姓V訟的一個(gè)重要目的就是消除非法行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的不利影響。如果某一過程性行為還沒有發(fā)展到對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際不利影響，提起行政訴訟就沒有意義。而一旦進(jìn)入訴訟，“實(shí)際影響”條款規(guī)定的“對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響”主要表現(xiàn)為被訴行政行為沒有為當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，沒有對(duì)外產(chǎn)生獨(dú)立的法律效力。也就是說(shuō)，行為的實(shí)施沒有導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利、利益、名譽(yù)、地位上的受損，或義務(wù)上的承擔(dān)或加重，沒有產(chǎn)生公權(quán)力的意思表示等。反之則視為對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生了實(shí)際不利影響。現(xiàn)實(shí)中存在一些行政行為，僅從外觀上看屬于過程性行為，行政行為似乎尚未終了，但事實(shí)上該行為已經(jīng)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，故從實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)入手可將其歸入最終行為的情形。⑦汪棟：《行政案件司法審查適時(shí)性問題研究—兼論行政訴訟中的權(quán)力關(guān)系》，載《廣西公安管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第4期。法院在認(rèn)定過程性行為是否可訴時(shí)既不能拘泥于形式標(biāo)準(zhǔn)，也不能執(zhí)著于實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)綜合起來(lái)加以判斷。

由此推知，過程性行為適用“實(shí)際影響”條款的判斷標(biāo)準(zhǔn)可以遵循兩個(gè)步驟：第一步從形式上判斷某一行為是否處于整個(gè)行政行為的預(yù)備階段和中間環(huán)節(jié)，在整體中是否不可分割，是否適于司法審查；第二步從實(shí)質(zhì)上進(jìn)一步考察過程性行為是否產(chǎn)生獨(dú)立的法律效力，是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際不利影響。

五、過程性行為適用“實(shí)際影響”條款的常見類型

近年來(lái)，針對(duì)行政審判實(shí)務(wù)中遇到的不同階段和環(huán)節(jié)的行政行為，“實(shí)際影響”條款被不同地理解和適用。在規(guī)則與實(shí)踐的互動(dòng)中，一些法院逐漸對(duì)過程性行為介入行政訴訟的具體類型形成了自己的司法認(rèn)識(shí)和處理方式。縱觀司法實(shí)踐，對(duì)過程性行為提起行政訴訟的案件集中在行政征收、行政處罰、行政許可、行政登記、行政復(fù)議、政府信息公開等糾紛處理中。

(一)很多“告知行為”被視為過程性行為

告知行為涉及行政行為作出的整個(gè)過程，它主要表現(xiàn)為“告知”和“送達(dá)”兩種程序性行為。而“告知”又包含了“公告”、“通告”、“通知”、“告知書”等多種方式。例如，在行政征收案件中，行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人送達(dá)的“征收公告”、“補(bǔ)償安置通知”等；在行政處罰案件中，行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人送達(dá)的“違法行為處理通知書”、“行政處罰告知書”、“整改通告”等；在政府信息公開或行政復(fù)議案件中，行政機(jī)關(guān)向相對(duì)人送達(dá)的“補(bǔ)正告知書”、“延期答復(fù)通知”等。諸如此類，這樣的告知行為包含在行政處理程序之中，告知內(nèi)容沒有對(duì)當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，不對(duì)外產(chǎn)生效力，不能單獨(dú)提起訴訟。此外，如果行政機(jī)關(guān)作出的行政最終行為未予送達(dá)，對(duì)整個(gè)行政行為而言，程序尚未終結(jié)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)亦不產(chǎn)生實(shí)際影響，多被排除受案。

(二)很多“中間行為”被視為過程性行為

這里所述的中間行為是指行政行為作出過程中的具體的實(shí)施步驟，每個(gè)缺失的步驟、鏈條都不能獨(dú)立存在，亦不具有可訴性。比如，在房屋征收決定作出過程中，征收機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，缺少了必要的聽證程序，沒有發(fā)布房屋征收補(bǔ)償安置方案等；在房屋補(bǔ)償決定作出過程中，征收機(jī)關(guān)組織選定評(píng)估機(jī)構(gòu)不合法，沒有進(jìn)行分戶評(píng)估，沒有確定涉案房屋價(jià)值等；在治安處罰決定作出過程中，公安機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人傳喚詢問不符合規(guī)定，或者沒有聽取相對(duì)人的陳述和申辯等。

(三)很多“初步行為”被視為過程性行為

初步行為在整個(gè)行政行為作出過程中體現(xiàn)為最初環(huán)節(jié)和準(zhǔn)備階段，它包含于行為過程之中又仿佛獨(dú)立于過程之外。如商標(biāo)初審行為是商標(biāo)局對(duì)商標(biāo)注冊(cè)申請(qǐng)初步審查后的公示行為，該行為本身并未最終確定申請(qǐng)人的商標(biāo)權(quán)，對(duì)權(quán)利義務(wù)不可能產(chǎn)生實(shí)際影響。如收取初始登記材料而出具的收件收據(jù)，并非是初始登記行為，未對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。如房屋或土地征收前所作的調(diào)查登記和人員名單，頒發(fā)土地使用權(quán)證前所作的調(diào)查表和宗地圖等初步調(diào)查行為，亦不產(chǎn)生獨(dú)立的法律效力。

(四)一些“后續(xù)行為”被視為過程性行為

后續(xù)行為并非獨(dú)立的行政行為，其作為行政最終行為在一定程度上的延展和滋生，在整個(gè)行政行為的實(shí)施過程中呈現(xiàn)出過程性行為的特征。例如，行政機(jī)關(guān)作廢房產(chǎn)證的行為是繼注銷房產(chǎn)登記后的后續(xù)程序性行為，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)增減無(wú)實(shí)際影響，不屬于行政訴訟受案范圍。一些后續(xù)行為不可訴，反映出司法實(shí)務(wù)對(duì)基礎(chǔ)行為與程序行為、基礎(chǔ)行為與執(zhí)行行為之間的相互關(guān)系變得日漸清晰。⑧于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。比如在行政許可案件中，下級(jí)機(jī)關(guān)在許可證申請(qǐng)表中簽署“同意上報(bào)”的審核意見，只是對(duì)申請(qǐng)行為進(jìn)行審查、批準(zhǔn)的一個(gè)層級(jí)行為，且該行為并未向外發(fā)布，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生實(shí)際影響，故該行為屬于內(nèi)部過程性行為，不可訴。又如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)函，商討關(guān)閉某類經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，但未直接下發(fā)給當(dāng)事人，對(duì)其不產(chǎn)生法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于沒有外化的內(nèi)部行為。值得注意的是外化的層級(jí)行為可訴。比如注銷決定需報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后生效，但向當(dāng)事人送達(dá)后，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，屬于行政訴訟受案范圍。

(五)一些“層級(jí)行為”被視為過程性行為

不產(chǎn)生實(shí)際影響的層級(jí)行為是指行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部管理行為。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施管理行為的過程中，所涉及的層級(jí)行為主要包括行政機(jī)關(guān)之間的請(qǐng)示、函、指示、批復(fù)等文件。

如上所述，行政審判實(shí)務(wù)已將“實(shí)際影響”條款作為處理一般糾紛和疑難案件的一個(gè)終極標(biāo)準(zhǔn)和工具。上文只是粗略總結(jié)了過程性行為可以適用“實(shí)際影響”條款的類型，面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政案件，法官依然需要運(yùn)用權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響這一不確定概念對(duì)過程性行為進(jìn)行具體把握。

(作者單位：山東省高級(jí)人民法院)

責(zé)任編校：山瑩