李 鵬

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

精準脫貧視閾下就業(yè)扶貧：政策回顧、問題詮釋與實踐探索

李 鵬

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

就業(yè)脫貧在精準脫貧戰(zhàn)略中具有重要地位，通過就業(yè)幫扶使得有勞動能力的建檔立卡貧困人口早日通過自己的雙手和努力，積極地融入社會，提升自我，進而從根本上擺脫貧困。當前就業(yè)扶貧政策主要包括專項就業(yè)救助以及人社部專門針對就業(yè)扶貧的系列文件，但二者的理念預設、權利義務規(guī)定和政策側重點不盡相同。進一步分析發(fā)現(xiàn)，一些扶持政策的門檻條件較高，貧困家庭照料負擔重、勞動力市場分割等也會影響政策的可及性；同時，貧困地區(qū)公共服務體系需要更加完善，要切實尊重和維護好貧困人員各項就業(yè)合法權益。因此，在就業(yè)扶貧工作中要以整體性治理統(tǒng)籌各項貧困人員就業(yè)促進政策，整合各項政策構建綜合性就業(yè)援助體系；消除政策戶籍壁壘，導入積極就業(yè)援助理念，以促進貧困人員就業(yè)為根本，加強地區(qū)、區(qū)域之間的信息互通、政策銜接和幫扶資金融通，提高政策的可及性。

精準脫貧；就業(yè)扶貧；建檔立卡；整體性治理

一、引言

實施精準扶貧戰(zhàn)略，打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)，是黨中央一項重大戰(zhàn)略部署，旨在實現(xiàn)共享發(fā)展，完成全面建成小康社會的宏偉目標。其中關鍵一點在于建立持久的反貧困體系，預防貧困發(fā)生以及再次返貧，鞏固和提升精準脫貧效果，確保小康路上不落一人，不落一戶。與以往的救濟性扶貧、區(qū)域開發(fā)式扶貧不同，精準扶貧不僅需要“輸血”，維護貧困人員的最低生活，更重要的是“造血”，保障貧困人員發(fā)展權利，提升貧困人員發(fā)展愿望和發(fā)展能力。

就業(yè)是民生之本，只有帶動貧困人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)，才能增強貧困人員自主脫貧意識，提高貧困人員收入水平。目前，我國農民收入中，勞務收入占有非常大的比重。國家統(tǒng)計局城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調查數(shù)據(jù)顯示，2013年我國農村居民人均可支配收入9430元，其中工資性收入3652元，占比為38.7%，而2015年農村居民人均可支配收入上升至11422元，工資性收入達到4600元，占比增加到40.3%，就業(yè)對增加農民收入的邊際效應貢獻最大，因此就業(yè)扶貧可以明顯改善貧困戶的生產生活條件。而且精準脫貧根本上在于實現(xiàn)貧困人員共享發(fā)展、自由發(fā)展，就業(yè)不僅可以提高其經濟收入的獲得感，還可以提升自我人力資本。充分的社會融入能夠獲取聲譽與認可，獲取更多的社會資本，提升與社會的融合度，增強對市場的適應力，促進向上的社會流動，提高對各種風險的防控和應對能力，從而實現(xiàn)長久脫貧。

當前，針對農村貧困人口的就業(yè)扶貧，主要是通過就業(yè)救助的辦法。人力資本、社會資本和社會人口學特征是制約貧困人口就業(yè)的主要原因。農村貧困人口的明顯特征為受教育水平低、社會關系欠缺、人際往來范圍窄，同時殘疾人較多、家庭照料負擔重。據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，592個國家級貧困縣低保人口納入建檔立卡的貧困對象有986萬人、354萬戶，“低保兜底”人口占到農村低保人口的48.9%，其中農村低保老年人和殘疾人合計占43.1%?？紤]適齡入學兒童等其他缺乏勞動能力人口，粗略估計仍有大約一半的農村貧困人口具有一定勞動能力。因此，實施“五個一批”的精準扶貧戰(zhàn)略，通過就業(yè)救助實現(xiàn)就業(yè)扶貧具有十分重要的地位和作用。

二、精準脫貧攻堅中就業(yè)扶貧的主要政策

就業(yè)扶貧在精準扶貧政策“組合拳”中具有重要地位，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)對于實現(xiàn)貧困人員永久脫貧、提振發(fā)展信心、融入社會網絡、促進社會流動具有顯著作用。因此，圍繞扶持建檔立卡貧困人員積極就業(yè)創(chuàng)業(yè)，民政、人社、財政等多部委聯(lián)動，在資源保障、體系構建、治理創(chuàng)新等方面出臺了一系列政策舉措。

(一)政策規(guī)定解析

1.政策規(guī)定

就業(yè)扶貧是指針對建檔立卡的貧困人口，通過各種途徑讓其充分穩(wěn)定就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，以提高自身收入實現(xiàn)長久脫貧。在目前的政策規(guī)定和實踐當中，主要包括兩個方面。一個是專項社會救助中的就業(yè)救助，另一個則是人社部正式發(fā)布的有關文件。就業(yè)救助根據(jù)《社會救助暫行辦法》(國務院令第649號)定義，國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。申請就業(yè)救助的，應當向所住地街道、社區(qū)公共就業(yè)服務機構提出，公共就業(yè)服務機構核實后予以登記，并免費提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導等就業(yè)服務。人力資源社會保障部《關于在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中做好人力資源社會保障扶貧工作的意見》(人社部發(fā)〔2016〕71號)提出，“十三五”時期，通過幫助有就業(yè)意愿的建檔立卡農村貧困勞動力(以下簡稱貧困勞動力)實現(xiàn)轉移就業(yè)，解決1000萬人脫貧。使每個有參加職業(yè)培訓意愿的貧困勞動力每年都能接受至少1次免費職業(yè)培訓。

從兩項主要的就業(yè)扶貧政策看，引導農村建檔立卡貧困人員就業(yè)的主要途徑包括就地就業(yè)、外出就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、以工代賑以及公益崗位安置。鼓勵支持對象包括貧困家庭勞動力以及吸納貧困家庭勞動力的企業(yè)或各類生產經營主體。幫扶措施有針對貧困人員的現(xiàn)金補助和提供培訓、就業(yè)信息以及工作介紹等就業(yè)服務，也包括針對創(chuàng)業(yè)者的稅收優(yōu)惠和費用減免政策；針對吸納貧困家庭勞動力的企業(yè)或組織，主要是提供稅收優(yōu)惠和費用減免、崗位和社保、培訓補貼以及政府獎勵等。

2.政策解析

這兩個制度文件對就業(yè)扶貧提出了明確思路和要求，但也存在著諸多差異。從政策對象看，就業(yè)救助針對的是低保家庭成員，而人社部文件針對的是全部建檔立卡貧困人員。但目前建檔立卡的貧困人口與農村低保人口的吻合程度不高，截至2015年底，全國共有2127萬戶、3015.2萬人農村低保對象尚未納入建檔立卡體系。一些地方也將建檔立卡的貧困人口劃分為一般貧困人口、低保貧困人員以及五保貧困人員。即使同樣納入到建檔立卡，因具體分類不同，在就業(yè)扶貧的支持和照顧政策上也會出現(xiàn)明顯差異。

從權利義務看，就業(yè)救助在政策設計上加入了約束因素，防止產生福利依賴，它主要是從客觀指標上確定低保對象是否具有一定的勞動能力，無論是否具有主觀就業(yè)意愿，都應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作，而且若是無正當理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金。對于領取低保金的貧困人員講，具有一定勞動能力，就需要履行與之相匹配的勞動義務。而就業(yè)扶貧文件中強調的是未就業(yè)，但是有勞動能力同時還要有勞動意愿。強調主觀勞動意愿，表明就業(yè)扶貧措施帶有一定的自愿性質。這也給相關部門和建檔立卡貧困人員帶來了一定的自由裁量空間。如果執(zhí)行過程中就業(yè)培訓宣傳不到位，貧困人員自身培訓意識淡薄，那么可能就會影響到政策執(zhí)行效果。

從政策內容看，就業(yè)救助的貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免等措施，側重于對用人單位的鼓勵和支持，減輕其用人成本，以激勵其為低保對象提供工作崗位。人社部的就業(yè)扶貧文件則把重心放到貧困人員本身，強調對貧困人員的能力開發(fā)，挖掘其特點和比較優(yōu)勢，重視通過“一對一”的就業(yè)服務，實施定點服務和上門服務，確保貧困家庭勞動力至少掌握一門致富技能，確保符合條件的貧困勞動力和用人單位同時受益。后者重視通過教育培訓切斷貧困代際傳遞，不僅對接受專業(yè)技能教育的貧困家庭年輕一代免除相應費用外，而且還提供生活補助。同時，重視貧困人員就業(yè)的組織化水平以及供需雙方的精準對接。

(二) 有關政策規(guī)定區(qū)別

1.就業(yè)救助體現(xiàn)強制性

低保對象在建檔立卡貧困人員中占有相當大的比重，按照《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，我國8000多萬建檔立卡貧困人口中，到2020年有2000萬貧困人口需要通過低保兜底來實現(xiàn)脫貧。補齊有勞動能力的低保對象穩(wěn)定就業(yè)的“短板”，對于打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)具有積極作用。

就業(yè)救助其中隱含的出發(fā)點是認為低保制度存在“養(yǎng)懶漢”或福利依賴問題。實際上，國內絕大多數(shù)學者并沒有得出相應結論。有學者指出在低保實踐中，將貧困歸結為個人自身原因的觀點在社會上還很盛行，由此產生的社會救助會“養(yǎng)懶漢”的說法其實是傳統(tǒng)貧困觀念和落后救助理念影響的結果，而不是現(xiàn)實中的真實情況。恰恰相反，中國的低保對象從總體上，不僅不“懶惰”，而且大多十分勤勞，在想方設法通過勞動掙錢增加收入[1]。但是，在盡可能規(guī)避“養(yǎng)懶漢”這一價值理念導向下，就業(yè)救助強制要求接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作，否則會剝奪其獲取最低生活救助的資格。與此同時，針對提升低保對象就業(yè)能力的培訓未能及時跟上，對低保對象的就業(yè)訴求和現(xiàn)實困難也未能充分了解，十分強調低保對象的被動接受以及重視經濟補貼，而相關就業(yè)服務和組織引導比較缺乏也不夠精細。

2.后者自由裁量權較大

對于一般的建檔立卡貧困人員，不需要與建檔立卡的低保對象一樣，強制履行接受勞動或工作介紹的義務。但對于是否有就業(yè)意愿或者參加職業(yè)培訓意愿難以準確把握，如果從不存在所謂的福利依賴立場出發(fā)，那么絕大多數(shù)貧困人員都具有積極就業(yè)或者參與培訓意愿。這樣決定政策實施效果的關鍵，就在于工作組織、項目設置以及基層宣傳是否有力、到位。由于貧困人員流動頻繁、工作不穩(wěn)定、文化水平和接受能力有限，勢必給基層工作全面展開帶來諸多困難。在實踐調研中發(fā)現(xiàn)，一方面一些常年在外務工的貧困人員在落實參加職業(yè)培訓方面，存在客觀困難。而另一方面，公共就業(yè)服務和培訓機構也難以準確掌握參訓人員數(shù)量以及精細化的培訓需求，可能會造成供需雙方的總量和結構性矛盾。

三、精準脫貧攻堅中就業(yè)扶貧政策分析

建檔立卡的貧困人員中，既有低保對象，也有一般的貧困成員，這就決定了在就業(yè)扶貧實施中，需要就業(yè)救助與其他就業(yè)幫扶措施相互配合協(xié)同推進。但目前由于各種制度措施的價值理念和側重點有所差異，加上缺乏對其他影響貧困人員就業(yè)因素的考察，政策制度的就業(yè)效應仍有巨大潛力可以發(fā)揮。

(一) 制約就業(yè)扶貧政策可及性因素較多

1.貧困家庭照料因素尚未統(tǒng)籌考慮

建檔立卡的貧困家庭，按照阿馬蒂亞森的說法，主要是因為基本可行能力的缺乏[2]。突出地表現(xiàn)在生理或心理殘疾、人力資本和社會資本嚴重不足以及缺乏基本公共服務的可及性。所以，影響貧困家庭就業(yè)的因素不僅是自身知識勞動技能不足，就業(yè)信息等社會資源匱乏，還包括家庭照料負擔非常沉重、社會融入障礙等。對于建檔立卡的低保貧困家庭，就業(yè)救助規(guī)定有勞動能力的家庭成員都處于失業(yè)狀態(tài)時，政府應當確保該家庭至少有一人就業(yè)。而對于無正當理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作，予以減發(fā)或者停發(fā)其本人的低保金。

接受工作介紹，參加工作成為一種強制性的義務，盡管與其健康狀況、勞動能力相適應，但是沉重的家庭照料負擔會直接影響其工作意愿。而這不是一種福利依賴，更多的是家庭現(xiàn)實困境約束。通過實地調研發(fā)現(xiàn)，農村低保貧困家庭中因病因殘以及單親家庭、高齡老人和未成年居多。在經濟條件十分窘迫、相關的照料康復體系以及社區(qū)服務不完善的情況下，依靠家庭親人照料成為主要方式。如果僅從能力崗位匹配出發(fā)，強制要求其就業(yè)，可能會影響家庭重新自立，也不利于打破貧困的代際傳遞。若只是從當期增加貧困家庭的經濟收入，而忽視對家庭核心脫貧能力培養(yǎng)和后代發(fā)展需求的關注，一定程度上可能背離了社會救助初衷。

2.一些優(yōu)惠政策門檻較高

對于經濟支付能力嚴重不足的貧困人員來說，現(xiàn)金補助可以緩解他們的燃眉之急，幫助其盡快順利就業(yè)。同時對吸納貧困人員的企業(yè)給予補助和獎勵，也有利于提升其參與精準脫貧的積極意愿。因此，這種現(xiàn)金補助要求比較強的針對性和時效性，事前補助顯然比事后申請更有利于及時幫助貧困人員就業(yè)。

不過實踐中，對于獲取這種補助或獎勵，經常設置有嚴格的門檻條件。比如，對于跨省務工的交通補貼，需要穩(wěn)定就業(yè)一段時間后，憑借完備的手續(xù)證明到當?shù)叵嚓P部門申請。H省Q縣規(guī)定，縣外穩(wěn)定就業(yè)超過6個月以上的貧困戶，每年可一次性享受交通補貼400元。W市明確企業(yè)當年新錄用貧困勞動力，可按規(guī)定每人享受200元至2000元的崗前培訓補貼，但要與其簽訂6個月以上勞動合同。對貧困勞動力在W市初次創(chuàng)辦小微企業(yè)或從事個體經營，領取工商營業(yè)執(zhí)照正常經營需要達到6個月以上的，才能給予3000元一次性創(chuàng)業(yè)補貼。這種首先要求滿足一定條件，事后才能申請補助的方式，雖然一定程度上可以避免貧困人員道德風險和逆向選擇，有助于實現(xiàn)資金精準靶向投放，但客觀上擠占了資源事前介入的福利效應。

(二) 貧困地區(qū)公共服務體系亟須完善

農村地區(qū)公共服務體系建設對實現(xiàn)貧困家庭長久脫貧至關重要。實現(xiàn)就業(yè)脫貧，需要進一步完善農村公共勞動就業(yè)服務體系、公共社會保障體系。當前，貧困農村地區(qū)的公共服務可及性不足，公共就業(yè)服務體系不完善。基本公共就業(yè)服務平臺發(fā)展相對滯后，有關數(shù)據(jù)采集、硬件保障、制度配套以及政策宣傳、信息發(fā)布等方面，與就業(yè)脫貧的內涵和要求相比亟須完善。要實現(xiàn)就業(yè)脫貧目標重在實現(xiàn)有勞動能力的貧困人員持續(xù)穩(wěn)定充分就業(yè)，旨在為其職業(yè)生涯的延續(xù)和完整提供基本保障，相關的信息掌握不足，或者缺乏連續(xù)性和長期跟蹤，不利于為其提供及時全面的就業(yè)指導和其自立發(fā)展能力的培養(yǎng)鞏固。

1.貧困人員就業(yè)服務需要更加精細

目前農村貧困家庭外出就業(yè)依靠具有血緣或親戚關系的社會關系網絡介紹。盡管通過“春風行動”等公益性招聘和下鄉(xiāng)入村免費發(fā)布需求信息，但由于貧困人員本身文化水平和認知能力相對較低，在談判議價能力方面非常欠缺，親近的社會關系網絡介紹或一起工作，能夠抵消其顧慮。所以社會關系網絡不僅是一種社會關系，更重要的是一種經濟關系。實證研究發(fā)現(xiàn)，社會網絡對受助家庭收入差距的影響因子約占1/5，在所有影響因素中屬于關鍵性因素[3]。一個家庭所擁有的縱向社會關系網絡越多，其家庭再就業(yè)收入提高就越快。有學者研究得出，社會資本對農村低收入家庭就業(yè)的作用更大[4]。

但是也有研究發(fā)現(xiàn)，在正式制度“缺位”的時候，社會資本這種非正式制度成為填補制度真空的替代物。在勞動力市場建立完善后，使用社會資本也可能導致對個人更不利的結果，那些在求職過程中使用社會資本的職工反而獲得工資收入更少、職業(yè)聲望更低的工作，使他們陷入更加窘迫的境地[5]。這可以解釋為由于貧困人員的社會資本總量缺乏，多集中于親戚、朋友的狹小圈子，而他們與本人的經濟條件比較類似，形成一種大家常說的“窮幫窮，越幫越窮”現(xiàn)象。不過在市場經濟高度發(fā)達的社會中，人們在市場中的各種經濟行為也無法脫離社會關系網絡而存在[6]。

2.貧困人員就業(yè)合法權益受到侵害時有發(fā)生

因為建檔立卡貧困人員人力資本匱乏，加上受家庭照料負擔較重的影響，他們主要從事于非正規(guī)部門或是正規(guī)部門中的非正規(guī)工作。研究發(fā)現(xiàn)非正規(guī)部門存在更為嚴重的工資歧視問題[7]。如果就業(yè)環(huán)境惡劣、待遇低下和合法權益得不到保障，貧困人員外出就業(yè)意愿將會降低，或者從城鎮(zhèn)“回流”到農村。因此，促進農村貧困人員就業(yè)，除了必要的技能培訓、職業(yè)介紹等公共就業(yè)服務，在最低工資制度制定、勞動權益保護等方面也需要加強。

穩(wěn)定就業(yè)不僅是為貧困家庭提供有保障的經濟收入，還可以使其參加各類社會保險，增強其對各種風險的抵御能力。由于貧困人員知識水平較低導致相關政策可及性不足，同時貧困人員從勞動力市場獲取收入非常有限，導致繳納社會保險的工資負擔比高，且容易受到家庭大宗剛性支出擠占和家庭短期決策偏好影響，需要公共社會保障建立更加全面的資助體系。F省Q市對到公共就業(yè)人才服務機構辦理求職登記的貧困家庭勞動力參加居民養(yǎng)老保險的，給予不低于最低標準養(yǎng)老保險費50%的社保補貼。

(三) 勞動力市場區(qū)域分割和制度統(tǒng)籌銜接

1.外出跨省就業(yè)占比較大

我國的勞動力市場正處于不斷完善和發(fā)展時期，但城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割仍然不同程度存在。特別相對于農村貧困人口較為集中的中西部地區(qū)，東部發(fā)達地區(qū)，勞動力市場的發(fā)展水平以及公平透明程度都高于其他地區(qū)。而且就業(yè)機會更多，對貧困人員的吸納能力更強，工資水平也相對較高，同時政府就業(yè)治理以及社會組織的公益就業(yè)服務也相對更為完善。根據(jù)智聯(lián)招聘網統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年前三季度71%的工作崗位來自東部地區(qū)，來自中部、西部以及東北地區(qū)的工作崗位總共不到30%。

另外，在就業(yè)結構上，學者認為未來中國的勞動力市場將呈現(xiàn)就業(yè)兩極化。認知性與創(chuàng)造性強的高技能工作與體力性強的低技能工作崗位會越來越多，例如計算機技術工作與清潔工。同時，大量常規(guī)性、重復性和規(guī)律性的工作會減少[8]。顯然，對于人力資本匱乏、家庭照料負擔重的農村貧困人員來說，從事體力性、工作時間靈活機動的工種崗位非常契合個人、家庭和社會分工的供求平衡。因此，當前農村貧困人員仍以外出甚至跨省就業(yè)居多，四川、湖南、湖北等省為農村貧困人口勞務輸出大省。如何實現(xiàn)資源信息共享，以及提高優(yōu)惠幫扶政策的可及性，對保障他們的合法權益，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)尤為重要。

《脫貧攻堅責任制實施辦法》明確脫貧攻堅按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，構建責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系。省級黨委和政府對本地區(qū)脫貧攻堅工作負總責。明確省級扶貧開發(fā)投融資主體，應當調整財政支出結構，建立扶貧資金增長機制。因此，省級黨委和政府既是本省精準扶貧精準脫貧工作的第一責任人，也是具體政策制定實施、財力等資源投入保障的主體。區(qū)域之間以及省份之間的政策銜接以及信息互聯(lián)互通，對于保障跨省務工人員就業(yè)扶貧權益具有重要作用。

2.外出就業(yè)與政策屬地管理不相協(xié)調

各地出臺的就業(yè)脫貧優(yōu)惠政策都強調擁有當?shù)氐膽艏蜃陨矸?。對于異地就業(yè)的貧困人員來講，盡管目標就業(yè)地區(qū)具有更多的工作發(fā)展機會，甚至有著更加優(yōu)惠的扶持政策，但由于只是“候鳥式”的遷徙，沒有當?shù)氐膽艏鵁o法獲取工作地的政策扶持。比如F省Q市將本市建檔立卡貧困家庭勞動力納入就業(yè)困難人員對象范圍，在當?shù)馗骷壒簿蜆I(yè)人才服務機構辦理就業(yè)創(chuàng)業(yè)實名制登記后，可享受就業(yè)困難人員各項就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。而作為東部沿海發(fā)達城市，盡管每年有大量的農村貧困勞動力到此就業(yè)創(chuàng)業(yè)，但卻不易獲取當?shù)氐纳绫Ｑa貼、職業(yè)培訓補貼、鑒定補貼、公益性崗位補貼、創(chuàng)業(yè)資助等就業(yè)困難人員優(yōu)惠政策。

與財政補貼強調戶籍身份不同，對貧困人員創(chuàng)業(yè)以及吸納貧困人員的企業(yè)給予稅費減免，則是以創(chuàng)業(yè)地或穩(wěn)定就業(yè)滿6個月的常住地為準。在人社部門公共就業(yè)服務機構登記失業(yè)半年以上或者零就業(yè)家庭的貧困人員都可以直接在創(chuàng)業(yè)地或常住地辦理減免優(yōu)惠。

四、全景式治理推動就業(yè)扶貧政策整合

當前，主要的各項就業(yè)扶貧政策在制度理念、受助人權利義務規(guī)定等方面存在明顯差異，政策側重點有所區(qū)別，但同時呼應與銜接比較欠缺。《就業(yè)促進法》第3條明確規(guī)定，勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權利，政府具有維護公平就業(yè)的責任。在精準脫貧“全國一盤棋”的戰(zhàn)略布局下，需要以整體治理思維和全面合作理念，將就業(yè)救助以及其他就業(yè)扶貧政策，整合成為就業(yè)援助體系。同時提高政策統(tǒng)籌層次，在政策銜接、資金融通、信息共享等方面，構建東、中、西部更加緊密的全景式精準脫貧協(xié)作格局。

(一)推進就業(yè)扶貧政策整合

1.整合并導入積極救助理念

農村貧困有著深刻的社會背景和制度因素，救助、就業(yè)和福利依賴的關系是較為復雜的。西方所謂社會救助會培育“依賴文化”并滋生福利依賴，其實更多是一種意識形態(tài)的認識。目前國內既有的實證研究結果支持“中國低保未導致福利依賴”[9]。

因此，就業(yè)扶貧無論是專項就業(yè)救助還是其他政策，需要對貧困產生的機理進行更加深刻的理解，貧困人員同樣具有共享發(fā)展的愿望并愿意為之付出努力。就業(yè)扶貧不是規(guī)避“不勞而獲”或者“養(yǎng)懶漢”，不需要過于強調救助對象被動接受所要承擔的強制義務，而是積極看待貧困人員的自立意識，尊重救助對象的就業(yè)意愿和努力，不是從強制性、單向的要求和安排出發(fā)，而是鼓勵、引導貧困人員對自身有更加全面的認識，支持幫助他們發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢去實現(xiàn)各自目標。對未能及時就業(yè)的，盡量避免從“福利依賴”的預設角度出發(fā)，進而采取一些強制性的懲罰措施，而是通過各種柔性的具有人文關懷的方法技巧，了解救助對象的真實想法和現(xiàn)實困難，采取“一對一”更有針對性、操作性的幫扶措施。

2.整合政策瞄準對象

目前按照相關的辦法規(guī)定，就業(yè)救助對象是領取低保的貧困人員，其他就業(yè)扶貧政策針對的則是全部建檔立卡貧困人員。二者針對的對象有重合但不完全包含，建檔立卡貧困人員不僅只有低保對象，而低保對象目前也未全部納入建檔立卡。因此，同樣作為納入建檔立卡的貧困人員，在享受就業(yè)扶持上可能會有不同的待遇，會產生新的不公平。因此，可以首先將農村低保人員全部納入建檔立卡，對無勞動能力的低保人員實施政策兜底保障，有勞動能力的低保人員可以作為就業(yè)扶貧對象。其次將農村就業(yè)救助對象由低保成員調整為具有勞動能力的全部建檔立卡貧困人員，與其他就業(yè)扶貧政策統(tǒng)籌使用形成合力。

3.整合就業(yè)服務項目

廣義的就業(yè)服務不僅包括就業(yè)信息介紹、開展公益培訓等，還包括對勞動者勞動權益的充足保障。根本上是要求構建一種公開、透明、公正的就業(yè)環(huán)境和權益保障體系。由于建檔立卡貧困人員的就業(yè)類型、就業(yè)部門以及自身保護能力不足，政府的公共就業(yè)服務體系對保障他們合法勞動就業(yè)權益尤為重要。因此，需要將同工同酬，消除性別、地區(qū)歧視及社會保險權益等，納入到公共就業(yè)服務體系中來。和其他工作考核指標，如培訓覆蓋面、舉辦招聘會數(shù)量、新增就業(yè)人數(shù)指標一起，構成全景式的360°就業(yè)扶貧績效指標體系。不僅能夠讓建檔立卡貧困人員具備基本的就業(yè)能力，獲取適當?shù)木蜆I(yè)機會，而且能夠獲取勞動的尊嚴和價值，使勞動就業(yè)成為自身發(fā)展和家庭脫貧且促進社會流動的“梯子”。

(二)更為重視和鼓勵貧困人員就地就業(yè)

建檔立卡貧困人員普遍存在照料負擔較重，在就業(yè)維持生計的同時，他們也需要及時回歸家庭，承擔起照料家庭內部事務的責任。特別是子女正處于義務教育階段或家庭有老人需要撫養(yǎng)的貧困家庭，異地就業(yè)會導致產生“留守兒童”或“留守老人”。異地就業(yè)在提供收入保障的同時，客觀上也造成家庭福利損失，而這些損失對子女個性、學業(yè)成績、社會融入等會產生深刻影響，依靠收入增加帶來的經濟效應恐也難以較好地彌補。

就地就業(yè)可以將家庭照顧與工作實現(xiàn)二者進行有機結合。一方面通過優(yōu)惠政策供給，同時在就業(yè)供給側和需求側做文章，圍繞農業(yè)現(xiàn)代化經營、承接產業(yè)轉移等方面，鼓勵吸納本地貧困人員就業(yè)，同時對照料負擔重的家庭優(yōu)先本地安置，讓貧困人員在家門口就業(yè)。如S省規(guī)定，鼓勵農民專業(yè)合作社、種植養(yǎng)殖大戶、家庭農場、農村電商等各類生產經營主體，吸納貧困家庭勞動力就業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)半年以上的按1000元/人標準給予獎補資金；企業(yè)吸納貧困家庭勞動力就業(yè)并簽訂1年以上勞動合同，給予企業(yè)1000元/人的獎補資金，按規(guī)定落實社保補貼、崗位補貼。另一方面，促進省域內就業(yè)結對幫扶，由經濟發(fā)展水平相對較高，就業(yè)吸納能力相對較強的地市，專門開發(fā)一批崗位用于安置貧困勞動力。

(三)提高政策可及性

1.以常住地作為政策瞄準的主要依據(jù)

建檔立卡貧困人員就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，相應的企業(yè)和個人享受稅收費用減免，不受地域限制，在企業(yè)所在地或創(chuàng)業(yè)地即可辦理。但無論是針對企業(yè)的崗位補貼、社保補貼以及培訓補貼等，還是針對貧困人員自身的就業(yè)創(chuàng)業(yè)獎勵激勵政策，都把相應貧困人員是否具有當?shù)貞艏鳛橹饕獥l件。對于跨地區(qū)跨省就業(yè)的貧困人員，很難享受到和當?shù)亟n立卡貧困人員的同等待遇。吸納外地外省貧困人員的企業(yè)，同樣也無法獲取獎勵補貼。

因此，可以打破戶籍限制，把貧困人員的常住地而不是戶籍地作為瞄準依據(jù)。外地外省的貧困人員只要在當?shù)剡B續(xù)居住或穩(wěn)定就業(yè)達到一定時間，取得居住證或相應的積分，本人和吸納他們就業(yè)的企業(yè)都可以享受當?shù)氐母黜椌蜆I(yè)扶貧優(yōu)惠政策。對于這部分政府財政資金投入，可以由就業(yè)或創(chuàng)業(yè)所在地的省市從財政專項扶貧援助資金中列支，充分發(fā)揮精準脫貧的區(qū)域協(xié)同治理優(yōu)勢，提高公共財政的正外部性福利外溢。

2.建檔立卡貧困人員就業(yè)信息互聯(lián)互通

落實貧困家庭勞動力轉移就業(yè)情況統(tǒng)計月報制度，將貧困家庭勞動力轉移就業(yè)情況錄入金保工程信息系統(tǒng)和人社部“農村貧困勞動力就業(yè)信息平臺”。實現(xiàn)全國聯(lián)網和數(shù)據(jù)實時交換，并預留端口接入社保、稅務等其他政府數(shù)據(jù)平臺和公民個人信息數(shù)據(jù)庫。當貧困人員就業(yè)單位或就業(yè)狀態(tài)發(fā)生改變時，及時自動通過數(shù)據(jù)交換予以更新。同時，通過數(shù)據(jù)全面采集，開發(fā)對貧困人員就業(yè)能力評估開發(fā)系統(tǒng)，以便為其提供“一對一”的就業(yè)援助服務提供可靠依據(jù)。

(四)加強大數(shù)據(jù)比對和政策執(zhí)行監(jiān)督

從積極救助理念出發(fā)，具有勞動能力的建檔立卡貧困人員都具有通過就業(yè)實現(xiàn)自立的良好愿望。因此，原則上所有具有勞動能力的建檔立卡貧困人員都可以納入就業(yè)援助體系，獲取就業(yè)援助服務和財政獎勵、補貼。這就需要提高政策可及性和覆蓋面，對相關部門和基層政府精準執(zhí)行帶來更高要求。一方面通過一對一的入戶走訪，全面準確掌握有勞動能力貧困人員的就業(yè)需求，并定期動態(tài)跟蹤，確保信息準確無遺漏。另一方面，構建貧困人員就業(yè)援助大數(shù)據(jù)平臺，通過人社部“農村貧困勞動力就業(yè)信息平臺”，與其他有關數(shù)據(jù)庫進行自動化信息比對，在全國互聯(lián)互通的基礎上，監(jiān)督促進政策落實，準確掌握貧困人員情況，及時施以援手，保障他們的合法權益。

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[責任編輯：張?zhí)炀癩

2017-07-03

教育部人文社科重點研究基地重大項目“中國社會救助制度改革研究”，項目編號：15JJD630009。

李鵬(1986— )，河南省鄧州市人，武漢大學社會保障研究中心博士研究生，研究方向為公共政策與社會救助。

D632.1

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：1002-6320(2017)05-0082-06