張 兵

地方足球協(xié)會運行機理及改革策略

張 兵1，2

隨著中國足球協(xié)會去行政化的實施，地方足球協(xié)會改革議題被提上日程，并進入試點階段。當然，改革地方足球協(xié)會首先需要明晰其運行機理，解構其關系體系及面臨問題。在府際關系議題牽引下，力圖探討上述問題。研究認為，區(qū)別于西方，中國地方足球協(xié)會遵循自上而下逐條建構特征，并內嵌于地方體育行政部門的府際競爭體系之中，顯現出雙重套嵌性，引致組織效率流失和制約改革推進的套嵌困境。推進地方足球協(xié)會改革，則需轉變理念，跳出單一的協(xié)會去行政化理論束縛，優(yōu)先化解其所代理的府際博弈逐利性競爭困局；然后借由權利和資源配置方式調整轉換地方足球協(xié)會的隸屬關系，在強化政府職能轉換實踐中，扎實推進地方足球協(xié)會服務職能培育和自主造血能力提升。

地方足球協(xié)會；足球改革；府際關系；機理

隨著《中國足球改革發(fā)展總體方案》《中國足球協(xié)會調整改革方案》等相關政策的出臺，有關中國足球協(xié)會改革的脈絡已然逐漸清晰，并在實踐中得到有效體現。然作為系列改革的重要環(huán)節(jié)，地方足球協(xié)會改革議題雖然在部分?。ㄊ校┻M行了試點，但具體該如何改，仍然沒有形成一個可資借鑒的模式，也缺乏頂層設計的理論關照。其根源不僅在于各地方協(xié)會存在差異化的運營環(huán)境，還由于它們廣泛存在復雜化的套嵌關系和運行機理。因此，唯有明晰其復雜的運行機理，剝離其內在套嵌關系，方能找尋出地方足球協(xié)會改革之路徑，并最終圍繞中國足球協(xié)會形成中國足球一體化運行體系。

1 地方足球協(xié)會運行機理探析

套嵌于特定經濟社會中，社會行動者圍繞資源、利益、權力的博弈，產生集體行動，并逐漸“明確邊界和相互依賴的激勵因素”［10］，組織架構由此而生；而不同的組織行動能力，往往取決于其“所處的規(guī)則（制度）環(huán)境”和“內外部權力關系”，顯現為以順應環(huán)境（既有經濟的、社會的，也有制度的）變遷的“以權力為中心的協(xié)同行動”［1］，并內化為社會運行主體生存發(fā)展的基本要素。行業(yè)協(xié)會是一種集體行動同盟組織，“作為維護組織會員的自身利益及調節(jié)會員組織與外部環(huán)境的關系而得以建立的”［2］；帶有社會自主協(xié)同的集體行動一般樣式，是“一種處理成員所面臨的同類需求和外部力量的正式組織”［6］，具有整合社會資源、消解不確定性的特質。在現有理論體系中，行業(yè)協(xié)會的存在大多基于交易成本理論而展開，認為協(xié)會是可以彌補和克服政府失靈、市場失靈所存在的治理缺陷的有效組織架構?，F代經濟學也已顯示：市場不是萬能的，信息不對稱、壟斷、外部性等問題無不揭示市場機制的缺陷；同樣，政府也不是萬能的，它在糾正市場問題（外部性、信息不對稱等）的同時也可能會帶來另一些問題，如低效率、尋租行為等。協(xié)會作為一種帶有社會中介色彩的組織，從交易成本角度看，它的存在相對于市場機制、政府機制是有比較優(yōu)勢的，是節(jié)約交易成本的。相對于社會主體，它比企業(yè)具有集合性，帶有集體行為樣態(tài)，可以借助行業(yè)（準）公共品的供給，減少單一企業(yè)的行為外部性，降低成本；相較于政府，它更貼近市場與社會，具有信息獲得的便利性、面向上的直接性等優(yōu)勢。而從時代上看，西方行業(yè)協(xié)會多源起于自由主義思想泛濫的年代，與自由主義相對的必然是政府理性與國家權威。如此，在政府與社會之間架設“橋梁”機制用以勾連、協(xié)同權力和資源的有效配置成為理性選擇。作為中間組織存在的行業(yè)協(xié)會正是這種集體理性的產物，同時，這也決定行業(yè)協(xié)會的權力來源具有雙重性，即一方面源自社會，是行業(yè)會員便于共同利益整合的部分權力讓渡；另一方面，源自政府，或者更準確地說，是為化解政府失靈所引致的部分公共權力讓渡。這種權力來源，決定了行業(yè)協(xié)會的集體利益代表和維護角色。由是觀之，行業(yè)協(xié)會在西方是自序演化而成的，是內嵌于西方經濟社會運行的適應性增長結果，遵循社會集體行動的一般樣式。

足球協(xié)會作為一種行業(yè)協(xié)會，最早產生于英國。1863年10月26日，由12家來自倫敦的俱樂部共同成立。他們成立足球協(xié)會的“目的不是要控制這項運動，而是要就比賽的規(guī)則達成一致”［3］。當然，早期足球協(xié)會出臺的規(guī)則（1863年12月公布）并非為所有俱樂部所接受，甚至于協(xié)會自身的合法性都存在問題，因為不僅倫敦地區(qū)有足球協(xié)會，謝菲爾德也有，蘇格蘭也有。直至1870年，圍繞規(guī)則爭論的結束，英國足球協(xié)會才得以在全英獲得一致認可；而30余年后的1904年，國際足球聯(lián)合會方才成立。由此來看，在西方，足球協(xié)會的出現，是分散的俱樂部為了便于組織協(xié)調而逐步形成的，且與俱樂部的競技交往范圍擴大相適應，先有地區(qū)性的協(xié)會，再有全國性的協(xié)會，最后形成國際性的體育組織，是其形成的基本軌跡。沿承西方行業(yè)協(xié)會的共性特質，西方足球協(xié)會的產生更多是社會自發(fā)自序形成的，其權力源泉并非來自于政府權力讓渡，而是源于效率上的優(yōu)勢。這不僅保證了其與政府之間正當的關系，還進一步明確了其服務會員的基本宗旨。從功能上看，一方面充當社會整合的“俱樂部組織”角色；另一方面，扮演了“代理人”角色，而這恰恰是學界［7］所共識的行業(yè)協(xié)會職能定位所在。

明晰了足球協(xié)會在西方的生成之道與角色擔當后，接下來考察我國足球協(xié)會是否也遵循相似的演變生成路徑以及是否也具有類同的職責定位？當然，回答該問題需回歸歷史進行找尋。在特定的社會背景下，新中國選擇參照前蘇聯(lián)推進計劃體制，并形成條塊結合的府際關系模式，學界往往將其定義為“‘職責同構’加‘條塊分割’”［15］，并具體體現為：1）從中央到各省市縣區(qū)上下對口的政府機構設置；2）條塊分割的政府管理體制，條條“鉗制”塊塊，塊塊“影響”條條；3）決策與執(zhí)行相分離的運行過程，并往往以項目制運作方式為主要樣式。這種樣態(tài)有助于順應趕超式發(fā)展戰(zhàn)略，迅速整合社會資源。與中國經濟社會發(fā)展一樣，基礎薄弱的新中國體育，也選擇了趕超式發(fā)展戰(zhàn)略，并逐步演化為奧運爭光戰(zhàn)略，形成以競技體育為主體的體育管理體制，遵循奧運爭光和大賽奪金為主線的趕超式發(fā)展邏輯，以政府主導資源配置為行動方式，強調統(tǒng)一領導、分類分級管理，架構了一貫制的競技體育人才培養(yǎng)和運動競賽體系，形成了體育資源和權利配布的一個復雜場域。在該場域下，圍繞著眾多個單一項目（成績）“通過國家縱向管理模式，實現國家競技體育戰(zhàn)略的層級代理關系”［12］，并進而構筑一個個細分的場域。如此，中國體育領域以國家體育總局為龍頭，以各地方體育局、各地方相關協(xié)會為主體，演化出以謀求奧運爭光的“聯(lián)邦主義樣態(tài)”［17］。這種結構樣態(tài)，以落實奧運爭光戰(zhàn)略、獲得大賽成績?yōu)閷?，財政資源配給、后備人才便捷條件，乃至體育系統(tǒng)官員考核都與競技成績掛鉤。地方體育部門以謀求上級資源的本地區(qū)、本部門優(yōu)先配置為基本行動目標，即如何在上一級政府的權利和資源分配中獲得優(yōu)勢，因地制宜、充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，抓住自身優(yōu)勢資源，并不遺余力阻止本地區(qū)（部門）資源外流，成為其行動準則。這種圍繞人才、資金、資源和市場等方面的激烈競爭，造成了一定程度上的地區(qū)（部門）保護主義，形成中國體育領域的府際競爭格局。

從足球協(xié)會管理體制上看，雙重管理體制是當前顯性特征，即地方足球協(xié)會面臨著雙重管理。一方面為上一級協(xié)會，雖然名義上帶有指導與服務的規(guī)定性，但是實踐中由于資源稟賦上的依賴關系，往往演化為決策控制與執(zhí)行落實關系；另一方面，為地方政府，除去民政系統(tǒng)備案外，去行政化前的地方足球協(xié)會往往以足球運動項目管理中心（或足球訓練管理基地）的名義存在，實質上為地方體育局的直屬機構，自然受地方政府部門管理。如上海市足球協(xié)會在其官網上即將其自身定位為 “接受中國足球協(xié)會、上海市體育局、上海市體育總會和上海市社會團體管理局的業(yè)務指導與監(jiān)督管理；是中國足球協(xié)會的會員協(xié)會，是上海體育總會的單位會員；是負責管理與發(fā)展上海足球的社團組織，其主管部門為上海市體育局和上海市體育總會”。其他?。ㄊ校┳闱騾f(xié)會都具有相似的表述。由是觀之，地方足球協(xié)會具有明顯的“條塊體制”特質，在組織結構上具有雙重套嵌性。其中，第一重套嵌表現在地方足球協(xié)會與當地體育行政部門關系上，地方足球協(xié)會往往以 “一套人馬，兩塊牌子”樣態(tài)存在，既是社會組織，又是準行政部門，組織架構上套嵌于政府行政體制之中；第二重套嵌顯現為地方足球協(xié)會在中國體育府際競爭關系體系中，充當地方利益代表鑲嵌在國家足球競技發(fā)展體系之中。這種以政府附屬性與府際博弈逐利性為存在樣態(tài)的地方足球協(xié)會，在組織架構和運行機制上帶有明顯的行政色彩，“二政府”的標簽在地方足球協(xié)會定位上更為凸顯。

另一方面，在一個由行政主導的、以政府職責達成為目標的管理體制中，地方足球協(xié)會在經費來源、人事安排乃至工作職能上，都依靠政府的職權，由政府主導；而缺乏自治機制的協(xié)會往往以任務應對方式推行自身實踐，目的上更多是為了完成政府交辦的事宜。事實上，對于足球協(xié)會而言，在不同層級上，其服務面向理應不同，職責要求亦應有所差異。在中國足球協(xié)會層面，作為中國足球的代理人，全方位發(fā)展會員，促進足球項目在中國的有序健康發(fā)展是其職責所在，并顯性表現在中國足球人口、中國足球競賽水平等方面；對于省（市）地方足球協(xié)會而言，充當本地區(qū)足球發(fā)展的代理人角色，謀求本地區(qū)足球水平的提升和普及率的提高是其基本定位，服務本地區(qū)足球從業(yè)者是其首要職責。但是，在中國府際關系范式下，對于地方足球協(xié)會而言，一邊是地方政府和地方利益，另一邊是中國足球協(xié)會和國家利益，雙重代理的身份形塑著地方足球協(xié)會行為邏輯，其行動決策取決于國家利益、地方利益之間的博弈，以及利益實現的可行性。地方足球協(xié)會要想獲取合法的身份并維系自身的發(fā)展，往往會采取偏向資源優(yōu)配一方，以實現自身利益最大化?，F實中，沿承“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)體制，顯然資源更多集中于中央以及條上。于是，條塊體制下的地方政府部門角色擔當往往存在一定的偏誤，條上的指導作用和塊上的決定性作用混淆時有發(fā)生，在地方政府和中央政府的利益追求不一致的情況下，就存在著地方和中央博弈的可能性，并導致自身職能定位的異化。沿承傳統(tǒng)體制，強調政府任務、運動成績指標，而忽視其本體上的會員服務和地區(qū)足球發(fā)展職責，這種現象廣泛存在于地方足球協(xié)會運行實踐中。

明晰了地方足球協(xié)會存在的政府附屬性與府際博弈逐利性現象，把握了其運行特征后，邏輯上需要探討為何會如此。之所以如此，首先與中國足球協(xié)會形成演化機制有關。1949年后，國家相繼成立中華全國體育總會、中央人民政府體育運動委員會（后改名為中華人民共和國體育運動委員會），負責領導、協(xié)調、監(jiān)督全國體育工作；隨后，“從1956年起，又先后成立了各行業(yè)、各系統(tǒng)的體育協(xié)會和大量基層體育協(xié)會。它們按照各自的管轄范圍開展工作”［5］。從源起上，中國足球協(xié)會是政府主動建構的，從其產生伊始就套嵌于政府體育管理體制之中，且先有全國性體育協(xié)會，再有各地方體育協(xié)會，是中國各級足球協(xié)會生成之路徑。這一生成路徑還催生了各級足球協(xié)會在資源稟賦與權利配置上的政府依附性特征，引致其運行方式的異化。

同時，中國足球協(xié)會的組織架構名義上帶有社會組織的依條建構特征，即頂層為最具代表性的中國足球協(xié)會，向下延伸到省市、地市、縣區(qū)（足球協(xié)會），其間夾雜一系列行業(yè)部門分協(xié)會。這種樣態(tài)主要源于計劃體制，是政府順應社會管理需要而進行的主動構建，本質上帶有政府便利傾向性，明顯區(qū)別于西方。西方國家的足球協(xié)會是在項目自序演化過程中形成的，為的是更方便于項目運作與發(fā)展，組織架構是以權利配置的合法性和資源流轉的合理性為準則的。這種差異性的存在，使得中國足球協(xié)會無法類同西方進行多元主體或多中心主義構建，選擇單一中心模式成為應然。如此也就形成了中國特有的“從上至下”的足球協(xié)會樣態(tài)，催生圍繞資源爭奪和利益控制的協(xié)會運作體系。中國行業(yè)協(xié)會地位的改觀更多是近10年的事情。2007年，《關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》發(fā)布后，在“地方政府層面有局部的突破和放松”。在這樣破舊立新的過渡時期，對于地方足球協(xié)會而言，資源稟賦和權力配置上的欠缺，往往成為其生成發(fā)展的基礎性（制度）環(huán)境，影響著其權力型塑取向和水平。而且在這樣的一種狀態(tài)下，對于理性的組織而言，尋求代理政府資源與權力顯然是經濟的。由是，中國地方足球協(xié)會源于政府主導建構，其產生的目的上不同于西方自序演化而來，機理上也區(qū)別于西方的邊際效率優(yōu)化運作邏輯，更多是帶有便于管理的意味。

誠然，地方足球協(xié)會的組織架設、運行機制帶有順應性生成特征，是在中國特殊社會背景和運行體制中產生的。這種生存樣態(tài)，雖然存在一定的歷史合理性，然面向未來，又不可避免存在著過渡色彩，具有眾多不規(guī)范、不成熟、不適應的地方，甚至存在一定的消極因素，在一定程度上限制其有序發(fā)展，并總體上影響中國足球發(fā)展的資源水平提升。更為關鍵的是，阻礙了中國足球改革的有序推進，引致地方足球協(xié)會改革陷入實踐困境。首先，違背行業(yè)協(xié)會效率優(yōu)化的維系原則。誠如前文所述，順應社會需求的權力和資源配置上的優(yōu)勢是行業(yè)協(xié)會存在的根本所在，對于足球協(xié)會也一樣。維護成員（會員）的利益，為成員（會員）服務，是作為社會組織的足球協(xié)會職責所在；而不同層級的協(xié)會，面向不同，從而形成圍繞足球有序發(fā)展的效率優(yōu)配體系。但現實中的地方足球協(xié)會所展現的政府附屬性及府際博弈逐利性，表現為運行目標上以資源爭奪為主而淡化自身資源的創(chuàng)設，引致以獲取條上資源的優(yōu)劣來評判協(xié)會工作業(yè)績的不良傾向，不僅損害了地方足球相關者的利益，還損害了國家足球整體利益。其結果是中國足球發(fā)展的組織效率優(yōu)勢缺失，導致中國足球整體水平提升不力。

其次，現存的地方政府與地方足球協(xié)會之間雙向依賴關系，伴生政府與協(xié)會關系的雙重套嵌困境，阻礙改革的有效推進。一方面，地方政府期望地方足球協(xié)會承擔本地區(qū)足球項目發(fā)展相關事宜，同時借助足球協(xié)會這一媒介，向上謀求資源優(yōu)配；另一方面，地方足球協(xié)會往往傾向于繼續(xù)保留其源起和發(fā)展過程中的固有政府依賴性。換句話說，不論是地方體育行政部門（政府），還是地方足球協(xié)會，都可能顯現具有背離脫軌改革的意圖。從協(xié)會角度看，其產生是政府推動的；人員受命于政府，多為行政人員或行政分流人員；社會服務意識和能力差，自給自足能力不足，經費依賴問題嚴重；加之政府主動放權、轉移職能不夠，資源還在政府手中。如此背景下，失去地方政府，則意味著失去賴以存在的根本，違背理性決策的基本規(guī)律。

此外，從中國足球協(xié)會整體改革來看，是沿著自上而下的方式推進。一方面，地方協(xié)會的自主力量沒有得到完備發(fā)展，生存能力弱；另一方面，地方協(xié)會代理的地方政府職責在沒有承接社會力量的情況下調整，則往往陷入無政府狀態(tài)，在一定程度上不利于項目的有序發(fā)展。對于地方足球協(xié)會而言，硬性任務是運動成績，如獲得好的聯(lián)賽、全運會成績，獲得中國足球協(xié)會某某改革試點等，并轉而形成自身的本地區(qū)優(yōu)勢。為了達成這一目標，需要資源稟賦。于是，尋求高資源稟賦群體，并依賴之，形成“有條件的共生體”［16］用以維系自身生存與發(fā)展，顯然是理性選擇的結果。行動方式上，追求與上級協(xié)會行為和利益上的一致性，成為首要選擇。如中國足球協(xié)會要求推行專業(yè)隊職業(yè)化，就順應之成立職業(yè)俱樂部；中國足球協(xié)會進行實體化改革，也率先推行改革，至于結果如何不是重點考慮的問題，關鍵是做了就可以獲得資源。

基于上述分析，大體可以看出，中國地方足球協(xié)會在生成路徑、職責定位、現實運行等方面都顯示明顯的雙重套嵌性，并可能引致中國足球改革陷入困局。由是，需找尋解決之策，以化解其風險，推進中國足球改革目標的順利達成，最終促進中國足球遠景發(fā)展目標的實現。

2 推進地方足球協(xié)會改革之策略選擇

2.1 跳出協(xié)會去行政化改革的理論束縛：調整地方足球協(xié)會改革思路

近年來，有關優(yōu)化政府與市場、與社會的關系議題貫穿于改革實踐，備受重視。在經濟體制改革中，力求處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；在社會管理體制改革中，謀求處理好政府和社會關系，發(fā)揮社會組織的積極性和能動性，推進國家治理體系和治理能力現代化。在此議題下，足球運動項目管理中心撤銷，中國足球協(xié)會去行政化，帶有明顯適應中國職業(yè)足球和校園足球發(fā)展，謀求理順政府與市場、與社會關系的意味［11］。地方足球協(xié)會改革，作為中國足球改革的一個分子，本質上帶有順應中國足球協(xié)會去行政化的對接意味，當然，又不僅于此。因為，在中國特殊的國情下，頂層設計上的政府與市場、與社會關系優(yōu)化不可避免的內嵌于行政體制內，連帶著政府間關系議題。誠如前文所述，地方足球協(xié)會目前問題即在于其套嵌于政府間博弈關系之中，形成雙重套嵌結構體系，導致運行機理異化，并引致中國足球改革發(fā)展陷入困局。

長期以來，以管控支持為主體推進社會足球發(fā)展是地方足球協(xié)會運作的基本方式，而這種源自政府的行政機制恰恰是改革所力圖解決的問題所在。如此，則意味著當前地方足球協(xié)會改革所力求解決的問題，本然涉及架構政府與協(xié)會之間合理關系的議題，一方面剝離地方協(xié)會與地方政府部門之間政社不分關系；另一方面，剝離綁架地方足球協(xié)會的政府間府際競爭關系。事實上，理順政府與協(xié)會（社會組織）關系并非是中國獨有的改革議題。在西方社會，在自由主義與干預主義思想的激烈碰撞中，政府與市場的不足逐漸明晰，走“第三條路”的呼聲驟起，特別是公共治理理論的興起，改革政府，重塑政府與社會、與市場的關系，更好發(fā)揮協(xié)會等 “第三方”作用，逐漸成為共識。當然，需要指出的是，西方相關改革更多是解決各方如何定位的議題，或者說如何將政府與市場所無法圓滿解決的議題移交給協(xié)會（社會組織）以及對其進行有效治理。相關改革實踐在中國更為復雜，不僅要解決各自定位問題，還需解決各自建設與完善問題。而且前者的實現，往往建立在后者的完善基礎之上，或者說離開政府改革的完善，社會主義市場經濟的形成以及社會組織（協(xié)會）治理體系的完備，各相關利益主體之間就不可能形成準確、規(guī)范的職能定位。另一方面，關于地方足球協(xié)會改革目的議題，無非有以下兩類：一是為了進一步優(yōu)化管理，激發(fā)管理效率；二是借由地方協(xié)會改革，激發(fā)和利用社會活力以促進足球發(fā)展。如果是前者，則優(yōu)化舉國體制可能是最好的選擇；如果是后者，則意味著需要擴大協(xié)會的社會代表性和社會服務能力，以促進其回歸服務會員、服務社會的本源規(guī)定性。

由是觀之，地方足球協(xié)會改革可能不是一個有著明晰邊界的專項改革，而是涉及面甚廣的由多領域、多層面共同構成的改革實踐。如果僅僅將行動放在協(xié)會去行政化改革的單一議題上，不僅無法真正實現地方足球協(xié)會的行政剝離，還會導致地方政府部門、地方社會足球運動以及地方足球協(xié)會之間關系的脫序，甚至引致無組織狀況的出現。因此，重新樹立系統(tǒng)改革理念，推進相關改革成為必然，而具體策略上宜圍繞權力和資源的有效配置展開。

2.2 轉換隸屬關系，推進地方足球協(xié)會自主造血能力建設

傳統(tǒng)體制下政府與協(xié)會關系上無疑是政府主導的，而地方足球協(xié)會改革，力圖實現政社分開，將不隸屬政府的職能剝離，不斷加大地方協(xié)會的社會自主性，實質上這是一個關于社會組織成長的議題。從這個意義上說，單純依賴中央政府的推進方式，往往存在雙面性，即對于組織架構、權利配備上具有表面上的徹底性。然在政府與市場、與社會關系的型塑上則沒有切中痛點，因為，沒有將協(xié)會職責定位從服務于政府向服務于社會進行轉變。當然，要實現協(xié)會職責定位的社會會員服務回歸，就要實現權力和資源由來上的社會性，政府給予“斷奶”，轉而謀求社會供給是唯一出路。不過，現在的問題是，地方足球協(xié)會在人員、經費等方面都依附于政府部門，沒有自給自足的能力，強制性“斷奶”，結果自然是將其推向“災難的深淵”。解決地方足球協(xié)會自主生存能力可能是首要思考的問題。

回溯中國足球領域改革實踐，如果說1994年以中國職業(yè)足球聯(lián)賽推出為標志的職業(yè)化發(fā)展是一次給中國專業(yè)足球隊的“斷奶”行動，那么，中國足球協(xié)會去行政化改革就是第2次“斷奶”行動，而后續(xù)的地方足球協(xié)會“斷奶”行動將是第3次。事實上，第1次“斷奶”行動成功的關鍵在于社會市場的接盤，依靠政府財政支撐的足球隊變?yōu)槭袌銎髽I(yè)，成為依賴競賽產品銷售的商業(yè)型俱樂部。第2次“斷奶”的成功，盡管帶有頂層設計的色彩，但中國足球協(xié)會自足能力的提升才是其關鍵所在。在相關政策推動下，中國足球領域的賺錢效應不斷顯現，中超聯(lián)賽球市、贊助紅火發(fā)展，電視轉播收入倍增；《2016年中國足球協(xié)會工作報告》顯示，“2016年中國足協(xié)（含其下屬子公司福特寶）總計收入為7.64億元，2017年總體收入預算目標則為7.8億元”。正是因為中國足球協(xié)會具有了穩(wěn)定的收入來源，其去行政化脫軌行動方能成功。縱觀這2次脫軌行動，一個共同的特征是社會與市場成為承載主體，從第1次的俱樂部冠名企業(yè)，到第2次的社會足球市場主體（最終是各類消費）。那么，第3次“斷奶”行動是不是也需要社會市場呢？答案顯然是肯定的。因為足球協(xié)會社會化改革議題中，本然的帶有改變政府與社會組織之間關系的內涵，讓具有社會組織定位的足球協(xié)會回歸社會，在服務社會、依賴社會之中自主生存是改革的應然目標。

一般來說，作為非營利性社會組織的行業(yè)協(xié)會經費來源主要有：會費收入、有償服務收入、社會資助和捐贈收入以及利息收入等，其中，會費收入是行業(yè)協(xié)會最主要的收入來源。是否社會化改革后的地方足球協(xié)會亦能如此呢？事實上，不盡其然。地方足球協(xié)會源起與發(fā)展上的政府附屬性，長期專注競技足球運動而背離社會需求的運作發(fā)展實踐，使得它們不僅無法作為社會足球的有效代表，而且也不具備服務社會的能力，因此，會員收入和有償服務收入將很難實現。如此，則意味著地方足球協(xié)會需另謀出路。方向上，首先可以承接政府公共服務的職能，獲得政府社會足球發(fā)展相關補貼經費，如校園足球、地方足球競賽組織與運營等方面；其次，可以充分利用自身資源優(yōu)勢，積極參與社會服務，獲取相關收益，如自有場地租賃與有償服務，足球教練員、裁判員培訓等；此外，組織運營地區(qū)性足球賽事，以及從上一級協(xié)會、地方足球俱樂部等方面獲得相關經費收入，也是地方足球協(xié)會需要考慮的。轉變依存對象，依靠社會，從社會獲取維系存活的經費來源，是地方足球協(xié)會改革所需解決的關鍵議題。

另一層面上，改革地方足球協(xié)會，還需解決地方足球協(xié)會長期依托地方體育行政部門而存在的局面。策略上則需先剝離府際競爭，這樣政府才有解放地方足球協(xié)會的可能性，才能給予地方足球協(xié)會自主發(fā)展、完善社會服務能力的機會與條件，同時，政府與協(xié)會也才能專注于自身建設；而伴隨地方足球協(xié)會自身能力建設的推進，一個可以自我生存與維系的協(xié)會形成后，再進行第2次剝離，即解決政社關系，將足球協(xié)會從地方政府行政部門中剝離開，實現社會組織化。其次，在歸屬關系剝離的實踐中，還需進行針對性的權力結構重塑實踐。具體來說，就是將原來地方體育行政部門代理的足球事業(yè)發(fā)展權力收回，然后圍繞中國足球協(xié)會進行權力再分配，形成以條為主的中國足球發(fā)展權力分布樣態(tài)。當然，這種圍繞中國足球協(xié)會的集權體制具有階段性特征，待到地方足球社會組織繁榮時，各級地方足球協(xié)會的能力得到提升，再行放權，并最終形成以中國足球協(xié)會為軸心，以各地方足球協(xié)會為基點的職責明確、互動通暢的中國足球權力結構體系（即改良的“軸心輻射模式”［14］）。按此思路，隨著管理體制改革的深入，政府行政管控方式逐漸發(fā)生變遷，從對資源本身的控制逐漸向對資源使用權限控制轉變；而地方足球協(xié)會作為社會組織，所能獲得的資源不斷增多，其實踐方式上也帶有類似性，從資源管控到權利管控，基于自身利益給予社會足球發(fā)展以支持，最終遵循治理現代化要求，在政府、社會、社會組織之間形成圍繞權力和資源配置的合理作用邊界，實現改革的目標。

當然，需要指出，地方政府與地方足球協(xié)會之間所需采用的兩次剝離實踐，更多的是針對政府權力收回和協(xié)會自主能力培育，而不涉及地方足球協(xié)會運行形態(tài)和運行機制的改革路徑。這也意味著中國地方足球協(xié)會改革是不存在緩沖期的。因為，按照現有協(xié)會模式分類，地方足球協(xié)會具有明顯的體制內外結合模式特征，即具有名義上的會員大會權力機構，但決策、監(jiān)督和執(zhí)行環(huán)節(jié)都帶有主管部門（政府）的色彩。如此，按照“體制內、體制內外結合、體制外”這樣的三分法［9］，則意味著地方足球協(xié)會要么停滯不前，要么一步走到體制外，形成非營利性組織法人治理結構，會員大會、理事會、監(jiān)事會、行政人員（含秘書長）都需遵循社會化的生成與運作邏輯。由此，也反映出中國地方足球協(xié)會改革的緊迫性。

2.3 強化政府職能轉換，加強地方足球協(xié)會服務職能培育

中國地方足球協(xié)會現有的組織樣態(tài)，是特定社會背景（計劃體制）下產生的，本源上含有謀求組織效率優(yōu)化的意味。然而其現實的功能異化以及地位的依附性實踐打破了組織細分所帶來的效率優(yōu)勢，而且還引致組織行為變形、組織角色偏移等一系列問題?，F今力求推進的地方足球協(xié)會改革，表面上帶有政社分開的意味，強調地方足球協(xié)會與行政部門脫鉤；本質上卻內含著重塑社會關系、架構合理的社會分工體系的邏輯，政府職能轉變、協(xié)會角色回歸是其本質要求。在這一過程中，主要發(fā)生兩個變化：1）協(xié)會權力來源及其性質上的變遷，從政府委托授權變?yōu)榱藭T授權，從行政權力變?yōu)閼{借自身優(yōu)勢而獲得的行業(yè)治理權力；2）管理運行樣式的變化，從政府事務中解脫出來，轉而專注于服務會員和社會足球發(fā)展的準公共職能。為了實現轉變，需要做好以下4類工作：

1. 加大政府放權力度，重塑政府與協(xié)會關系。

在全面深化改革背景下，面向體育強國建設需優(yōu)化中國體育發(fā)展模式，架構“強國家，強社會”的雙強模式［4］。該模式實質上是一種政府與社會相互增權、協(xié)同合作、和諧互動的良性運行樣態(tài)，其融合的切入點在于政府與社會在體育發(fā)展利益上的協(xié)同。事實上，在足球領域，以滿足社會需求為導向，恰恰是政府與協(xié)會組織利益協(xié)同的關鍵所在，即政府行政部門需擺脫奧運爭光的成績束縛轉而投身社會足球發(fā)展大潮，從而與回歸社會足球發(fā)展代理人角色的協(xié)會組織對接，形成良性互動關系。而實現之，則需進一步強化政府對協(xié)會的放權，原則遵循“凡是社會能做的都需下放”，讓協(xié)會真正成為地方足球發(fā)展的代理人，而非政府利益的代表。當然，政府下放的權力清單中，首推地方足球協(xié)會欠缺的決策權，即地方足球協(xié)會可以根據自身的資源優(yōu)劣勢，選擇適合本地區(qū)的足球發(fā)展方式，推行適應本地區(qū)需要的足球運行機制。在這一過程中，權力下放范圍可以感性理解為，凡是社會愿意做的都需讓社會去做；而不是以政府是否愿意做為權力下放的標準。

2. 優(yōu)化改革路徑，強化合作平臺建設與功效發(fā)揮。

在協(xié)會改革議題中，往往強調通過政府放權，釋放協(xié)會發(fā)展活力，構建新型的政社關系。而政府放權，從途徑上看，可以是資源供給型的政策，也可以是制度供給型的政策。從已有情況來看，資源供給型政策往往由于項目制實施過程中的問題而難以達到效率最優(yōu)化，經常出現的情況是“很多體育項目的獲得主體，可能不是對該項目需求最迫切的，而是最適合項目落實后持續(xù)運行的主體”［13］。同樣，制度供給型政策，政府往往優(yōu)先釋放協(xié)會活動空間和相應權限，而習慣于體制內規(guī)范的協(xié)會對于自身職責和運行規(guī)范只能在實踐中不斷嘗試、積累型塑，周期較長，難度較大。如此，轉變當前專注政策推進架構發(fā)展環(huán)境的改革路徑，轉而強化實質性的制度與資源雙重供給政策出臺，可能效果更佳。策略上，創(chuàng)設政府與協(xié)會合作平臺可能更符合“扶上馬送一程”的理念要求。具體途徑上，政府購買公共服務尤為值得推崇。事實上，2013年國家即出臺了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，反映到足球領域，校園足球的推廣實踐即具有類似特征。當然，需要指出的是，現有校園足球運作實踐中，政府與地方足球協(xié)會合作過程中，合作內容、方式、流程往往受到政府既定政策和發(fā)展方針的束縛，而背離了社會需求的導向性，這不僅不利于校園足球活動的開展，也不利于地方足球協(xié)會的自主能力建設的深入，需要進行優(yōu)化。

3. 轉變中國足球協(xié)會內部權力運行規(guī)程，完善地方足球協(xié)會內部治理結構。

原有運行體制中，中國足球協(xié)會的觸角是沿承中國體育管理體制配布的，具有單中心色彩，且這一決策主體往往通過行政權力媒介伸向社會，顯現為權威性資源配置方式和職責同構的組織樣式。這種依賴政府行政實踐的方式，天生就存在不充分性，即便是再事無巨細也無法圓滿服務于社會所有人。改變之，則需轉換地方足球協(xié)會的權利結構關系，從單中心變?yōu)槎嘀行模匆愿鞯胤阶闱虬l(fā)展需求為中心，在一定的規(guī)則體系內強化各相關利益主體相互調適，競爭合作、互利共享，并最終借由協(xié)會進行權利收攏與再分配。從作用方式上看，顯示為原有的協(xié)會中心管控、社會分散執(zhí)行，變?yōu)樯鐣稚⒈磉_、協(xié)會收攏把控；而與之對應，地方足球協(xié)會運作方式需從控制向服務轉變，并借助公共服務需求表達和應答方式來達成，在展現自身代表性的同時實現基于社會需求的組織架構。

4. 完善相關法規(guī)，依法規(guī)范協(xié)會權力的運行，健全地方足球協(xié)會運行章程。

以轉換政府職能，不斷賦權為特征的地方協(xié)會改革，其結果必然走向地方協(xié)會自主權力的不斷增加實踐。而對于尚處完善之中的地方足球協(xié)會而言，如何對相關權力進行規(guī)范，就成為需要解決的重要問題。當然，這可能涉及兩個方面建設問題，一方面為架構完備的政府依法對地方足球協(xié)會進行監(jiān)管的體系，在不干涉協(xié)會正當權力運作的前提下，形成司法監(jiān)管、委托社會主體監(jiān)督等多形式的監(jiān)督體系；另一方面，則推動地方足球協(xié)會形成有效的內部監(jiān)督體系，有效協(xié)同會員大會、理事會、監(jiān)事會及相關行政人員之間的權力關系及其作用實現機制，健全地方足球協(xié)會的運行章程。

3 結語

作為中國足球改革的重要分支，地方足球協(xié)會改革的力度與效果直接關系到中國足球發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現。伊始于2016年的地方足球協(xié)會改革雖然已進入實踐階段，但是改革理念和路徑上的不清晰引致出現形式大于內容的局面。事實上，任何的社會存在都無法背離其鮮活的社會基礎及建構在該基礎上的“先天稟賦”， 嵌套入中國體育領域府際競爭體系中的地方足球協(xié)會，欲取得改革成功，就首先要跳出這種束縛，進入一個新的循環(huán)體系之中。而新的循環(huán)體系，可能正是依托政府頂層設計解決的中國足球協(xié)會去行政化實踐體系（或者說是政府與協(xié)會關系作用邊界體系）。從這個意義上講，地方足球協(xié)會改革的難度要大于中國足球協(xié)會，其所值得研究的議題也更多，更有意義。

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Operation Mechanism and Reform Strategy of the Chinese Local Football Association

ZHANG Bing1，2

With the implementation of the Chinese Football Association to be administrative，the local football association reform issues were put on the agenda，and entered the pilot phase. Of course，these reform fi rst needs to clarify its operating mechanism，deconstruct its relationship system and face problems. This study seeks to explore the above issues under the traction of intergovernmental relations. We found that，unlike the Western，the Chinese local soccer association follows the topdown constructive feature and embeds itself into the inter-governmental competition system of the local sports administration department，showing double nesting，resulting the dilemma as：organizational ef fi ciency loss and reform restriction. To solve the problem，we need to change the reform idea which as single government and association relations issues，give priority to resolve the pro fi t-taking competition dilemma of intergovernmental game by the local football association；and then change the Football Association af fi liation by adjust the power and resource，promote the service functions and hematologist ability of local football association，on the basis of the practice of the government functions transformation.

local football association；football reform；intergovernmental relations；mechanism

G80-05

A

1000-677X（2017）11-0091-07

10. 16469/j. css. 201711011

2017-07-07；

2017-10-22

國家社會科學基金重大招標項目（16ZDA225）。

張兵，男，副教授，主要研究方向為職業(yè)體育及體育經濟社會問題研究，E-mail：zhangbing2001@sina.com。

1.鹽城師范學院 體育學院，江蘇 鹽城 224002；2.清華大學 體育學博士后流動站，北京100084

1.Yancheng Teachers College，Yancheng 224002，China；2.Tsinghua University，Beijing 100084，China.