吳栩潔 李思杰 殷含笑 王秋清 盧玉芬

華南師范大學(xué)，廣東 廣州 510631

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公益信托：解珠三角職工醫(yī)療互助困境之劍*

吳栩潔 李思杰 殷含笑 王秋清 盧玉芬

華南師范大學(xué)，廣東 廣州 510631

本課題組以珠三角地區(qū)為調(diào)研地，通過訪談職工保障互助會(huì)、各代辦點(diǎn)一線工作人員，并向群眾派發(fā)問卷取得大量數(shù)據(jù)后，進(jìn)一步分析整理數(shù)據(jù)樣本，剖析職工醫(yī)療互助的運(yùn)營現(xiàn)狀，探討引入公益信托解決職工醫(yī)療互助困境的可行性，為解決職工醫(yī)療互助困境提出訂立行政協(xié)議、保守科學(xué)選擇信托項(xiàng)目、嚴(yán)格監(jiān)管資金利潤流向、完善公益信托制度的監(jiān)管模式、完善稅收政策等對(duì)策。

職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)；公益信托

一、職工醫(yī)療互助課題背景

職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)(簡(jiǎn)稱職工醫(yī)療互助)，是建立在基本醫(yī)療、重大醫(yī)療或者其他醫(yī)療保障制度基礎(chǔ)上的第三種制度，旨在進(jìn)一步減輕職工的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，是醫(yī)療保障體系的最高層次，是對(duì)醫(yī)保的重要補(bǔ)充。本課題旨在以進(jìn)一步提高職工醫(yī)療保障水平，通過初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)職工醫(yī)療互助在現(xiàn)階段存在推廣覆蓋之困、保障各種疾病能力之困等，而引入公益信托可節(jié)約人力、物力，減少運(yùn)營成本，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)保值增值，進(jìn)而有更充足的資金來提高疾病保障能力，擴(kuò)大覆蓋面，較好地解決醫(yī)療互助現(xiàn)有難題。故本課題組擬通過調(diào)研了解醫(yī)療互助金的運(yùn)營管理模式，發(fā)現(xiàn)更為具體細(xì)致的問題及根源，再結(jié)合前期的調(diào)研基礎(chǔ)，研究公益信托如何引入能較好地解決職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)的困境。

二、職工醫(yī)療互助運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)發(fā)展初期，上傳下達(dá)自愿模式，資金固定存儲(chǔ)

職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)在廣東省珠三角地區(qū)已實(shí)現(xiàn)基本覆蓋。目前該活動(dòng)是按照省互助會(huì)下設(shè)市互助會(huì)，市互助會(huì)下設(shè)地方性互助會(huì)及代辦點(diǎn)的架構(gòu)，通過省總工會(huì)或省互助會(huì)下放相關(guān)文件放到各市互助會(huì)，再由市貫徹到地方或者單位的模式推廣落實(shí)，采用地方單位工會(huì)收集職工醫(yī)療互助保障金，存放于銀行特定賬戶?？顚Ｓ?，職工有需要再依照申請(qǐng)、根據(jù)條款理賠的運(yùn)營模式。

每年實(shí)繳的互助費(fèi)雖足夠支付理賠總費(fèi)用，但年尾余額所剩無幾。存放于銀行的資金管理是通過上調(diào)收繳會(huì)費(fèi)或者下調(diào)理賠比例來防范風(fēng)險(xiǎn)。職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)屬于自愿性活動(dòng)，通過培訓(xùn)相關(guān)工作人員、不定期調(diào)研、對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行記錄備案等方式管理監(jiān)督，推廣和監(jiān)管力度較低，出現(xiàn)糾紛主要是通過調(diào)解解決。

(二)推廣及宣傳力度小，資金情況是關(guān)注重點(diǎn)

本課題組抽取了廣東省珠三角地區(qū)九個(gè)城市(廣州、深圳、珠海、東莞、佛山、惠州、中山、肇慶、江門)，總共派發(fā)了900份問卷。近半數(shù)人(49.68%)不了解職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)，大約40%的被調(diào)研者表示收到過工作單位工會(huì)的通知、宣傳，約30%的人則在只是電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等多媒體的報(bào)道中聽說過職工醫(yī)療互助。值得關(guān)注的是，近45%的調(diào)研對(duì)象表示根本不知道醫(yī)療互助保障計(jì)劃是什么。大多數(shù)人(68.58%)沒有參與職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)，這反映出職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)參與度低；過半數(shù)人(50.74%)想(或已經(jīng))參加職工醫(yī)療互助的原因是減輕目前或今后的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，說明了資金在職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)中占有重要地位。

宣傳力度小和宣傳渠道匱乏影響到了職工對(duì)醫(yī)療互助保障活動(dòng)的知情度和參與度，多數(shù)人(69.35%)不想(或尚未)參加職工醫(yī)療互助的原因是不知道怎么參加、怎么理賠等情況，多數(shù)人(64.12%)認(rèn)為目前職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)存在的問題是宣傳推廣力度小，過半數(shù)人(53.93%)認(rèn)為是信息公開度低。

過半數(shù)人(55.2%)表示如果所需民眾繳納的互助金比例下降，愿意考慮(繼續(xù))參保，過半數(shù)人(55.63%)表示倘若通過一些其他途徑(如政府資金支持、公益信托等)增加總互助金數(shù)額，增大理賠數(shù)額，愿意(繼續(xù))參保，這說明資金因素對(duì)民眾參保意愿的影響大。

(三)可保障的病種范圍小，理賠金額存在“一刀切”的情況

本課題組在對(duì)相關(guān)互助會(huì)、工會(huì)進(jìn)行訪談時(shí)，發(fā)現(xiàn)目前職工醫(yī)療互助保障病種范圍小且理賠金額“一刀切”的問題。例如，如對(duì)于良性腫瘤、良惡性不明的腫瘤、不屬于原發(fā)灶不明的轉(zhuǎn)移癌疾病等嚴(yán)重疾病不予理賠，其次便是重大器官移植、尿毒癥等。另外，近年來，參保費(fèi)用不斷提高，但是理賠數(shù)額依然照舊，且不論是重大疾病還是普通疾病，理賠數(shù)額均固定。對(duì)于重大疾病的參保職工顯然有失公平。

(四)互助資金營運(yùn)效率低，互助金盈余不足

通過對(duì)廣東省互助會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行訪談，本課題組了解到，當(dāng)前互助金主要存放于銀行特定賬戶中，只有需要理賠時(shí)才會(huì)有資金流動(dòng)；當(dāng)出現(xiàn)虧損可能時(shí)，互助會(huì)通常采用上調(diào)收繳參保費(fèi)或者下調(diào)理賠比例的方式來防范風(fēng)險(xiǎn)和保持平衡。而此種解決模式不利于調(diào)動(dòng)下一年參保積極性。

三、引入公益信托的可行性

目前信托公司跟政府政策相關(guān)的主要是運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資產(chǎn)品，具體為政府或企業(yè)基于融資需要，與信托公司合作，由信托公司發(fā)行產(chǎn)品，供給投資者選擇、購買、投資。通過電話訪談和網(wǎng)絡(luò)檢索，發(fā)現(xiàn)公益信托的年盈利率基本可達(dá)7%以上。且我國目前有18家信托機(jī)構(gòu)，均處于銀監(jiān)會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)控下，其投資風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍內(nèi)。

(一)公益信托業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛

信托靈活性強(qiáng)、獨(dú)立透明，被公認(rèn)為是最適合開展公益事業(yè)的制度。信托業(yè)在不到10年的時(shí)間里，其總資產(chǎn)經(jīng)歷了爆發(fā)式的增長，資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)9.7萬億元。在促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)方面，信托公司開展的公益信托規(guī)模達(dá)到了47.60億元。公益信托資金大多用于投資短期和中長期票據(jù)、國庫券、金融債券等幾乎零風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，還有企業(yè)債、公司債、地方債、資產(chǎn)證券化等中低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，可以獲取的年收益率從5%-20%不等。將職工醫(yī)療互助保障基金投入公益信托，可節(jié)約人力、物力，減少運(yùn)營成本，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)保值增值，進(jìn)而有更充足的資金來提高疾病保障能力，擴(kuò)大覆蓋面。基于本次調(diào)研地區(qū)為珠三角，課題組成員訪談了珠三角的幾所信托機(jī)構(gòu)，獲取其經(jīng)營情況，基本年收益在20%-41%之間，整體運(yùn)營情況良好，僅有尚城資本去年一年出現(xiàn)虧損。

(二)社會(huì)呼吁立法支撐信托運(yùn)行

近兩年，制定公益信托的制度配套設(shè)施的呼聲不斷加強(qiáng)，銀監(jiān)會(huì)擬啟動(dòng)《信托法》的修訂獲得了全國人大財(cái)經(jīng)委同意，公益信托相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則將不斷完善。當(dāng)公益信托得到法律支撐之際，職工醫(yī)療互助保障基金的保障將上升到法律層面。在這一背景下，引進(jìn)公益信托對(duì)醫(yī)療互助基金進(jìn)行管理和增值操作，有助于在保證基金資產(chǎn)安全性、流動(dòng)性的前提下，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療互助基金資產(chǎn)的保值增值，先行解決疑難問題，為進(jìn)一步推廣珠三角、廣東省乃至全國職工醫(yī)療互助保障活動(dòng)作鋪墊，促使職工醫(yī)療互助活動(dòng)更有效地加強(qiáng)與基本醫(yī)保、醫(yī)療救助等制度銜接，筑牢職工健康防線，防止因病致貧返貧，維護(hù)職工的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

四、建議與對(duì)策

(一)訂立行政協(xié)議

互助會(huì)是工會(huì)的一部分，歸政府勞動(dòng)部門管理和監(jiān)督?；ブ鷷?huì)可以通過工會(huì)向政府發(fā)出倡議，以政府名義與具有專業(yè)知識(shí)的人簽訂行政協(xié)議，聘請(qǐng)他們根據(jù)專業(yè)知識(shí)，結(jié)合實(shí)際的市場(chǎng)情況與經(jīng)濟(jì)政策，給職工醫(yī)療互助保障金的運(yùn)營和管理提供建議，或者直接對(duì)職工醫(yī)療互助保障金進(jìn)行投資、經(jīng)營等活動(dòng)。政府對(duì)該相對(duì)人的運(yùn)營活動(dòng)可以進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管，并在行政協(xié)議中明確法律責(zé)任，對(duì)相對(duì)人進(jìn)行法律約束。就公益信托的受托人的確定、變更及公益信托的檢查等方面明確具體的政府管理部門?，F(xiàn)行《信托法》僅說明上述該事項(xiàng)由政府管理部門進(jìn)行管理和規(guī)定，但并未明確具體的指出應(yīng)由哪個(gè)部門來專門復(fù)負(fù)責(zé)，這使得公益信托在執(zhí)行方面無據(jù)可循。

(二)信托項(xiàng)目選擇循循漸進(jìn)，嚴(yán)格監(jiān)管資金利潤流向

在投資方式的選擇上，目前最穩(wěn)妥的方式便是拿出部分職工醫(yī)療互助保障金投資于較為穩(wěn)健又能保障收益的國債、金融債券、企業(yè)債券等，這樣能保證絕大部分資金的安全保值和穩(wěn)健增值。余下小部分醫(yī)療互助保障金可以嘗試投資于投資于基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)投資項(xiàng)目，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)官網(wǎng)顯示，這部分投資每年的盈利率大致達(dá)7%以上，盡管受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、國家政策影響相對(duì)較大，但由于投入資金基數(shù)相對(duì)較小，不必過多擔(dān)心其風(fēng)險(xiǎn)性。更重要的是，此種投資方式收益高，經(jīng)營理想的話能夠大幅度促進(jìn)職工醫(yī)療互助保障金增值。

(三)完善公益信托制度的監(jiān)管模式

2001年實(shí)施的《信托法》中關(guān)于公益信托的審批機(jī)構(gòu)和公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的界定并不清晰，導(dǎo)致公益信托在十幾年實(shí)踐中的發(fā)展始終有所限制。銀監(jiān)會(huì)主席助理?xiàng)罴也旁?016年中國信托業(yè)年會(huì)上的講話也提到，“公益(慈善)信托主要風(fēng)險(xiǎn)就是挪用，監(jiān)管上就是防挪用防占用?！碧热?，有人利用公益信托進(jìn)行變相的詐騙，濫用公益信托為自身謀取不正當(dāng)利益，這將給社會(huì)，同時(shí)也給公益信托發(fā)展的環(huán)境帶來消極的影響。公益信托關(guān)乎公共利益，其收益最終要用于救濟(jì)貧困、救助災(zāi)民、扶助殘疾人，發(fā)展科技、教育、文化、衛(wèi)生、藝術(shù)、體育事業(yè)等公益事業(yè)，要使廣大公眾從中受益，就必須對(duì)信托實(shí)施過程進(jìn)行管理和監(jiān)督。國家機(jī)關(guān)必須做好監(jiān)管工作，才能督促受托人依照法律和信托文件的規(guī)定履行義務(wù)，從而使得公益信托能夠得到健康發(fā)展。

(四)完善稅收優(yōu)惠政策

近年來，公益信托也在不斷發(fā)展，尤其自2014年銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于信托公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》提出完善公益信托制度、大力發(fā)展公益信托后，公益信托項(xiàng)目的發(fā)行規(guī)模與數(shù)量都有所增加，但稅收優(yōu)惠的缺失仍是其發(fā)展路上的一塊絆腳石。2016年中國公益信托發(fā)展報(bào)告指出，針對(duì)慈善信托制定具體的稅收優(yōu)惠政策目前迫在眉睫，并要著重解決慈善信托委托人的納稅抵扣問題。在我國的在信托業(yè)務(wù)稅收制度中，還存在重復(fù)征稅的問題，這也讓公益信托的運(yùn)營活動(dòng)陷入了困境。因此，在立法上有必要參照發(fā)達(dá)國家對(duì)公益信托的稅收優(yōu)惠，根據(jù)我國的具體實(shí)踐完善盡快出臺(tái)相關(guān)稅收政策，以有效降低公益信托所需費(fèi)用，更好地促進(jìn)公益信托事業(yè)的發(fā)展。明確國家對(duì)公益信托的鼓勵(lì)支持政策如稅收優(yōu)惠政策。

[1]賈洪波，陽義南.中國補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展：成效、問題與出路[J].中國軟科學(xué)，2013，01：81-92.

*華南師范大學(xué)法學(xué)院2016年省級(jí)大創(chuàng)課題《公益信托：解珠三角職工醫(yī)療互助困境之劍》成員(項(xiàng)目編號(hào)：2016244)。

F

A

2095-4379-(2017)16-0053-02

吳栩潔(1996-)，女，漢族，廣東揭陽人，華南師范大學(xué)，法學(xué)本科生。