論行政執(zhí)法中的正當(dāng)程序問題
——以“釣魚執(zhí)法”為對象

饒劭祺

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

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論行政執(zhí)法中的正當(dāng)程序問題
——以“釣魚執(zhí)法”為對象

饒劭祺

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

作為現(xiàn)代行政法基本原則之一，正當(dāng)程序原則以其對程序中立性、參與性、公開性的要求為行政執(zhí)法的合法和當(dāng)事人及利害關(guān)系人的權(quán)利提供了重要的保障。但從近年屢屢被曝光的行政執(zhí)法領(lǐng)域的“釣魚執(zhí)法”行為中不難看出，當(dāng)前不少行政執(zhí)法的過程中存在不可忽視的正當(dāng)程序問題。因此，本文將以“釣魚執(zhí)法”為對象，分析行政執(zhí)法中存在的正當(dāng)程序問題，從經(jīng)濟(jì)、政治、理念等方面揭示其產(chǎn)生的原因，以促進(jìn)行政執(zhí)法行為的規(guī)制和行政機(jī)關(guān)對正當(dāng)程序的重視。

正當(dāng)程序；行政執(zhí)法；釣魚執(zhí)法；依法行政

一、“釣魚執(zhí)法”現(xiàn)象

2009年下半年，S市交通執(zhí)法部門一度成為媒體和法學(xué)界的聚焦點(diǎn)，緣由在于接連發(fā)生的若干起“釣魚執(zhí)法”事件上，而其中影響最大也最為典型的是“孫某某事件”。最近幾年以來，釣魚執(zhí)法事件依然層出不窮，有愈演愈烈之勢，多位私家車主遭遇經(jīng)濟(jì)損失和名譽(yù)侵害，甚至是人身傷害。對于“釣魚執(zhí)法”的概念我國尚未有統(tǒng)一明確的定義，但相對于方式與手段類似的誘惑偵查，行政執(zhí)法中的“釣魚執(zhí)法”行為中，行政相對人事先沒有違法事實(shí)，主觀上本無違法犯罪的意圖，但在故意隱瞞身份的執(zhí)法人員所設(shè)計(jì)的相關(guān)的情境條件和實(shí)施機(jī)會的引誘下，客觀上從事了違法活動，之后執(zhí)法者以所設(shè)之套為證據(jù)對其進(jìn)行行政處罰，這無疑是刑事司法中的“誘惑偵查”手段在行政執(zhí)法活動中的違法運(yùn)用。①以“釣魚執(zhí)法”為縮影，不難發(fā)現(xiàn)不少行政執(zhí)法活動的處理過程與方式存在違背正當(dāng)程序原則之處。

二、行政執(zhí)法中存在的違法正當(dāng)程序的問題

(一)違背了正當(dāng)程序中避免偏私的要求

行政正當(dāng)程序原則中要求避免偏私，當(dāng)辦理的案件與自身利益相關(guān)聯(lián)時(shí)，行政機(jī)關(guān)作為利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)予以回避，即“任何人都不應(yīng)當(dāng)成為自己案件的法官”。但在S市孫某某一案被媒體曝光以后，迫于壓力作為事件中行政執(zhí)法部門的主管機(jī)關(guān)即P區(qū)城市管理行政執(zhí)法局成立了調(diào)查組來對此事進(jìn)行調(diào)查。作為事件最后的責(zé)任承擔(dān)者，顯然利益的牽連使得該主管機(jī)關(guān)很難去維持中立并以一種超然的客觀心理狀態(tài)來進(jìn)行裁決，尤其是做出不利于自身的結(jié)論。因而之后其對外發(fā)布的否認(rèn)原P區(qū)城市交通行政執(zhí)法大隊(duì)存在“釣鉤”執(zhí)法問題的調(diào)查結(jié)果與最終查明的實(shí)際情況“確實(shí)使用了不正當(dāng)取證手段”相悖便不言而喻了。實(shí)際上大多此類事件被曝光后，主管部門為避免承擔(dān)責(zé)任，對所屬機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的處理往往都不會主動予以回避反而是自己充當(dāng)了自己案件的法官，利用自身的權(quán)利掩蓋客觀事實(shí)，這明顯違背了行政正當(dāng)程序避免偏私的原則，也直接破壞了程序的中立性。

(二)違背了正當(dāng)程序中行政公開的要求

根據(jù)正當(dāng)程序中行政公開的要求，行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為時(shí)，有向當(dāng)事人及利害關(guān)系人和社會公開包括執(zhí)法過程、行政權(quán)力行使主體身份等內(nèi)容的義務(wù)。執(zhí)法過程公開化是公民行使對行政活動知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要途徑，也是案件得到客觀公正處理的程序性保障。但在孫某某案件中，P區(qū)城市管理行政執(zhí)法人員沒有告知孫某某行政處罰的內(nèi)容，也沒有說明處罰依據(jù)理由，而是將處罰單子疊起來只留下簽字的地方就讓其簽字，這是對其最基本的知情權(quán)的侵犯。同時(shí)在第一次發(fā)布調(diào)查結(jié)果時(shí)沒有向社會公開對公民的違法行為取證時(shí)的相關(guān)證據(jù)譬如行政機(jī)關(guān)工作人員現(xiàn)場的詢問筆錄、當(dāng)時(shí)的錄音錄像等，導(dǎo)致相關(guān)調(diào)查結(jié)果的客觀性、真實(shí)性被大眾質(zhì)疑，且第二次發(fā)布調(diào)查結(jié)果的新聞發(fā)布會也是簡單了事而不公開案件詳情。

(三)違背了正當(dāng)程序中行政參與的要求

正當(dāng)程序的行政參與強(qiáng)調(diào)行政相對人享有在行政主體作出不利于自己或?qū)ψ约河兄匾绊懙臎Q定時(shí)陳述意見、進(jìn)行申辯以及被傾聽的權(quán)利，只有這樣才能確保程序的公正，體現(xiàn)對人權(quán)的尊重。因此除非行政相對人主動地放棄自己的陳述權(quán)和申辯權(quán)，否則行政執(zhí)法人員是不得以威脅、恐嚇的手段強(qiáng)迫其放棄這項(xiàng)權(quán)利的，擅自對行政相對人進(jìn)行的行政處罰必然缺乏實(shí)際效力。但在孫某某一案中，P區(qū)城市管理局行政執(zhí)法人員在對孫某某進(jìn)行行政處罰時(shí)，根本不給他解釋的機(jī)會，并以不讓孫某某上廁所、不準(zhǔn)回家逼迫他在其早已準(zhǔn)備好的處罰單上簽字，剝奪了他通過行使陳述申辯權(quán)尋求救濟(jì)的行政參與的機(jī)會。

三、行政執(zhí)法違反正當(dāng)程序的原因

(一)執(zhí)法經(jīng)濟(jì)化是行政執(zhí)法違反正當(dāng)程序的動機(jī)

現(xiàn)實(shí)中，政府財(cái)力往往受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，特別是部分基層政府。當(dāng)?shù)胤秸?cái)力有限時(shí)，它劃撥給交通執(zhí)法等行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)必然不足，導(dǎo)致很多部門連辦案經(jīng)費(fèi)都需自籌，維持生存尚且困難，就更談不上保障行政人員的工資福利了。

在這種情況下，罰款返還的存在為解決執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)的緊張?zhí)峁┝诵碌穆窂?，雖然按照我國《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，“罰款、沒收違法所得，財(cái)政部門不得以任何形式向做出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)返還”，但實(shí)際上罰款返還已成為行政機(jī)關(guān)間的潛規(guī)則。②進(jìn)而，地方政府也從過去只對行政執(zhí)法部門設(shè)定執(zhí)法指標(biāo)，演變?yōu)樾姓?jīng)費(fèi)通過指標(biāo)來做預(yù)算，違規(guī)下達(dá)或變相下達(dá)罰款指標(biāo)，執(zhí)法單位的罰款創(chuàng)收多少與單位和領(lǐng)導(dǎo)的績效考核掛鉤，創(chuàng)收得越多，單位提成和政府財(cái)政返回得就越多。再者，單位又將創(chuàng)收任務(wù)分解給每一個(gè)執(zhí)法人員，并與個(gè)人獎金、福利、考核、提職加薪等掛鉤。就這樣，在多收多返的激勵(lì)下，地方政府、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員之間形成一條公權(quán)力與私利相糾纏的利益鏈。“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)化”驅(qū)使一些行政機(jī)關(guān)漠視法律，產(chǎn)生通過“釣魚執(zhí)法”等行政執(zhí)法罰款獲取黑色收入的動機(jī)，以致濫用公權(quán)力違反正當(dāng)程序，以罰代法屢禁不止。

(二)程序理念的缺失是行政執(zhí)法違反正當(dāng)程序的基礎(chǔ)

受傳統(tǒng)文化的影響，“重實(shí)體、輕程序”的法律觀念在我國根深蒂固。在這種觀念的影響下，首先行政執(zhí)法人員缺乏程序價(jià)值意識，一些行政執(zhí)法人員只片面追求行政結(jié)果的公正性，養(yǎng)成了輕視程序的合理性。這使得在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)對“釣魚執(zhí)法”行為未作出明確禁止性規(guī)定的情況下，有些執(zhí)法者錯(cuò)誤認(rèn)為法律無禁止的就是可為的，甚至將“倒鉤”取證作為一種“執(zhí)法創(chuàng)新”。其次，行政相對人也缺乏程序權(quán)利意識。在輕程序的傳統(tǒng)法律價(jià)值的引導(dǎo)下，相對于體系龐大的行政法律、法規(guī)，關(guān)于保護(hù)行政相對人的程序權(quán)利的法律寥寥無幾，久而久之，長期的被客體化使行政相對人自身也忽視了自己在行政程序中原本應(yīng)享有的主體地位，沒有重視和主動維護(hù)自己參與行政程序的權(quán)利，沒有關(guān)注和呼吁改變當(dāng)前有關(guān)保護(hù)自身程序權(quán)利的法律缺位的現(xiàn)狀。

(三)立法的缺失為行政執(zhí)法違反正當(dāng)程序提供了空間

首先，我國目前還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法典。有關(guān)行政程序的規(guī)定只分散地存在于一些已經(jīng)頒布的針對不同行政行為的行政法律法規(guī)中。因?yàn)椴煌愋托姓袨榈某绦蛞蟛豢赡芡耆嗤?，且它們一般由相?yīng)的行政部門制定，各個(gè)行政部門往往各自為政，著重從本部門利益出發(fā)，輕視程序性規(guī)定，忽視對行政相對人權(quán)利的保護(hù)。

其次，現(xiàn)代行政程序基本原則尚未被寫入憲法。憲法中大多規(guī)定都是針對實(shí)體權(quán)利而設(shè)置的，并不能推演出要求國家權(quán)力行使時(shí)必須遵循正當(dāng)程序，這種憲法性規(guī)定的缺失使得諸如公開制度、聽證制度、回避制度等有利于及時(shí)有效保障行政相對人合法權(quán)益的現(xiàn)代行政程序制度未能進(jìn)行系統(tǒng)的立法，因此行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員容易打擦邊球鉆法律漏洞，行政活動具有很大的隨意性和盲目性，這也為行政執(zhí)法違反正當(dāng)程序提供了施行的空間。

[ 注 釋 ]

①謝張真.論“釣魚執(zhí)法”事件中行政權(quán)力的違法性與規(guī)范[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2)：120.

②顏成軍.我國行政“釣魚執(zhí)法”問題及其對策[D].中南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011：18.

[1]顏成軍.我國行政“釣魚執(zhí)法”問題及其對策[D].中南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011：1-58.

[2]張浩.行政執(zhí)法中的正當(dāng)程序研究[D].華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010：1-58.

[3]謝張真.論“釣魚執(zhí)法”事件中行政權(quán)力的違法性與規(guī)范[J].山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(02)：120-122.

D

A

2095-4379-(2017)16-0195-02

饒劭祺(1995-)，廣東湛江人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，本科生，研究方向：行政法學(xué)。