社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的困境與對(duì)策*

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的困境與對(duì)策*

唐鈞

社會(huì)公共安全；風(fēng)險(xiǎn)防控；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；風(fēng)險(xiǎn)研判；風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)；風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境

在全球治理實(shí)踐中，社會(huì)公共安全面臨著信息失真、研判失準(zhǔn)、前饋失效、溝通失態(tài)、預(yù)警失誤、應(yīng)急失控、結(jié)果失望等多種風(fēng)險(xiǎn)，易造成識(shí)別難、決策難、整改難、共識(shí)難、響應(yīng)難、處置難、滿意難等多重困境。社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)源頭多元化、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理復(fù)雜化、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊化，綜合造成了防控的困境。鑒于此，結(jié)合全球治理的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)承受力、風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，提出風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策建議。

社會(huì)公共安全是國(guó)家安全、生命財(cái)產(chǎn)安全等涉及社會(huì)公共領(lǐng)域安全問(wèn)題的總括；既涵蓋了過(guò)程中的社會(huì)秩序破壞，還包括了結(jié)果上的人員死傷；既可呈現(xiàn)為有形的人員和財(cái)產(chǎn)損失，還會(huì)造成無(wú)形的社會(huì)負(fù)面影響。因此，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控一方面是全球共同關(guān)注的重要議題，另一方面也是存在多重困境、亟待科學(xué)治理的實(shí)踐領(lǐng)域。

一、社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的主要困境

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控是指多元主體對(duì)可能導(dǎo)致社會(huì)公共安全問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)，為了避免或減輕損失，從而實(shí)施的多種風(fēng)險(xiǎn)管理綜合措施。在全球的實(shí)踐中，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控雖有長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍呈現(xiàn)出諸多的問(wèn)題表征，面臨七大主要困境。

(一)識(shí)別難與信息失真

社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是通過(guò)對(duì)社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行排查、分類(lèi)，并動(dòng)態(tài)更新的工作，是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的前提。正如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的《ISO 31000-2009風(fēng)險(xiǎn)管理：原則與指南》①國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織官網(wǎng).ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別(Risk Identification)的標(biāo)準(zhǔn)化定義：識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源、影響區(qū)域、事件(包括環(huán)境變化)以及致因和潛在后果[identify sources of risk, areas of impacts, events, (including changes in circumstances) and their causes and their potential consequences]。

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中，信息失真與識(shí)別難表現(xiàn)為兩方面：一是信息“量多質(zhì)雜”，識(shí)別的工作量大、難度高，且關(guān)鍵信息不易被識(shí)別；二是存在“信息噪音”，包括信息在傳遞中被損耗、信息發(fā)布過(guò)程中出現(xiàn)造謠傳謠等問(wèn)題，導(dǎo)致信息識(shí)別工作被干擾、信息分析結(jié)果存在偏差等。以法國(guó)巴黎2015年“11·13”恐怖襲擊事件為例，“難民潮”使得法國(guó)安保與邊檢的工作量激增，導(dǎo)致涉恐風(fēng)險(xiǎn)信息量猛增，使得原本就極難的涉恐信息識(shí)別難度加倍，加之“信息噪音”等干擾因素而未能識(shí)別恐怖分子運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)游戲做“偽裝”進(jìn)行溝通，最終未能提前制止該起導(dǎo)致129死352傷的社會(huì)公共安全危機(jī)事件*新華網(wǎng). 巴黎系列恐怖襲擊事件造成129人死352人傷.2015-11-15. http://news.xinhuanet.com/photo/2015-11/15/c_128429341.htm.。信息若失真，將貽誤防控啟動(dòng)。

(二)決策難與研判失準(zhǔn)

社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)研判是指通過(guò)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理方針和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，研究識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，判斷出高危風(fēng)險(xiǎn)的工作，是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的基礎(chǔ)。依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的《ISO 31000-2009風(fēng)險(xiǎn)管理：原則與指南》*國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織官網(wǎng).ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.，風(fēng)險(xiǎn)研判分為風(fēng)險(xiǎn)分析(Risk Analysis)和風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)(Risk Evaluation)兩個(gè)環(huán)節(jié)。

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中，研判失準(zhǔn)與決策難表現(xiàn)為兩方面：一是面對(duì)高危風(fēng)險(xiǎn)“麻木不仁”，未能作出及時(shí)應(yīng)對(duì)的科學(xué)決策，二是應(yīng)對(duì)中低危風(fēng)險(xiǎn)“過(guò)度反應(yīng)”，運(yùn)用過(guò)多應(yīng)急資源或過(guò)高響應(yīng)等級(jí)來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。以2015年至今的歐洲“難民危機(jī)”為例，某些國(guó)家存在三大研判失準(zhǔn)問(wèn)題：一是低估了“難民危機(jī)”的規(guī)模和影響，二是高估了自身接納難民承受力，三是誤判了本國(guó)民眾對(duì)難民的接受程度。對(duì)“難民危機(jī)”這一高危風(fēng)險(xiǎn)判斷失誤，未能提前采取措施防范騷亂、沖突、恐襲等社會(huì)公共安全事件。研判若失準(zhǔn)，防控將出現(xiàn)方向性失誤。

(三)整改難與前饋失效

社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)整改是針對(duì)高危風(fēng)險(xiǎn)，提前開(kāi)展一系列有針對(duì)性的降低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)或減輕風(fēng)險(xiǎn)危害的活動(dòng)，既是前饋控制的集中體現(xiàn)，也是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的要?jiǎng)?wù)。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的《ISO 31000-2009風(fēng)險(xiǎn)管理：原則與指南》*國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織官網(wǎng).ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.中的風(fēng)險(xiǎn)整改的策略包括：消除風(fēng)險(xiǎn)源(Removing the Risk Source)、改變可能性(Changing the Likelihood)、改變后果(Changing the Consequence)等。

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中，前饋失效與整改難表現(xiàn)為兩方面：一是存在“虛假整改”或“虛改過(guò)關(guān)”等“形式主義”問(wèn)題；二是未整改“木桶最短板”類(lèi)型的關(guān)鍵問(wèn)題，導(dǎo)致整改低效甚至無(wú)效。以美國(guó)1993年世貿(mào)中心爆炸案為例，據(jù)報(bào)導(dǎo)盡管在事前，紐約和新澤西州港務(wù)局(世貿(mào)中心的擁有者)負(fù)責(zé)安全的官員對(duì)世貿(mào)中心地下公共車(chē)庫(kù)提出了安全警告并提出關(guān)閉車(chē)庫(kù)，但港務(wù)局的高級(jí)管理層以若關(guān)閉車(chē)庫(kù)會(huì)給住戶帶來(lái)不便，并造成收入大幅減少為由，并未接受該建議*新華網(wǎng). 1993年世貿(mào)中心爆炸案民事訴訟案開(kāi)庭審理.2005-09-27. http://news.xinhuanet.com/world/2005-09/27/content_3550367.htm.；此次爆炸案共導(dǎo)致6人死亡、1 000多人受傷，事后調(diào)查確認(rèn)為恐怖分子策劃實(shí)施*新華網(wǎng). 世貿(mào)中心爆炸案78歲主謀在監(jiān)獄中去世.2017-02-20. http://news.xinhuanet.com/world/2017-02/20/c_129486239.htm.。高危風(fēng)險(xiǎn)若不整改到位，防控將錯(cuò)失根源治理的良機(jī)。

(四)共識(shí)難與溝通失態(tài)

社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)溝通是指針對(duì)利益相關(guān)群體較為廣泛或需要共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)宣教動(dòng)員，調(diào)動(dòng)民眾參與力所能及的風(fēng)險(xiǎn)防控，并提前舒緩可能出現(xiàn)的群體恐慌，從而降低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的一系列活動(dòng)，是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中處理人際關(guān)系、達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)的重要環(huán)節(jié)。溝通與共識(shí)難是全球風(fēng)險(xiǎn)防控的難題，烏爾里?！へ惪艘仓赋觯皽贤ㄐ缘氖澜缰髁x邏輯(全球語(yǔ)境下的公共協(xié)商)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重要特性”，[1]社會(huì)公共安全領(lǐng)域的溝通與共識(shí)更加困難。

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中，溝通失誤與共識(shí)難表現(xiàn)為兩方面：一是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人“隱瞞信息”的“不充分溝通”，易導(dǎo)致直接利益相關(guān)群體的維權(quán)，甚至激發(fā)群體性事件；二是未能回應(yīng)民眾真實(shí)訴求的“不科學(xué)溝通”，難以化解民眾的質(zhì)疑和批評(píng)，甚至加劇抗議活動(dòng)。以2008年法德核廢料處理合作項(xiàng)目遭遇兩國(guó)民眾反對(duì)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”(Not-In-My-Back-Yard，簡(jiǎn)稱(chēng)NIMBY)為例，在未展開(kāi)充分風(fēng)險(xiǎn)溝通下，受到民眾抗議阻撓，甚至升級(jí)為社會(huì)沖突。2008年11月，一列運(yùn)載核廢料的火車(chē)在法國(guó)啟程后，受到法國(guó)民眾抗議；并在德國(guó)繼續(xù)遭到民眾阻撓，大約有1.6萬(wàn)名示威者參與抗議，部分民眾甚至將自己鎖在鐵軌上，并與警察對(duì)峙*新華網(wǎng). 德上萬(wàn)民眾封堵核廢料列車(chē) 示威者與警方對(duì)峙.2008-11-10. http://news.xinhuanet.com/world/2008-11/10/content_10334571.htm.。在全球“鄰避運(yùn)動(dòng)”的實(shí)例中，溝通若不到位，易激發(fā)矛盾沖突，將導(dǎo)致社會(huì)公共安全事件。

(五)響應(yīng)難與預(yù)警失誤

社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是指依據(jù)預(yù)案或工作方案，針對(duì)即將兌現(xiàn)為危機(jī)的高危風(fēng)險(xiǎn)，在內(nèi)部下達(dá)提前處理的任務(wù)，并啟動(dòng)預(yù)案響應(yīng)，在外部發(fā)布公開(kāi)信息，提醒社會(huì)各界配合防范的一系列工作，是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。正如孟建柱在全國(guó)社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)預(yù)警能力，及時(shí)切斷風(fēng)險(xiǎn)鏈*中國(guó)政府網(wǎng).全國(guó)社會(huì)治安防控體系建設(shè)工作會(huì)議在大連召開(kāi).2015-09-24.http://www.gov.cn/xinwen/2015-09/24/content_2937766.htm.。

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中，預(yù)警失誤與響應(yīng)難表現(xiàn)為兩方面：一是未發(fā)預(yù)警但爆發(fā)危機(jī)，響應(yīng)遲滯、耽誤救援，二是已發(fā)預(yù)警但未發(fā)生危機(jī)，預(yù)警失準(zhǔn)、引發(fā)恐慌。以2014年韓國(guó)“4·16”沉船事故為例，船長(zhǎng)和船員在沉船事發(fā)后未發(fā)預(yù)警，第一時(shí)間要求乘客待在原地，半小時(shí)后才發(fā)出安全預(yù)警和疏散指令，并且只顧個(gè)人安危而棄船逃跑，嚴(yán)重耽誤救援，導(dǎo)致沉船搭載的476人中僅172人獲救*新華網(wǎng). “歲月號(hào)”遇難者家屬再抗議 試圖前往總統(tǒng)府.2015-04-13. http://news.xinhuanet.com/world/2015-04/13/c_127680119.htm.。預(yù)警與響應(yīng)的問(wèn)題，是導(dǎo)致大量人員死傷的重要原因之一。預(yù)警若失誤，防控將錯(cuò)失先機(jī)。

(六)處置難與應(yīng)急失控

社會(huì)公共安全的應(yīng)急風(fēng)控是指在發(fā)生社會(huì)公共安全突發(fā)危機(jī)事件后，在應(yīng)急處突的同時(shí)防控應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)遏制連鎖反應(yīng)、阻止升級(jí)惡化來(lái)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急失誤最小化的活動(dòng)，是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的重要抓手。在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的《ISO 31000-2009風(fēng)險(xiǎn)管理：原則與指南》*國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織官網(wǎng).ISO 31000-2009.http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=43170.中，通過(guò)監(jiān)測(cè)與審核(Monitoring and Review)來(lái)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)控制，盡可能規(guī)避處置難的問(wèn)題。

在社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中，應(yīng)急失控與處置難表現(xiàn)為兩方面：一是前期未能第一時(shí)間處理應(yīng)對(duì)，二是中后期未能遏制連鎖反應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)。以2014年英國(guó)倫敦“8·6”騷亂事件為例，英國(guó)政府前期對(duì)局勢(shì)的預(yù)判失誤和處置不力，導(dǎo)致在倫敦城北的示威事件演變?yōu)椴骱病⒗锲?、利茲、布里斯托等多地區(qū)的社會(huì)騷亂事件；中后期騷亂事件未得到及時(shí)制止，演變?yōu)楸┝Ψ缸锸录?，?dǎo)致多人傷亡，眾多商鋪遭縱火洗劫，汽車(chē)遭焚毀*新華網(wǎng). 弗格森示威蔓延至倫敦 五千示威者赴美駐英使館抗議.2014-11-28. http://news.xinhuanet.com/world/2014-11/28/c_127258247.htm.。應(yīng)急若失控，易導(dǎo)致社會(huì)公共安全危機(jī)的升級(jí)與惡化，進(jìn)一步加劇處置難度。

(七)滿意難與結(jié)果失望

社會(huì)公共安全的負(fù)面影響風(fēng)控是指通過(guò)科學(xué)防控與信息發(fā)布，遏制負(fù)面影響，提升公信力，提高社會(huì)評(píng)價(jià)和鞏固群眾基礎(chǔ)的一系列工作，是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的重要保障。正如習(xí)近平總書(shū)記指出，“要始終堅(jiān)持以群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)，作為衡量工作成敗得失的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，人民群眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控的滿意度是重要的考量指標(biāo)，群眾滿意才是有效的社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控。

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中，負(fù)面影響風(fēng)控不力，導(dǎo)致結(jié)果失望與滿意難，表現(xiàn)為兩方面：一是“管控過(guò)松”，未采取必要措施，造成社會(huì)失序；二是“管控過(guò)緊”，采取民眾認(rèn)為過(guò)多或過(guò)度、影響其生活便利的措施，易遭民眾抗議與反對(duì)。以難民危機(jī)為例，2016年7月歐洲遭遇多起涉及難民襲擊事件，原因在于部分國(guó)家高估了自身接納難民承受力，在接受難民入境后，未部署足夠警力來(lái)維護(hù)社會(huì)安全與秩序，社會(huì)公共安全的管控“過(guò)松”，導(dǎo)致社會(huì)公共安全危機(jī)的出現(xiàn)，且難民和國(guó)內(nèi)民眾皆有不滿情緒。群眾若對(duì)結(jié)果不滿，將影響防控的群眾基礎(chǔ)。

二、社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的困境分析

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控上述的困境，在深層次上源于三方面：一是風(fēng)險(xiǎn)源頭多元化，二是風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理復(fù)雜化，三是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊化。

(一)風(fēng)險(xiǎn)源頭多元化，科學(xué)防控的任務(wù)艱巨

社會(huì)公共安全科學(xué)防控的要件是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)的精準(zhǔn)識(shí)別。在全球防控的實(shí)踐中，社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)源量大繁多且動(dòng)態(tài)變化，導(dǎo)致科學(xué)防控的難度加劇。

第一，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)源頭的多樣化。一是傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)源長(zhǎng)期存在，自然災(zāi)害事件、安全生產(chǎn)事件、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件等傳統(tǒng)的突發(fā)公共事件仍對(duì)社會(huì)公共安全產(chǎn)生威脅。正如美國(guó)在2015年特別指出，暴力極端主義和恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器、流行性疾病等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)給美國(guó)帶來(lái)的危險(xiǎn)依然存在*美國(guó)國(guó)土安全部官網(wǎng).美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略2015版.https://www.dhs.gov/news/2015/02/06/statement-secretary-jeh-c-johnson-2015-national-security-strategy.。二是新型風(fēng)險(xiǎn)源的多樣化呈現(xiàn)，極端行為、群體性事件、恐怖襲擊、互聯(lián)網(wǎng)金融詐騙等風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)發(fā)展和人民群眾產(chǎn)生危害。以美國(guó)為例，面臨著多種新型社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)：氣候變化及其災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)攻擊等新型風(fēng)險(xiǎn)給美國(guó)的安全防控增加難度。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)未減，新型風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)已至，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的多樣性，風(fēng)險(xiǎn)防控的挑戰(zhàn)加劇。

第二，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)源頭的動(dòng)態(tài)化。一是已有風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出新的動(dòng)態(tài)，如H7N9流感病毒出現(xiàn)新的變異；二是新生風(fēng)險(xiǎn)不斷出現(xiàn)，如新型網(wǎng)絡(luò)病毒“勒索病毒”出現(xiàn)并入侵多國(guó)。風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)化，給社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控在技術(shù)、管理等多方面帶來(lái)需要持繼更新的任務(wù)。

第三，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)源頭的交互性。一是多種公共安全風(fēng)險(xiǎn)源之間存在交互影響，例如，對(duì)美國(guó)而言，大規(guī)模殺傷性武器的風(fēng)險(xiǎn)往往與恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)，疊加升級(jí)，對(duì)安全造成更嚴(yán)重的威脅；二是公共安全風(fēng)險(xiǎn)與公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間存在交互關(guān)系，公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上是公共安全的隱患，公共服務(wù)的供給適當(dāng)或監(jiān)管失誤，可能導(dǎo)致極端維權(quán)等一系列公共安全風(fēng)險(xiǎn)；三是公共安全與負(fù)面影響之間存在風(fēng)險(xiǎn)交互，負(fù)面影響風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上也是公共安全的先兆，負(fù)面影響風(fēng)險(xiǎn)造成形象危機(jī)的同時(shí)，還可能激發(fā)不信任等負(fù)面情緒，破壞社會(huì)輿論秩序，從而激化甚至挑起公共安全事件。

綜上，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)源頭的多樣化、動(dòng)態(tài)化、交互性等特征，不僅導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)識(shí)別的困難，更對(duì)決策、整改等科學(xué)防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了挑戰(zhàn)，綜合導(dǎo)致了科學(xué)防控的艱難。

(二)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理復(fù)雜化，有效防控的難度激增

社會(huì)公共安全有效防控的要件是阻止“滲透”風(fēng)險(xiǎn)的“傳導(dǎo)”和遏止惡化與升級(jí)。當(dāng)前，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控面臨著日趨復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理，難度激增。

第一，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的“傳導(dǎo)效應(yīng)”凸顯，給聯(lián)動(dòng)防控與精準(zhǔn)防控帶來(lái)挑戰(zhàn)。一是“地域傳導(dǎo)”。社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)在不同國(guó)家、地區(qū)之間的“傳導(dǎo)”，給風(fēng)險(xiǎn)防控的聯(lián)動(dòng)帶來(lái)挑戰(zhàn)。以埃博拉病毒為例，近幾年埃博拉病毒在全球的大范圍傳導(dǎo)，引發(fā)大量的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失與負(fù)面影響，跨區(qū)域聯(lián)合應(yīng)對(duì)的難度放大。二是“人際傳導(dǎo)”。某些社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在特定群體中產(chǎn)生“傳導(dǎo)效應(yīng)”，產(chǎn)生較大的危害。以“藍(lán)鯨死亡游戲”為例，2017年5月該游戲在全球擴(kuò)散，針對(duì)青少年敏感脆弱、易受影響等特征，在部分青少年群體中“流行”并產(chǎn)生作用，“誘導(dǎo)”自殺，導(dǎo)致一定人員傷亡和惡劣的負(fù)面影響，面對(duì)青少年群體開(kāi)展精準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的難度很大。三是“關(guān)聯(lián)傳導(dǎo)”。部分社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在具有關(guān)聯(lián)性的部件、項(xiàng)目之間進(jìn)行傳播，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)與惡化。以洪澇災(zāi)害為例，其危害會(huì)傳導(dǎo)給城市基礎(chǔ)建設(shè)工程，易導(dǎo)致水、電、氣、熱等“城市生命線工程”遭受到關(guān)聯(lián)損害，并極易引發(fā)偷盜、搶劫等社會(huì)問(wèn)題，綜合開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)控制的難度大。

第二，高新科技具有“雙刃劍效應(yīng)”，在提升社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的技防水平的同時(shí)，高科技本身也是社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)源。一是高新科技可能被人利用，成為破壞社會(huì)公共安全的工具；二是高新科技若本身不成熟，將存在安全漏洞等問(wèn)題；三是高新科技若被誤用，例如不兼容問(wèn)題，在運(yùn)用中反而引發(fā)安全問(wèn)題。以“勒索病毒”為例，2017年5月12日起，一種名叫WannaCry的勒索病毒軟件，由不法分子利用美國(guó)國(guó)家安全局泄露的危險(xiǎn)漏洞進(jìn)行傳播，導(dǎo)致全球爆發(fā)大規(guī)模比特幣勒索病毒感染事件，已波及150多個(gè)國(guó)家，至少20萬(wàn)人因此財(cái)產(chǎn)受損*新華網(wǎng).勒索病毒來(lái)襲 金融系統(tǒng)急自查.2017-05-15. http://news.xinhuanet.com/money/2017-05/15/c_129604784.htm.。

第三，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)具有“滲透效應(yīng)”，增大了風(fēng)險(xiǎn)防控的難度。一是“有形滲透”。打破有形的安全保衛(wèi)而發(fā)生滲透，典型的如借由“內(nèi)應(yīng)”，法國(guó)巴黎2015年“11·13”恐怖襲擊事件，據(jù)報(bào)導(dǎo)是由“伊斯蘭國(guó)”極端組織于境外策劃，在法國(guó)境內(nèi)有“內(nèi)應(yīng)”幫助實(shí)施*人民網(wǎng).奧朗德表示:巴黎恐怖襲擊是IS境外策劃內(nèi)應(yīng)幫助實(shí)施. 2015-11-14.http://world.people.com.cn/n/2015/1114/c1002-27816025.html.。二是打破 “防火墻”，通過(guò)意識(shí)形態(tài)而實(shí)現(xiàn)“無(wú)形滲透”。例如違法違規(guī)的金融活動(dòng)、暴力游戲或影視作品、甚至恐怖主義活動(dòng)等多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，可能對(duì)某些群體的意識(shí)形態(tài)和思維習(xí)慣產(chǎn)生潛移默化的影響。三是“模仿式滲透”。風(fēng)險(xiǎn)辨別和抵御能力相對(duì)薄弱的人群，可能會(huì)因?yàn)椴划?dāng)?shù)哪７露氨粷B透”，從守法公民轉(zhuǎn)變成社會(huì)公共安全事件的肇事者。

綜上，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理的“傳導(dǎo)效應(yīng)”、“滲透效應(yīng)”和高新科技的“雙刃劍效應(yīng)”，不僅增加風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的困難，也讓響應(yīng)、處置等后續(xù)防控環(huán)節(jié)變得更難，共同導(dǎo)致了有效防控的難度激增。

(三)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊化，根源防控的形勢(shì)惡劣

社會(huì)公共安全根源防控的要件是責(zé)任明晰與追責(zé)到位。社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任若模糊化，必然導(dǎo)致社會(huì)公共安全根源防控的形勢(shì)惡劣。

第一，“責(zé)任泛化”問(wèn)題。制度設(shè)計(jì)層面對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的不精細(xì)或不精準(zhǔn)，易導(dǎo)致“貌似皆有責(zé)任，實(shí)際未盡到責(zé)”的“責(zé)任泛化”。最典型的是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的“上中下游”的“責(zé)任泛化”問(wèn)題，雖然“上游”有評(píng)估與整改的責(zé)任、“中游”有監(jiān)管與檢測(cè)的責(zé)任、“下游”有倒查與追責(zé)的責(zé)任，但在關(guān)聯(lián)與銜接部位，易出現(xiàn)“責(zé)任泛化”問(wèn)題。以法國(guó)巴黎2015年“11·13”恐怖襲擊事件為例，法國(guó)針對(duì)此次恐怖襲擊事件的風(fēng)險(xiǎn)防控，在“上中下游”都有“責(zé)任泛化”問(wèn)題：一是“上游環(huán)節(jié)”，對(duì)難民的社會(huì)管理、對(duì)出入境的管理、對(duì)于爆炸物與槍支的管控等存有疏漏；二是“中游環(huán)節(jié)”，對(duì)恐怖分子的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與信息監(jiān)控、對(duì)人群密集公共場(chǎng)所的進(jìn)場(chǎng)安檢與場(chǎng)中監(jiān)控等并未到位；三是“下游環(huán)節(jié)”，對(duì)突發(fā)事件的快速響應(yīng)、對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)秩序的有效控制等仍有不足。在貫穿“上中下游”的全過(guò)程中，“責(zé)任泛化”是風(fēng)險(xiǎn)防控所面臨的根源性問(wèn)題之一。

第二，“責(zé)任弱化”問(wèn)題。制度執(zhí)行層面的責(zé)任分散，易導(dǎo)致配合過(guò)程易出現(xiàn)“責(zé)任弱化”問(wèn)題。一是系統(tǒng)內(nèi)部由于“部門(mén)壁壘”導(dǎo)致責(zé)任分散，在執(zhí)行時(shí)各部門(mén)的責(zé)任出現(xiàn)相應(yīng)的減少或減輕；二是跨部門(mén)、跨區(qū)域時(shí)信息傳送等制度設(shè)計(jì)的瑕疵，導(dǎo)致“責(zé)任重疊”或“責(zé)任縫隙”，若再加上配合不足問(wèn)題，不同部門(mén)或區(qū)域均不用“負(fù)全責(zé)”，必將影響社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的成效。以韓國(guó)2014年“4·16”歲月號(hào)沉船事故為例，此次事故救援暴露出多方面的“責(zé)任弱化”問(wèn)題：一是船長(zhǎng)與船員未盡到應(yīng)有的疏散乘客、協(xié)助逃生的責(zé)任，棄乘客于不顧而逃生；二是涉事海域交通管制中心的海警未盡到快速響應(yīng)、聯(lián)系救援的責(zé)任，玩忽職守，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)的嚴(yán)重遲滯；三是前總統(tǒng)樸槿惠被指在事故發(fā)生當(dāng)天失蹤7小時(shí)，因?yàn)榇蛎廊葆?、長(zhǎng)時(shí)間盤(pán)頭發(fā)貽誤到場(chǎng)時(shí)間，未能及時(shí)出面*新華網(wǎng). “歲月”號(hào)沉船第1000天 樸槿惠終于交代7小時(shí)行蹤.2017-01-11. http://news.xinhuanet.com/world/2017-01/11/c_129440821.htm.。這些問(wèn)題導(dǎo)致安全責(zé)任在分散狀況下出現(xiàn)弱化的趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)防控。

第三，“責(zé)任淡化”問(wèn)題。事后追責(zé)層面的“局部追責(zé)”與“表淺追責(zé)”，導(dǎo)致“責(zé)任淡化”。一是“局部追責(zé)”：追究“下游”責(zé)任而非“中上游”責(zé)任，追責(zé)“事后的應(yīng)急處突”而非“全程的風(fēng)險(xiǎn)防控”等問(wèn)題；二是“表淺追責(zé)”：追究“當(dāng)事人”責(zé)任而非“制度”責(zé)任，重視“個(gè)案查處”而非“制度整改”等問(wèn)題。以美國(guó)頻發(fā)的校園槍擊案為例，政府部門(mén)在槍擊案發(fā)生后，針對(duì)具體的犯罪分子采取嚴(yán)格的調(diào)查與追責(zé)，但未就槍支泛濫等制度問(wèn)題進(jìn)行有效整治，因而未能遏止同類(lèi)事件的重復(fù)發(fā)生。

綜上，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任模糊化，給“上游”評(píng)估與整改、“中游”監(jiān)管與檢測(cè)、“下游”倒查與追責(zé)都帶來(lái)問(wèn)題，同時(shí)加劇研判難、溝通難、滿意難等難題，共同導(dǎo)致了根源防控的形勢(shì)嚴(yán)峻。

三、社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策建議

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)正視當(dāng)前的困境，剖析其深層根源，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，尋求對(duì)策。

(一)風(fēng)險(xiǎn)源的科學(xué)識(shí)別和高危降級(jí)策略

通過(guò)科學(xué)識(shí)別社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)源，降低高危社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，是社會(huì)公共安全科學(xué)防控的前提條件。針對(duì)全球社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)源頭多元化、識(shí)別難與信息失真、決策難與研判失準(zhǔn)等困境，提出三項(xiàng)策略。

第一，全面動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。針對(duì)社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)源頭的動(dòng)態(tài)化、多元化特征，開(kāi)展全面、動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，以實(shí)現(xiàn)“情況清、底數(shù)明”。一是全面識(shí)別，適應(yīng)信息“爆炸”的局面，全面收集情報(bào)；二是準(zhǔn)確識(shí)別，利用科技化、信息化手段與技術(shù)，克服“信息干擾”與“信息噪音”，實(shí)現(xiàn)識(shí)別的“精”、“準(zhǔn)”；三是動(dòng)態(tài)識(shí)別，針對(duì)新生風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)新動(dòng)態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境新變化，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，優(yōu)化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別“全”、“精”、“準(zhǔn)”。以美國(guó)防控恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)為例，美國(guó)高度重視涉恐情報(bào)，成立國(guó)家反恐中心，為風(fēng)險(xiǎn)源的全面、動(dòng)態(tài)識(shí)別打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。美國(guó)反恐的情報(bào)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)多樣、來(lái)源廣泛，中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)防情報(bào)局等16個(gè)部門(mén)都設(shè)置有相關(guān)的情報(bào)機(jī)構(gòu)，以確保涉恐情報(bào)信息收集的真實(shí)與完整，來(lái)支撐恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)源的全面與動(dòng)態(tài)識(shí)別。

第二，風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判與定級(jí)。針對(duì)社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理的“傳導(dǎo)效應(yīng)”、“滲透效應(yīng)”，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判與動(dòng)態(tài)定級(jí)，來(lái)全面準(zhǔn)確把握整體形勢(shì)和高危風(fēng)險(xiǎn)。一是專(zhuān)項(xiàng)研判定級(jí)，針對(duì)某一事件或某一風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)進(jìn)行精細(xì)化研判與定級(jí)；二是綜合研判定級(jí)，充分考慮整體形勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，根據(jù)發(fā)生概率、發(fā)生后果、事件責(zé)任、社會(huì)影響等多維度因素來(lái)定級(jí)；三是快速研判定級(jí)，充分運(yùn)用“負(fù)面清單”，設(shè)置“一票否決”的研判定級(jí)程序。以美國(guó)防控恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)為例，早在小布什任職期間，美國(guó)就成立國(guó)家反恐中心，作為全面識(shí)別恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)源的核心部門(mén)，用于整合涉恐情報(bào)部門(mén)、匯總涉恐情報(bào)信息、分析恐怖襲擊高危風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)測(cè)恐怖襲擊行動(dòng)、為反恐行動(dòng)提供科學(xué)決策*美國(guó)國(guó)家反恐中心官網(wǎng).國(guó)家反恐中心職能介紹.https://www.dni.gov/index.php/nctc-who-we-are.。

第三，有效降低高危風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控可選用三條降低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的方案：一是降低高危風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性；二是降低高危風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致危害的影響程度；三是在源頭上消除高危風(fēng)險(xiǎn)。以美國(guó)防控恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)為例，美國(guó)組建國(guó)土安全部，通過(guò)打擊極端暴力行為、保證關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全、強(qiáng)化駕駛執(zhí)照和身份證件的安全管理等來(lái)降低恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和危害程度；通過(guò)消除生化安全隱患、防范爆炸襲擊、防止核恐怖襲擊等，爭(zhēng)取從根源上消除恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)*美國(guó)國(guó)土安全部官網(wǎng).國(guó)土安全部反恐職責(zé)介紹.https://www.dhs.gov/preventing-terrorism.。

(二)風(fēng)險(xiǎn)承受的提升和強(qiáng)化防御策略

全面提升社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的承受力，強(qiáng)化安全防御能力，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共安全的有效防控的重要保障。結(jié)合全球社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控現(xiàn)狀中的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理復(fù)雜化、響應(yīng)難與預(yù)警失誤、處置難與應(yīng)急失控等困境，提出三項(xiàng)策略。

第一，黨政部門(mén)和全民重視，是提升風(fēng)險(xiǎn)承受力的先決條件。尤其是高危頻發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和不可抗風(fēng)險(xiǎn)，亟待受到所有部門(mén)和人員的足夠重視，才能切實(shí)提高承受力。以日本為例，防震減災(zāi)所受到的最高級(jí)別的重視和優(yōu)先權(quán)限，是日本有效抵御地震風(fēng)險(xiǎn)的前置條件。

第二，科學(xué)和系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案管理，是提升風(fēng)險(xiǎn)承受力與強(qiáng)化安全防御能力的“抓手”。以日本防震減災(zāi)為例，日本注重應(yīng)急預(yù)案的制度性設(shè)計(jì)，對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行年度的動(dòng)態(tài)更新，預(yù)案編制以精細(xì)化模擬和推算的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為前提，高度重視與切實(shí)開(kāi)展預(yù)案演練工作，確保預(yù)案在具備科學(xué)性的同時(shí)發(fā)揮實(shí)效，來(lái)提升民眾面對(duì)地震時(shí)自救互助、應(yīng)急疏散、院前急救等方面的防御能力。

第三，克服“木桶最短板效應(yīng)”、全面提升綜合實(shí)力是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)承受力與強(qiáng)化安全防御能力的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。以日本防震減災(zāi)為例，一是全社會(huì)的防災(zāi)教育體系，提升全民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救互助能力；二是嚴(yán)格的抗震建筑規(guī)范，防止地震引發(fā)房屋坍塌等次生災(zāi)害；三是提前的地震預(yù)警，為民眾自救逃生爭(zhēng)取時(shí)間、創(chuàng)造條件。日本從防災(zāi)教育、抗震建筑、科學(xué)預(yù)警三方面，努力修補(bǔ)地震風(fēng)險(xiǎn)防控的“最短板”，從而在整體上增強(qiáng)了全社會(huì)對(duì)地震災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)承受力。

(三)風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人的負(fù)責(zé)和全員參與策略

確保風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人各負(fù)其責(zé)，形成利益相關(guān)的全員參與格局，是開(kāi)展社會(huì)公共安全根源防控的重要環(huán)節(jié)。針對(duì)全球社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)操中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊化、共識(shí)難與溝通失態(tài)等困境，提出三項(xiàng)策略。

第一，明確責(zé)任是主動(dòng)防控社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的驅(qū)動(dòng)力。全球的實(shí)踐表明，需克服兩大誤區(qū)：一是“安全責(zé)任越位”，往往表現(xiàn)為政府部門(mén)過(guò)多、過(guò)度承擔(dān)了安全責(zé)任，不僅易出現(xiàn)安全失誤，還易導(dǎo)致群眾問(wèn)責(zé)；二是“安全責(zé)任缺位”，針對(duì)新生的安全風(fēng)險(xiǎn)與安全風(fēng)險(xiǎn)的新變化，由于決策、部署等的失誤，政府部門(mén)未能盡責(zé)盡職，易受到群眾指責(zé)與輿論批評(píng)。對(duì)此，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人的安全責(zé)任到位是做好社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的重要基石。以美國(guó)(Neighborhood Watch，簡(jiǎn)稱(chēng)NW)為例，“鄰里守望”是各方共同努力將社區(qū)的居民聯(lián)合起來(lái)、互相幫助，共同預(yù)防犯罪，改進(jìn)當(dāng)?shù)刂伟矤顩r，形成居民主動(dòng)參與、與執(zhí)法者積極合作的安全社區(qū)模式*美國(guó)國(guó)家鄰里守望官網(wǎng).https://www.NNW.org.?！班徖锸赝钡膶?shí)質(zhì)是讓社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)所有人各自負(fù)責(zé)、全員參與，落實(shí)社區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任。

第二，全流程的責(zé)任管理是落實(shí)社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的抓手。慘痛的教訓(xùn)表明，需規(guī)避兩大誤區(qū)：一是“責(zé)任泛化”、“責(zé)任淡化”、“責(zé)任弱化”的問(wèn)題，二是“局部追責(zé)”與“表淺追責(zé)”的問(wèn)題。因此，需優(yōu)化全流程的制度設(shè)計(jì)，尤其是建立“上中下游”全流程責(zé)任管理制度。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理的“上游”評(píng)估與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、風(fēng)險(xiǎn)管理的“中游”監(jiān)管與檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)管理的“下游”倒查與追責(zé)，通過(guò)健全責(zé)任制度，明確主責(zé)單位，并妥善處置“縫隙”、“疊加”部位的責(zé)任管理。在美國(guó)“鄰里守望”實(shí)踐中，美國(guó)警察作為參與“鄰里守望”的政府代表和專(zhuān)業(yè)力量，著重在風(fēng)險(xiǎn)管理的“上游”與“中游”擔(dān)負(fù)責(zé)任，幫助“鄰里守望”組織發(fā)展壯大，通過(guò)“鄰里守望”組織中的成員掌握社區(qū)動(dòng)態(tài)，知曉安全隱患，保障社區(qū)的公共安全。

第三，確保風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人的全員參與是科學(xué)實(shí)施社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵。全球的防控經(jīng)驗(yàn)表明，需遵循三大原則：一是主動(dòng)參與原則，通過(guò)利益相關(guān)來(lái)調(diào)動(dòng)參與的積極性與主動(dòng)性；二是有序參與原則，在共治的規(guī)則下開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)防控活動(dòng)；三是適度參與原則，確保不“違法”、不“越位”。這三大原則有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)的全員參與，確保社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控中群防群治的有序推進(jìn)和根源治理的持續(xù)開(kāi)展。在美國(guó)“鄰里守望”實(shí)踐中，社區(qū)居民參與“鄰里守望”，主動(dòng)留意鄰居動(dòng)向，若發(fā)現(xiàn)可疑跡象，一般會(huì)立即報(bào)警，在踐行義務(wù)的同時(shí)，還要履行遵紀(jì)守法的責(zé)任，既不要執(zhí)行私刑，也不拿自己與他人的生命財(cái)產(chǎn)安全來(lái)冒險(xiǎn)或貿(mào)然制止犯罪。

(四)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的“善治”和制度改革策略

堅(jiān)守“善治”理念，通過(guò)制度設(shè)計(jì)與規(guī)則優(yōu)化，科學(xué)選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、對(duì)沖、轉(zhuǎn)移、消除等運(yùn)營(yíng)策略，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的根源防控與有效防控的必要條件。根據(jù)全球社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊化、滿意難與結(jié)果失望等困境，提出“善治”原則、規(guī)則、方針。

第一，堅(jiān)持“善治”原則，考量利益相關(guān)群體的權(quán)益，從源頭上減少基于利益矛盾的社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)。一是不同利益主體從自身站位出發(fā)，都能充分表達(dá)利益訴求；二是讓所有利益主體知曉其他主體的需求；三是明晰合法合理利益的標(biāo)準(zhǔn)。以美國(guó)紐約城市規(guī)劃委員會(huì)制定與實(shí)施的“土地利用審批程序”(Urban Land Use Review Procedure，簡(jiǎn)稱(chēng)ULURP)*紐約城市規(guī)劃委員會(huì)官網(wǎng).“土地利用審批程序”.http://www1.nyc.gov/site/planning/applicants/applicant-portal/step5-ulurp-process.page.為例，“土地利用審批程序”，是民眾參與城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，表達(dá)個(gè)人訴求與意見(jiàn)的法定程序?！巴恋乩脤徟绦颉庇闪鶄€(gè)審查階段組成，平均歷時(shí)約205天。在這個(gè)過(guò)程中，民眾的利益能夠得到充分表達(dá)，政府相關(guān)部門(mén)能了解所有風(fēng)險(xiǎn)主體的利益訴求，理順風(fēng)險(xiǎn)主體之間的關(guān)系，有效化解可能存在的矛盾糾紛，從而規(guī)避“鄰避運(yùn)動(dòng)”及其帶來(lái)的社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

第二，設(shè)定“善治”規(guī)則，讓風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人在表達(dá)自身利益訴求的同時(shí)，承擔(dān)維護(hù)公共安全與社會(huì)秩序的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)，在合法范圍內(nèi)參與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通、爭(zhēng)取風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)。一是履行公共安全的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)義務(wù)，在規(guī)定的規(guī)則內(nèi)參與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和研判定級(jí)；二是通過(guò)約定的合法途徑，提出風(fēng)險(xiǎn)整改建議和優(yōu)化方案；三是通過(guò)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)督察與外部社會(huì)監(jiān)督的規(guī)則，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人的特點(diǎn)，建立健全既能發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)、又能有效防控社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理結(jié)構(gòu)。以法國(guó)核電站建設(shè)為例，一是通過(guò)公開(kāi)辯論，在提高核電公眾接受性的同時(shí)，讓公眾有序參與核電安全建設(shè)。針對(duì)核設(shè)施的具體問(wèn)題，在需要的時(shí)候可由國(guó)家工作辯論委員會(huì)組織開(kāi)展公開(kāi)辯論，民眾可以充分了解信息，表達(dá)個(gè)人觀點(diǎn)，提出安全建議。二是在法國(guó)《核透明與核安全法》的規(guī)定和保護(hù)下，民眾可以自愿成立和加入“地方信息委員會(huì)”。持續(xù)追蹤核設(shè)施的安全信息及影響、定期舉行例會(huì)、與核電運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)話、組織公眾研討會(huì)等，通過(guò)完善的社會(huì)監(jiān)督規(guī)則，有序且有效地為核設(shè)施的安全風(fēng)險(xiǎn)防控做出力所能及的貢獻(xiàn)。

第三，設(shè)計(jì)“善治”方針，來(lái)平衡利益與秩序，保障宏觀層面的社會(huì)公共安全。一是平衡國(guó)家利益與民眾利益，二是平衡短期利益與中長(zhǎng)期利益，三是平衡生產(chǎn)生活秩序與公共安全秩序。在美國(guó)紐約“土地利用審批程序”的運(yùn)行過(guò)程中，統(tǒng)籌個(gè)體與公共的利益，并平衡利益與秩序：一方面，通過(guò)設(shè)立社區(qū)董事會(huì)、選取民意代表組織來(lái)參與決策，可就規(guī)劃、預(yù)算、住宅等關(guān)系公民切身利益的項(xiàng)目，向區(qū)行政長(zhǎng)官和城市規(guī)劃委員會(huì)提出建議，從而確保民眾的合法合理訴求得到滿足；另一方面，“土地利用審批程序”中設(shè)置城市規(guī)劃委員會(huì)審查、區(qū)行政長(zhǎng)官審查、區(qū)委員會(huì)審查、市議會(huì)審查、市長(zhǎng)審查等“兜底”審查制度，來(lái)維護(hù)秩序，規(guī)避極少數(shù)民眾在參與中因“過(guò)度維權(quán)”而導(dǎo)致各方利益受損。

(五)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的優(yōu)化和整體規(guī)劃策略

通過(guò)國(guó)家安全戰(zhàn)略與整體發(fā)展規(guī)劃，為社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控創(chuàng)造良好的外部環(huán)境與社會(huì)基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)、有效、根源防控的根本途徑之一。鑒于全球社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)源頭多樣化、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理復(fù)雜化、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊化等的困境，提出三項(xiàng)策略。

第一，正視“社會(huì)環(huán)境影響公共安全”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律，科學(xué)識(shí)別“應(yīng)消除的社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”、“應(yīng)干預(yù)的社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”，并區(qū)別應(yīng)對(duì)。以美國(guó)為例，自然環(huán)境導(dǎo)致的自然災(zāi)害和連鎖的社會(huì)公共安全危機(jī)，是“應(yīng)規(guī)避的社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”；而恐怖襲擊、槍擊事件、網(wǎng)絡(luò)安全事件等“生存”的社會(huì)環(huán)境則是“應(yīng)防控”或“應(yīng)干預(yù)”的對(duì)象。

第二，用好安全戰(zhàn)略與防控規(guī)劃，通過(guò)整治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境來(lái)整改公共安全風(fēng)險(xiǎn)。需做好三方面工作：一是建立健全法律法規(guī)，來(lái)硬性約束環(huán)境；二是制定國(guó)家層面的安全戰(zhàn)略，從中長(zhǎng)期調(diào)適環(huán)境；三是通過(guò)城市區(qū)域功能等的綜合規(guī)劃，來(lái)調(diào)整環(huán)境。以美國(guó)為例，美國(guó)通過(guò)制定一系列國(guó)家戰(zhàn)略與防控規(guī)劃，來(lái)消除、規(guī)避或?qū)_部分社會(huì)公共安全危機(jī)：一是通過(guò)《國(guó)土安全法》并成立“國(guó)土安全部”，來(lái)影響境外恐怖主義滲透與本土恐怖主義抬頭的趨勢(shì)，規(guī)避恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)；二是簽署《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》，提升美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署的防災(zāi)減災(zāi)能力，以應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害頻發(fā)并導(dǎo)致大量人財(cái)損失的局面；三是通過(guò)《美國(guó)2050年國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略》，這是美國(guó)首部全國(guó)性規(guī)劃，旨在通過(guò)推進(jìn)聯(lián)邦政策制定，引導(dǎo)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，來(lái)調(diào)整與優(yōu)化全國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。戰(zhàn)略與規(guī)劃，能夠有效整改高危風(fēng)險(xiǎn)，提升風(fēng)險(xiǎn)承受力，持續(xù)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，動(dòng)態(tài)調(diào)整戰(zhàn)略與規(guī)劃，從整體與系統(tǒng)上優(yōu)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，在根源上保障社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的科學(xué)和有效。一是專(zhuān)項(xiàng)調(diào)整，針對(duì)社會(huì)公共安全高危風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略與規(guī)劃調(diào)整；二是綜合調(diào)整，針對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行戰(zhàn)略與規(guī)劃調(diào)整；三是整體調(diào)整，針對(duì)國(guó)際環(huán)境進(jìn)行戰(zhàn)略與規(guī)劃調(diào)整。以美國(guó)為例，針對(duì)主要的安全風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)不斷調(diào)整政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多方面的政策。近年來(lái)，美國(guó)對(duì)外推行“霸權(quán)主義”和“強(qiáng)權(quán)政治”而引發(fā)國(guó)際矛盾，國(guó)內(nèi)則經(jīng)濟(jì)下滑、民眾失業(yè)、福利下降等問(wèn)題加劇國(guó)內(nèi)矛盾，是恐怖襲擊、槍擊事件、爆炸事件等社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)存在的重要社會(huì)環(huán)境因素；對(duì)此，美國(guó)通過(guò)內(nèi)外政策調(diào)整，對(duì)內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、刺激就業(yè)、增加福利，對(duì)外調(diào)整對(duì)中東、北非等地區(qū)的政策，緩和國(guó)內(nèi)與國(guó)際矛盾，來(lái)消除或干預(yù)恐怖襲擊、槍擊事件、爆炸事件的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐表明：動(dòng)態(tài)調(diào)整安全戰(zhàn)略與防控規(guī)劃，才能應(yīng)對(duì)多元化的風(fēng)險(xiǎn)源頭和復(fù)雜化的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理，推動(dòng)社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)與有效防控。

綜上，社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控是全球的治理難題，各國(guó)的實(shí)踐皆在根據(jù)本國(guó)國(guó)情開(kāi)展有針對(duì)性的防控，運(yùn)用科學(xué)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源、降低高危風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、提升風(fēng)險(xiǎn)承受力、強(qiáng)化社會(huì)公共安全防御、確保風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人各負(fù)其責(zé)、開(kāi)展社會(huì)公共安全“善治”、優(yōu)化社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境等策略，力爭(zhēng)在社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)防控、有效防控、根源防控方面切實(shí)有效。這些對(duì)于我國(guó)的社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控也提供了有益的樣本和可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

[1] 貝克,鄧正來(lái),沈國(guó)麟. 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與中國(guó)——與德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪说膶?duì)話[J]. 社會(huì)學(xué)研究,2010，(5).

TheDilemmaandCountermeasuresofSocialPublicSecurityRiskManagement

TangJun

(School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872)

social public security; risk prevention and control; risk identification; risk judgment; risk ownership; risk environment

In the practice of global governance, social public security faces many risks including the distortion of information, the inaccuracy of judgment, the loss of feed-forward, the failure of communication, the error of warning, the disorder in response and the disappointment for outcome which is correspondingly possible to cause the dilemma of risk identification, risk decision-making, risk rectification, risk consensus, risk response, risk handling and satisfaction. On the whole, the dilemma of social public security risk prevention and control comprehensively results from the diversity of risk sources, the complication of risk mechanism and the blur of risk responsibility.Therefore, countermeasures for social public security risk prevention and control are given in aspects of risk sources, risk tolerance, risk ownership, risk operation and risk environment with the reference of global governance experience.

* 本文系中央政法委委托課題“社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究”(政法研2016-11號(hào))的階段性成果。

唐鈞，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，危機(jī)管理研究中心主任(北京100872)。

[責(zé)任編輯孔偉]