文｜周俊 華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授

自2015年7月中辦國(guó)辦、印發(fā)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《脫鉤總體方案》）以來(lái)，各地紛紛開(kāi)展脫鉤改革，從相關(guān)報(bào)道來(lái)看，無(wú)論是中央還是地方的脫鉤改革都進(jìn)展順利，成效顯著。然而，研究通常認(rèn)為，在自上而下的政策執(zhí)行中總是存在一些結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，比如政策制定者與政策執(zhí)行者之間的信息不對(duì)稱可能會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，又如政策制定者與政策目標(biāo)群體之間過(guò)長(zhǎng)的距離可能會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)群體抵制某些具體的政策內(nèi)容。那么，這些問(wèn)題在政會(huì)脫鉤這場(chǎng)典型的自上而下的政策執(zhí)行中是否存在呢？如果存在，它們的表現(xiàn)形式是什么？又有哪些問(wèn)題是與地方政府的執(zhí)行行為直接相關(guān)的？帶著這些問(wèn)題，我們于2017年6—7月間對(duì)A市B區(qū)的政會(huì)脫鉤改革進(jìn)行了調(diào)查，走訪了相關(guān)管理部門、部分第一批脫鉤試點(diǎn)對(duì)象（之所以稱脫鉤試點(diǎn)對(duì)象，是因?yàn)榈谝慌撱^名單中有并不屬于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的社會(huì)團(tuán)體）和部分尚未被列入脫鉤名單的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。

一、地方政府是脫鉤改革中的積極行動(dòng)者

為緊跟中央和A市政府脫鉤改革的步伐，B區(qū)于2016年7月召開(kāi)了第一批脫鉤工作試點(diǎn)會(huì)議，公布了30多家第一批脫鉤試點(diǎn)名單，其中既包括行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)商會(huì)、聯(lián)合會(huì)、促進(jìn)會(huì)等經(jīng)濟(jì)性社會(huì)團(tuán)體，也包括行業(yè)學(xué)會(huì)、研究會(huì)等學(xué)術(shù)性社會(huì)團(tuán)體。

脫鉤名單的確定經(jīng)過(guò)了自下而上申報(bào)和民政部門最后確定的過(guò)程。30多家脫鉤對(duì)象中有近1/3并非主動(dòng)申報(bào)，而是由政府“選中”成為脫鉤對(duì)象。另外，30多家脫鉤對(duì)象中屬于“直接登記”（A市早在2012年就對(duì)部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)實(shí)施了直接登記政策）的占到80%以上，僅有為數(shù)不多的屬于“雙重管理”，即存在業(yè)務(wù)主管單位。仍為“雙重管理”的脫鉤對(duì)象中僅有少數(shù)幾家與業(yè)務(wù)主管單位有財(cái)務(wù)或人事等方面的關(guān)聯(lián)。

為保證脫鉤改革的順利進(jìn)行，B區(qū)民政部門制定了專門的脫鉤工作方案，并派專人電話聯(lián)系每家脫鉤單位，要求其按時(shí)填報(bào)和遞交相關(guān)材料，以及進(jìn)行相應(yīng)的組織變革。組織變革的內(nèi)容主要包括“五分離、五規(guī)范”中脫鉤對(duì)象可以自行操作的部分，比如如果有在職政府公務(wù)人員在協(xié)會(huì)商會(huì)兼職，那么必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辭去公職或者辭去社團(tuán)職務(wù)；又如要求脫鉤對(duì)象在規(guī)定時(shí)間內(nèi)修改組織章程并報(bào)送民政部門審核，等等。

召開(kāi)座談會(huì)、培訓(xùn)會(huì)，開(kāi)展課題研究等是B區(qū)政府推進(jìn)政會(huì)脫鉤工作的另一重要舉措。民政部門希望通過(guò)各種會(huì)議，使脫鉤對(duì)象認(rèn)識(shí)到脫鉤改革的重要意義，提高參與積極性。B區(qū)民政局還開(kāi)展了多項(xiàng)與脫鉤改革相關(guān)的課題研究，主要包括對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合監(jiān)管、內(nèi)部治理革新等內(nèi)容，課題研究被認(rèn)為能夠幫助管理部門及時(shí)掌握脫鉤改革中的各種情況，為下一步工作做準(zhǔn)備。

從總體上看，在A市B區(qū)政會(huì)脫鉤工作中，政府扮演著積極的政策執(zhí)行者的角色，一方面落實(shí)中央政策安排，另一方面又對(duì)政策進(jìn)行了地方性解讀。在政策執(zhí)行過(guò)程中，A市B區(qū)投入了大量資源，尤其是權(quán)威資源。

2017年5月，B區(qū)開(kāi)始啟動(dòng)第二批脫鉤試點(diǎn)工作，但遺憾的是，響應(yīng)此批脫鉤試點(diǎn)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)寥寥無(wú)幾，而與此同時(shí)，第一批脫鉤試點(diǎn)對(duì)象不斷反映出各種問(wèn)題，B區(qū)政府面臨大量難題。

二、脫鉤對(duì)象對(duì)地方政府行為的評(píng)價(jià)

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)中央的總體脫鉤方案無(wú)不持歡迎態(tài)度，但是，在地方的政策執(zhí)行中，對(duì)那些已經(jīng)進(jìn)入脫鉤試點(diǎn)名單的脫鉤對(duì)象來(lái)說(shuō)，脫鉤改革并不那么令人歡 迎。

在A市B區(qū)，第一批脫鉤試點(diǎn)名單上被“點(diǎn)名”脫鉤對(duì)象無(wú)不表示對(duì)這一結(jié)果非常無(wú)奈：“我們沒(méi)有任何準(zhǔn)備?！薄拔覀儾恢罏楹伪贿x中了?！倍渌M織也多少覺(jué)得成為第一批試點(diǎn)單位有些突如其來(lái)：“要我們先脫，那就先脫吧?！?/p>

在“脫”什么的問(wèn)題上，第一批脫鉤試點(diǎn)的30多家對(duì)象中有近2/3認(rèn)為：“我們沒(méi)有什么可脫的?！薄拔覀儽緛?lái)就沒(méi)有業(yè)務(wù)主管單位。”“我們從來(lái)沒(méi)拿過(guò)政府一分錢，也沒(méi)有政府的人?！庇谑?，它們能夠做的就是配合民政部門的各種要求，比如花一個(gè)多月時(shí)間填寫(xiě)各種表格，按新的要求變革章程等。

對(duì)于確實(shí)需要脫鉤的組織，A市B區(qū)脫鉤工作的重點(diǎn)是“五分離”。按政府要求，有的脫鉤對(duì)象搬離了政府提供的辦公場(chǎng)所；有的不再接受政府的房租補(bǔ)貼；有的清退了政府兼職人員；有的不再與業(yè)務(wù)主管單位合作開(kāi)展培訓(xùn)等項(xiàng)目。對(duì)此，脫鉤對(duì)象也并非沒(méi)有意見(jiàn)，尤其是對(duì)政府不區(qū)分情況，統(tǒng)一定制變革要求，以及不為“分離”設(shè)置緩沖期的做法非常不解。比如關(guān)于辦公場(chǎng)所，不止一家負(fù)責(zé)人提出：“A市房租這么高，協(xié)會(huì)剛脫鉤，還沒(méi)有找到業(yè)務(wù)，如何生存？企業(yè)補(bǔ)辦尚能獲得一些補(bǔ)貼，協(xié)會(huì)為何不能？”

“五規(guī)范”同樣是脫鉤改革的重要內(nèi)容，然而，A市B區(qū)政府在這方面的工作尚不到位，脫鉤對(duì)象一直不清楚“五規(guī)范”的具體內(nèi)容。一些實(shí)施了“分離”的組織負(fù)責(zé)人很迷茫：“現(xiàn)在業(yè)務(wù)主管單位什么都不管了，我們有事情找誰(shuí)？政府怎么管我們？有沒(méi)有新的管理方案和工作流程？”更讓他們覺(jué)得不可理解的是，原來(lái)與業(yè)務(wù)主管單位合作的一些項(xiàng)目大多也被收回去了，“那以后還有沒(méi)有合作”“合作關(guān)系怎么建立”等問(wèn)題在訪談中反復(fù)被問(wèn)起。

A市B區(qū)第一批脫鉤對(duì)象對(duì)脫鉤中政府部門的一些具體做法更是頗有微詞。一家行業(yè)協(xié)會(huì)的理事中有兩名在職公務(wù)人員，民政部門要求其在一個(gè)月內(nèi)予以清退。該協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“協(xié)會(huì)理事會(huì)是會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，要清退理事也必須經(jīng)過(guò)會(huì)員代表大會(huì)，能不能等大會(huì)召開(kāi)？”民政部門的回答是否定的。于是，該協(xié)會(huì)不得不違反協(xié)會(huì)章程行事，對(duì)此，該協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人評(píng)價(jià)說(shuō)：“這就是行政權(quán)力的任性?！?/p>

從總體上看，作為脫鉤政策的目標(biāo)群體，脫鉤對(duì)象基本沒(méi)有政策參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，處于明顯的被動(dòng)狀態(tài)。脫鉤對(duì)象雖然在形式上配合政府要求，但對(duì)地方政府的政策執(zhí)行卻多有質(zhì)疑和批評(píng)。

三、脫鉤改革中地方政府的行為偏差及其影響

政會(huì)脫鉤改革的目標(biāo)是厘清行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與政府的關(guān)系，使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法自治的社會(huì)團(tuán)體法人，并在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范化的政會(huì)關(guān)系。A市B區(qū)對(duì)中央政策的執(zhí)行不能說(shuō)背離了這一目標(biāo)，但在一些方面卻存在偏離目標(biāo)的問(wèn)題。

首先，A市B區(qū)政府單方面圈定部分脫鉤試點(diǎn)對(duì)象，將與政府無(wú)依賴關(guān)系的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、非經(jīng)濟(jì)性社會(huì)團(tuán)體納入脫鉤試點(diǎn)名單的做法，暴露了其“指標(biāo)型”的政策執(zhí)行導(dǎo)向，即政策執(zhí)行并非完全圍繞政策目標(biāo)，體現(xiàn)政策精神，依據(jù)政策內(nèi)容，而更是要取得執(zhí)行效果（尤其是數(shù)量上的效果），以便向上級(jí)匯報(bào)和獲得上級(jí)肯定。

其次，A市B區(qū)政府無(wú)論是在政策執(zhí)行方案的制定過(guò)程中，還是在政策實(shí)施過(guò)程中，都沒(méi)有充分考慮目標(biāo)群體的復(fù)雜性，存在方案“一刀切”、實(shí)施行為專橫甚至違法等問(wèn)題。比如強(qiáng)制要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不經(jīng)會(huì)員代表大會(huì)同意清退其理事會(huì)成員，即侵犯了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體法人的權(quán)利。

再次，脫鉤理應(yīng)是一個(gè)“分離”與“規(guī)范”同時(shí)進(jìn)行的過(guò)程，脫鉤后應(yīng)如何監(jiān)管行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，如何規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系等問(wèn)題，應(yīng)該在脫鉤試點(diǎn)開(kāi)始之前就有基本方案，這樣才能使行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在“分離”后較平穩(wěn)而快速地進(jìn)入到“規(guī)范”期。A市B區(qū)政府雖然也開(kāi)展了與“五規(guī)范”相關(guān)的研究與政策擬制工作，但直到第一批脫鉤試點(diǎn)結(jié)束，也沒(méi)有就規(guī)范問(wèn)題拿出正式意見(jiàn)和方案。這在某種程度上表明，A市B區(qū)政府在選擇性執(zhí)行脫鉤政策，即積極執(zhí)行簡(jiǎn)單易行、更易出效果的政策，而對(duì)同樣重要但執(zhí)行難度大、難以出效果的政策進(jìn)行模糊化處理或延后執(zhí)行。

對(duì)脫鉤政策的目標(biāo)偏離直接影響脫鉤后行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)展，甚至影響行業(yè)治理。脫鉤政策中的“脫”既是目的也是手段，作為目的的“脫”是要建立規(guī)范的政會(huì)關(guān)系，作為手段的“脫”是要促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自主發(fā)展，若規(guī)范的關(guān)系無(wú)法建立，發(fā)展也難以談起。遺憾的是，A市B區(qū)的脫鉤工作重“破”甚于“立”。“分離”工作迅速有力，而“規(guī)范”工作相對(duì)遲滯，致使大部分脫鉤后的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)資源喪盡而又缺乏緩沖期，并因此陷入發(fā)展困境，與此相伴隨的則是行業(yè)缺乏強(qiáng)有力的組織化自主治理，政府在行業(yè)治理中的作用得以擴(kuò) 張。

四、脫鉤改革中需要建立共贏機(jī)制

基于以上分析可以看到，在A市B區(qū)政會(huì)脫鉤改革中，政府在某些方面積極而強(qiáng)勢(shì)，在某些方面則缺乏作為，脫鉤改革的總體進(jìn)程并不那么理想，脫鉤政策目標(biāo)也并非完全按中央政策在推進(jìn)。這提出了討論脫鉤改革中地方政府的行為限度和行為方式的必要性。下面就脫鉤改革中地方政府的行為定位簡(jiǎn)要地提三方面建議：

1.作為中央政策的地方執(zhí)行者，地方政府有權(quán)對(duì)脫鉤政策進(jìn)行地方性解讀，從而制定具體的政策執(zhí)行方案，但這些工作一方面應(yīng)以中央政策精神、政府目標(biāo)和基本政策內(nèi)容為前提；另一方面應(yīng)以“法治”為基礎(chǔ)，不得與現(xiàn)行法律法規(guī)相違背。

2.選擇性政策執(zhí)行雖然能帶來(lái)短期的利益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不但影響政策效果，而且會(huì)減損政策執(zhí)行者的權(quán)威。地方政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)“分離”與“規(guī)范”的依存關(guān)系，在脫鉤政策執(zhí)行中集中精力攻克“規(guī)范”這一政策難題，在政策實(shí)施之前制定明確而具體的政策方案，以避免部分行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)“一脫就死”。

3.目標(biāo)群體是否配合是影響政策執(zhí)行效果的重要因素，因此，地方政府在脫鉤政策執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)充分考慮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)這一目標(biāo)群體的復(fù)雜性，并通過(guò)各種渠道聽(tīng)取、搜集目標(biāo)群體的政策建議和意見(jiàn)，以此為基礎(chǔ)擬制政策執(zhí)行方案，及時(shí)對(duì)執(zhí)行方案進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

概而言之，脫鉤改革不是政府的獨(dú)角戲，正如《脫鉤總體方案》中提出的，政會(huì)脫鉤改革的主體是行政機(jī)關(guān)和需要脫鉤的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，脫鉤改革有兩個(gè)主體，這兩個(gè)主體需要密切配合、協(xié)同共進(jìn)，唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)共贏。