小城鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化的動力分析

張宏偉

[摘 要]小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化過程有著自身的特色。小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化的動力是政府主導的城鎮(zhèn)化和市場主導的城鎮(zhèn)化兩種方式并存，其中政府主導是農(nóng)民市民化的外在動力，市場主導是農(nóng)民市民化的內(nèi)在動力。在小城鎮(zhèn)的人的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府主導和市場主導兩者不能截然對立，而應(yīng)協(xié)調(diào)起來，在人口轉(zhuǎn)移和市民化這兩方面都應(yīng)發(fā)揮出不同的作用。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；政府；市場

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.24.085

[中圖分類號]F299.27 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）24-0-02

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的研究以城市的人口聚集為研究重點。針對小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化研究不多?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出了“有重點的建設(shè)小城鎮(zhèn)”的概念。小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化過程與大中城市相比，有著自己的特色，不太適合用大中城市的城鎮(zhèn)化標準去評價小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化。

1 城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

小城鎮(zhèn)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化主要模式是農(nóng)民就近或就地城鎮(zhèn)化，就地城鎮(zhèn)化是農(nóng)民因土地被征用，或是耕地流轉(zhuǎn)失去土地，使農(nóng)民有組織的集中居住在城鎮(zhèn)而就近轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。失地農(nóng)民被征地的同時被給予非農(nóng)業(yè)戶口，得到一定的安置補償，比如貨幣、就業(yè)、住房等。還有一種情況是因為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展比較快，吸引了附近農(nóng)民長期到城鎮(zhèn)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，從而實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。

此外，從《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》和李克強總理的講話中可以看出，新型城鎮(zhèn)化包括兩個方面的含義：一是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移；二是實現(xiàn)遷移人口的“市民化”。

目前學術(shù)界普遍認為政府主導是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的動力，市場經(jīng)濟應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化也就是人的城鎮(zhèn)化的動力。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化的動力依然是政府主導的城鎮(zhèn)化和市場主導的城鎮(zhèn)化兩種方式并存，區(qū)別只不過是有的政府主導的因素多些，有的市場主導的因素多些。

2 農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移的動力分析

在對江蘇省小城鎮(zhèn)的調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)目前政府主導依然是一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達，二、三產(chǎn)業(yè)不太發(fā)達的城鎮(zhèn)進行城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要動力。這些小城鎮(zhèn)市場主導不是太明顯，處于次要地位。政府主導也就是通過加強城鎮(zhèn)建設(shè)提高人口吸納能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。從實現(xiàn)的方式來看，政府主要是通過制定城鎮(zhèn)化發(fā)展政策、建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新城和大規(guī)模的城市改造來實現(xiàn)的。例如漁溝鎮(zhèn)投資1.8億元建設(shè)中市仿古商業(yè)街、東大街向南延伸鋪設(shè)道路700米、建成萬隆居住小區(qū)、建設(shè)了盧華、楊廟、新民、韓圩等村集中居住點。即使在一些市場經(jīng)濟發(fā)達的城鎮(zhèn)，政府主導也依然發(fā)揮著一定的作用。如淮安新一輪合并規(guī)劃中，馬壩鎮(zhèn)就把楚東、臘塘等2個居委會和馬壩、石橋、蔡莊、雙馬、大眾、沙壩等6個村納入到集鎮(zhèn)區(qū)域范圍，使農(nóng)民就地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。

政府主導城鎮(zhèn)化的小城鎮(zhèn)一般工業(yè)不太發(fā)達，城市的集聚效應(yīng)很難形成。因此，剩余勞動力外出打工、向經(jīng)濟發(fā)達城市遷移的特征很明顯，如漁溝的農(nóng)業(yè)人口有超過60%的人口在外地打工。

市場主導的城鎮(zhèn)化是一個屬于自發(fā)城鎮(zhèn)化的過程，即農(nóng)民在政府統(tǒng)一規(guī)劃以外根據(jù)自己的需求和意愿在市場的調(diào)節(jié)下不斷從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)的過程。從調(diào)研情況看，市場主導的城鎮(zhèn)化主要發(fā)生在蘇南地區(qū)的小城鎮(zhèn)及蘇北地區(qū)少數(shù)的城鎮(zhèn)。這些城鎮(zhèn)交通便利，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，適合發(fā)展工商業(yè)，吸引了較多的投資者。隨著工商業(yè)的發(fā)展，大量農(nóng)村人口自然被吸引到了城鎮(zhèn)工作、生活。

市場主導城鎮(zhèn)化的小城鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移方面異地城鎮(zhèn)化的特征比較明顯。這些城鎮(zhèn)由于工業(yè)發(fā)達，吸引了其他地區(qū)農(nóng)村人口的流入，形成了聚集效應(yīng)。另一方面，由于這些城鎮(zhèn)經(jīng)濟較發(fā)達，農(nóng)民普遍較富裕，一些人口不愿意就近城鎮(zhèn)化，開始向縣城、市區(qū)或其他發(fā)達城市遷移。

市場主導城鎮(zhèn)化一定程度程度上克服了政府主導型城鎮(zhèn)化造成的“空城”問題，但又還不能完全符合我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。市場主導城鎮(zhèn)化只包括了在市場調(diào)節(jié)下，勞動力作為生產(chǎn)要素從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的那一部分，而并沒有涉及到城鎮(zhèn)化主體的現(xiàn)代化，即農(nóng)民的“市民化”的問題。但是，新型城鎮(zhèn)化不僅應(yīng)該包括人口的轉(zhuǎn)移，還應(yīng)該包括城鎮(zhèn)化主體身份的變化，即“市民化”的過程。因此，政府在市場主導的城鎮(zhèn)化過程中必須發(fā)揮重要的引導作用，克服自發(fā)城鎮(zhèn)化帶來的弊端。

3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動力分析

新型城鎮(zhèn)化的核心是要解決市民化問題。市民化的外在表現(xiàn)是進城農(nóng)民現(xiàn)代生產(chǎn)方式、生活方式的現(xiàn)代化，內(nèi)在表現(xiàn)是進城農(nóng)民思想觀念的現(xiàn)代化。政府和市場在市民化的外在表現(xiàn)和內(nèi)在表現(xiàn)方面都發(fā)揮著不同的作用。

3.1 在生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變方面

市場主導的城鎮(zhèn)化屬于自發(fā)城鎮(zhèn)化，是農(nóng)民在市場調(diào)節(jié)下從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的過程，這樣的小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，吸引了大量本地農(nóng)民自發(fā)進入鎮(zhèn)里工作，甚至一些外出打工的農(nóng)民也選擇了返鄉(xiāng)生活。

在調(diào)研中，馬壩鎮(zhèn)建設(shè)局黃局長就對筆者說：“既然家門口就能找到工作，干嘛還要外去？”又例如高溝鎮(zhèn)充分利用自身的區(qū)位優(yōu)勢，整合土地資源，開發(fā)沿街店面，興建農(nóng)貿(mào)市場、小商品批發(fā)市場和標準化廠房，通過對外發(fā)包租賃，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，目前二、三產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟總量的80%以上，吸引各類從業(yè)人員3萬人以上。

政府主導的城鎮(zhèn)化在農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變方面表現(xiàn)的不是太明顯。由于這些城鎮(zhèn)工業(yè)不發(fā)達，難以形成集聚效應(yīng)。因此，農(nóng)民的進城不是自發(fā)形成，而是因為政府的規(guī)劃，這使得這些城鎮(zhèn)的進城農(nóng)民不能實現(xiàn)充分就業(yè)，相當一部分仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。例如筆者在漁溝、徐溜、舊鋪等鎮(zhèn)的調(diào)研都發(fā)現(xiàn)這個問題。這些農(nóng)民因政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)集中居住在城鎮(zhèn)，但每天依然到自己的田地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在訪談中他們經(jīng)常抱怨田地離他們居住地過遠，生產(chǎn)不方便，或是現(xiàn)在居住的樓房結(jié)構(gòu)不合理，不方便他們擺放農(nóng)具等等。

在創(chuàng)業(yè)方面，在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)不管是政府主導還是市場主導，各小城鎮(zhèn)的政府都非常重視鼓勵、引導本地農(nóng)民走創(chuàng)業(yè)的道路，發(fā)揮了積極的引導作用。例如，2009年4月，馬壩鎮(zhèn)成立了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)指導服務(wù)站。一年后就創(chuàng)造了一個個奇跡：成功培育50多位個體私營老板，同時讓2 200多位農(nóng)民謀到職業(yè)，涌現(xiàn)出一個個自主創(chuàng)業(yè)的典型。

3.2 在生活方式的現(xiàn)代化方面

3.2.1 生活習慣的改變

農(nóng)民進城后要養(yǎng)成在城市生活的行為習慣，只有這樣農(nóng)民才能盡快融入城市生活。這在市場主導城鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)表現(xiàn)的比較明顯。在這樣的城鎮(zhèn)，進城農(nóng)民主要從事二、三產(chǎn)業(yè)工作，他們在長期的職業(yè)活動中逐漸被城市的生活規(guī)則所潛移默化。當然，政府在基本公共設(shè)施方面的建設(shè)必須要發(fā)揮積極的作用。

3.2.2 享受跟城市居民同等的基本公共服務(wù)

公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)主要靠政府的推動，政府要發(fā)揮主導作用。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，“十一五”以來，江蘇省的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度不斷加大。城鄉(xiāng)居民收入連續(xù)多年保持兩位數(shù)增長，教育、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平全面提升，城鄉(xiāng)最低養(yǎng)老保障持續(xù)提標擴面，新農(nóng)合基本實現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度完成并軌，實現(xiàn)四級公路“村村通”。各鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本上享受到了城鎮(zhèn)戶籍人口所能夠享受到的市民權(quán)利和公共服務(wù)，公共服務(wù)均等化有了很大的發(fā)展。

在調(diào)研中筆者還發(fā)現(xiàn)在諸多公共服務(wù)中，對城鎮(zhèn)化影響最大的是教育體制。那些外出打工的農(nóng)民工們，普遍文化程度不高。他們最大的希望就是能讓自己的孩子能接受良好的教育而改變現(xiàn)狀，有更好地發(fā)展。在岔河、漁溝、徐溜等鎮(zhèn)的調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，這些城鎮(zhèn)90%的進城人口是因為子女的教育問題，對下一代教育質(zhì)量地更高追求成為農(nóng)民市民化的主要精神動力。一些地方政府就通過取消村小學，使人口向鎮(zhèn)集中；通過取消鎮(zhèn)初中，使人口向縣集中。

3.2.3 廣泛的社會參與

農(nóng)民進城之后，要想真正融入社會、融入城市，成為城鎮(zhèn)化主體，就必須提高民主意識，廣泛而積極地參與到城市管理、民主決策、社會監(jiān)督的過程中。在這一過程中，政府毫無疑問要發(fā)揮積極的主導作用。這就需要政府要一方面加強科普宣傳教育，提高農(nóng)民工科學文化和文明素質(zhì)，營造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動、建設(shè)和管理的氛圍。另一方面要為農(nóng)民參與創(chuàng)造機會，引導農(nóng)民積極參與，讓他們真正成為主人翁。比如依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，要組成居委會和其他自治機構(gòu)行使民主權(quán)利。

3.3 在思想觀念現(xiàn)代化方面

表現(xiàn)為改變傳統(tǒng)農(nóng)民循序守舊、封建迷信思想、追求無差的“平均”心理等方面舊的思想觀念，樹立起時間觀念、競爭觀念、法律與維權(quán)觀念、誠信觀念、科學精神和科學觀念等現(xiàn)代城市的思想觀念。

生活方式受思想觀念的影響極大，有什么樣的想法就會有什么樣的行為。所以要實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的變遷，最終要靠觀念的更新。文化墮距理論又告訴筆者，思想觀念的轉(zhuǎn)變是最困難的。

促使思想觀念轉(zhuǎn)變的動力應(yīng)該是政府還是市場？首先，市場主導是基礎(chǔ)。這是因為思想觀念本質(zhì)上屬于上層建筑，是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的。農(nóng)民傳統(tǒng)的思想觀念的形成從根本上說是由一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟決定的，而現(xiàn)代城市居民的思想觀念是由市場經(jīng)濟決定的。這也是為什么筆者在市場經(jīng)濟發(fā)達的小城鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)這些城鎮(zhèn)的居民的思想意識靠近現(xiàn)代城市居民，而在蘇北大量市場經(jīng)濟不太發(fā)達的小城鎮(zhèn)的居民很大程度上仍保留著農(nóng)民大量的傳統(tǒng)思想觀念。

其次，在市場經(jīng)濟不太發(fā)達的城鎮(zhèn)，要想實現(xiàn)人的思想觀念的轉(zhuǎn)變，一方面要發(fā)展市場經(jīng)濟，從根本上解決問題，另一方面，要積極發(fā)揮政府的主導作用，特別是深化農(nóng)村教育體制的改革。教育是提高人口素質(zhì)，實現(xiàn)人的思想觀念轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。美國社會學家英克爾斯通過自己的實證研究證實，大規(guī)模的復雜社會中，沒有任何一種個人屬性能比他所受到的教育更能一貫地、強有力地影響他的態(tài)度、價值和行為。

現(xiàn)代教育的作用不僅在于它能夠培養(yǎng)適應(yīng)社會發(fā)展之需要的各種專門人才，而且在于它能夠培養(yǎng)人們形成個人效能感、時間感、自我意識、合作精神以及樂于接受社會變革等現(xiàn)代價值觀、生活態(tài)度和行為模式。

總之，盡管《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》基本明確了城鎮(zhèn)化過程中市場主導、政府引導的指導思想。然而，在小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府主導和市場主導兩者不能截然對立，而應(yīng)協(xié)調(diào)起來，其中政府主導是農(nóng)民市民化的外在動力，市場主導是農(nóng)民市民化的內(nèi)在動力。在人口轉(zhuǎn)移和市民化這兩方面政府和市場都應(yīng)發(fā)揮出不同的作用。

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