構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的思考

冉詩玉　李軍靈

內容摘要：修改后的《民事訴訟法》對民事檢察制度進行了一系列重大修訂，確立了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，對民事檢察工作既是機遇更是挑戰(zhàn)。由于規(guī)定高度概括和抽象，實踐中難以操作，鑒于建立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的必要性和迫切性，本文試從監(jiān)督原則、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等方面入手，就制定統(tǒng)一的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)范作一探討，以期對檢察監(jiān)督實踐有所裨益。

關鍵詞：民事訴訟 執(zhí)行監(jiān)督 制度構建

修改后的《民事訴訟法》擴大了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的范圍，確立了檢察院的調查核實權，細化了當事人申請檢察建議或抗訴的幾種情形，對我國民事檢察制度的體系化革新具有里程碑式的意義。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性與可行性

（一）構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是執(zhí)行活動的現(xiàn)實需要

民事執(zhí)行過程中存在的問題，有部分是客觀原因造成的，如執(zhí)行程序規(guī)范不夠完備、執(zhí)行權的分配不夠合理、部分法律規(guī)定不明確等等，在一定程度上造成了“執(zhí)行難”。但社會各界對執(zhí)行問題的責難，絕大多數(shù)都是針對摻雜了主觀因素的“執(zhí)行亂”現(xiàn)象。近年來，在執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行法官違法犯罪的情況時有發(fā)生，據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，涉及法官違法違紀的案件，有近一半是執(zhí)行人員的違法犯罪?！皥?zhí)行亂”現(xiàn)象的泛濫嚴重損害了司法的公信力，成為司法不公現(xiàn)象的重要體現(xiàn)。究其原因，監(jiān)督措施的不到位是非常重要的誘發(fā)因素。因此，對人民法院民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督，有著現(xiàn)實的必要性。

（二）構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是權力制約的必然要求

1﹒檢察機關的職能特性，客觀上決定了人民檢察院能夠針對執(zhí)行程序的特點進行監(jiān)督。執(zhí)行程序包含了異議審查、裁決、查封、扣押、拍賣、執(zhí)行款物的移交等一系列過程，每一環(huán)節(jié)的紕漏和錯誤都會增加糾正的難度甚至難以逆轉。因此，需要建立針對個案的、具體的糾錯機制。綜觀我國的機構設置，檢察院與法院層層對應，對審判程序監(jiān)督的同時可實現(xiàn)對執(zhí)行程序的個案監(jiān)督。

2﹒檢察院作為專門的法律監(jiān)督機關，有專業(yè)的人員配置和長期規(guī)范的運作機制，有職責亦有條件對執(zhí)行程序進行專業(yè)的、具體的、經(jīng)常性的監(jiān)督。執(zhí)行權是一種公權，可以對其有效制約的監(jiān)督權也應該是一種公權力。法院的執(zhí)行工作表現(xiàn)為一個一個的具體案件，當事人、社會對執(zhí)行工作的意見也體現(xiàn)在具體的執(zhí)行個案上。因此，對于執(zhí)行工作的有效監(jiān)督，必須是對具體案件的具體監(jiān)督。執(zhí)行程序具有很強的專業(yè)性，涉及眾多的法律適用問題以及證據(jù)的認定問題，對執(zhí)行工作的監(jiān)督也是關于法律適用的專業(yè)監(jiān)督，能夠承擔起執(zhí)行的外部監(jiān)督重任的機構，必須是一個專業(yè)的法律機構。法院的執(zhí)行工作是經(jīng)常性的，相對應的監(jiān)督工作也應當是經(jīng)常性的。因此，作為一種權力對權力的制約，由法律專業(yè)機構對執(zhí)行工作進行具體監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、經(jīng)常性的監(jiān)督，就外部監(jiān)督而言，只有檢察院是最為合適的機構。

3﹒檢察機關對執(zhí)行程序的監(jiān)督，有利于將其與對審判程序的監(jiān)督有機結合，形成監(jiān)督的整體效應，提高監(jiān)督實效。在對執(zhí)行案件進行監(jiān)督的過程中，發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書確有錯誤的，人民檢察院可以對該生效裁判提出抗訴或對其他生效法律文書提出糾正意見。同樣，在辦理申訴案件時，也能從中發(fā)現(xiàn)執(zhí)行問題的線索，從而糾正執(zhí)行中的違法或不當，使執(zhí)行監(jiān)督與訴訟監(jiān)督緊密銜接，促進司法公正。

（三）構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度是價值追求的應然選擇

民事執(zhí)行程序是一種訴訟程序，其也應當具有自身的程序價值，我們不能只承認訴訟過程的程序公正，而同時否認執(zhí)行過程的程序公正。民事執(zhí)行程序公正可以導致實體公正，要保障民事執(zhí)行程序的公正，必須要有完善的執(zhí)行監(jiān)督機制作支撐。民事執(zhí)行貴在迅速、貴在效率，效率是民事執(zhí)行程序的生命。效率應是公正前提下的效率，在大多數(shù)情況下，公正才是滿足效益最大化的要求。而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制的建立，不僅有利于公正的實現(xiàn)，同時也不會降低效率價值追求。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對執(zhí)行效率的保障體現(xiàn)在，盡管民事執(zhí)行檢察監(jiān)督可能在執(zhí)行過程中會增加程序和費用，表面上會降低執(zhí)行的效率，但是可通過檢察監(jiān)督來限制和防止執(zhí)行人員的恣意、專斷和隨意，減少執(zhí)行錯誤，確保執(zhí)行的公正。執(zhí)行監(jiān)督主要針對違法、錯誤的積極執(zhí)行行為的監(jiān)督，也針對玩忽職守，拖延不執(zhí)行的監(jiān)督，這恰恰有利于提高執(zhí)行的效率。對執(zhí)行機關來說，要保證執(zhí)行的公正和效率，除了自身嚴格要求外，恰當?shù)耐獠勘O(jiān)督就成為必要，絕對的權力導致絕對的腐敗，這已是毋庸證明的真理。

二、構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的法律依據(jù)

修改后的《民事訴訟法》將民事檢察監(jiān)督的范圍由原來的“民事審判活動”延伸為“民事訴訟”，對民事檢察工作既是機遇更是挑戰(zhàn)。《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！庇谩霸V訟”替代“審判”，是否意味著檢察機關將不僅針對法院的審判行為進行監(jiān)督，同時還負有對訴訟當事人、其他訴訟參與人甚至案外人進行訴訟監(jiān)督的職責。修改后的《民事訴訟法》在執(zhí)行程序的一般規(guī)定部分確立了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，修改后的《民事訴訟法》第235條明確規(guī)定：“人民檢察院有權對民事訴訟執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！笨隙藱z察機關對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督的權力，有著極其重要的現(xiàn)實意義和必要性。但是，從制度自身的完善來看，目前這一籠統(tǒng)性的規(guī)定可能給檢察機關執(zhí)行監(jiān)督工作帶來諸多困惑和障礙。一方面，制度自身尚缺乏許多必備性要素，如監(jiān)督對象、監(jiān)督權啟動方式、監(jiān)督的具體手段和相應的法律效果等都未明確；另一方面，執(zhí)行當事人的執(zhí)行救濟權、法院對執(zhí)行活動的內部監(jiān)督機制、檢察機關的執(zhí)行監(jiān)督權三者之間的作用界限、適用條件及順位關系等均有待厘清。從權力行使與私權自治的關系來看，允許檢察機關以公權主體的身份介入當事人、案外人等私權主體的自治領域，則不僅要遵循法定原則，亦須恪守比例原則和適度原則，而這些原則的貫徹皆有賴于對權力行使條件及程序的精心設計。

三、構建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的構想

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的主要原則

1.有限監(jiān)督原則。民事執(zhí)行涉及私權的處分，依照民事訴訟的“意思自治原則”，當事人有權處分自己的實體權利及訴訟權利。因此，檢察機關一般不應當主動介入。在監(jiān)督案件的類型上，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是一種有重點選擇的監(jiān)督，應主要關注可能有錯誤的判決、裁定，以及可能損害國家和社會公共利益的案件。在司法實踐中，應把監(jiān)督的重點放在案件的合法性上，即對違法的執(zhí)行行為采取監(jiān)督措施予以糾正。

2.同級監(jiān)督原則。在目前的審判監(jiān)督程序中，只有最高人民檢察院、上級人民檢察院有權對下級人民法院的生效裁判提出抗訴，是一種上對下的監(jiān)督，而對執(zhí)行程序的監(jiān)督，應確立同級監(jiān)督的原則，即由同級人民檢察院對同級人民法院的強制執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。這樣既能確保由熟悉案情的人民檢察院行使抗訴權，又有利于提高抗訴的效率，確保執(zhí)行程序的高效性。

3.以事后監(jiān)督為主、事中監(jiān)督為輔的原則。一般情況下，對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督應貫徹事后監(jiān)督的原則，即在執(zhí)行程序結束或某一法律文書（如變更被執(zhí)行人、中止執(zhí)行裁定等）作出之后，其中程序結束是指某一階段程序，如受理、準備程序之后，而不是全部執(zhí)行完畢。除了一般地采用事后監(jiān)督的方式外，適當情況下可以進行事中監(jiān)督，但僅限于對一些有重大影響的案件。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍主要是對執(zhí)行機關的執(zhí)行行為的合法性進行監(jiān)督，包括兩個方面，一是執(zhí)行裁決違法，是指法院作出的涉及當事人實體權利和訴訟權利的裁定和決定，其在認定事實和適用法律方面違反法律的規(guī)定，如關于不予受理、中止執(zhí)行、查封、扣押、凍結、拍賣、變賣等措施的錯誤裁定、決定等。二是執(zhí)行措施違法，包括執(zhí)行措施違反法定程序、執(zhí)行措施違背了生效民事判決中所確定的權利義務內容以及濫用執(zhí)行措施，給當事人和案外人造成損害的行為。

（三）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的啟動

在開展民事執(zhí)行監(jiān)督工作中，檢察機關應盡量保持謹慎態(tài)度。執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動，應以執(zhí)行當事人申請啟動為原則，以檢察機關依職權啟動為例外，適當時候可以依照人民法院要求介入。民事執(zhí)行活動涉及平等主體之間的財產(chǎn)權利與人身權利，當事人對私權享有處分權，包括對實體權利的處分權和程序權利的處分權。為了避免不當干擾當事人處分權，執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動程序原則上以當事人提出申請為前提。當事人及其法定代理人或者案外人認為執(zhí)行中作出的裁定、決定錯誤以及法院執(zhí)行侵害其合法權益提出申訴的，檢察機關應當受理。當執(zhí)行裁定可能損害國家利益、社會公共利益或者檢察機關發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員存在貪污受賄、徇私舞弊等情況時，檢察機關有權依職權啟動執(zhí)行監(jiān)督程序。人民法院在遇到執(zhí)行問題無法解決時，要求檢察機關介入時，檢察機關可以介入。

（四）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

一是抗訴?？乖V是檢察機關行使法律監(jiān)督職權的一個最為重要的方式。人民檢察院對人民法院生效的民事判決、裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯誤，可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。這里的生效裁判不僅包括審判程序中產(chǎn)生的裁判文書，還應包括執(zhí)行程序中形成的終局裁判法律文書，如變更、追加被執(zhí)行主體等裁定，這些裁判權與審判程序中的裁判權在性質上并無二樣，都同樣可能出現(xiàn)錯誤。

二是檢察建議。檢察建議作為一種同級監(jiān)督機制，也可以在一定程度上消減抗訴這一“上抗下”的監(jiān)督模式所導致的檢察監(jiān)督資源配置不均衡的問題。所以，對不適宜以抗訴方式啟動再審糾正的裁定、執(zhí)行決定及具體執(zhí)行實施行為，以及雖可再審但檢法協(xié)商一致的，可以檢察建議的方式要求執(zhí)行法院及執(zhí)行法官重新進行審查，及時提出糾正意見。

三是發(fā)出糾正違法執(zhí)行通知書。上級人民檢察院認為下級人民法院在民事執(zhí)行程序中存在較嚴重的違法行為時，有權指令同級人民檢察院向該人民法院發(fā)出糾正違法通知書，要求該人民法院采取相應措施予以糾正違法行為。

四是現(xiàn)場監(jiān)督。對于一些有重大影響的或群體性的執(zhí)行案件，由于涉及法律關系復雜，人數(shù)眾多，稍有差錯就會造成嚴重后果。在此情況下，檢察機關可以派員到執(zhí)行現(xiàn)場監(jiān)督執(zhí)行。一是可以促進執(zhí)行人員認真對待執(zhí)行程序；二是可以使檢察機關及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行錯誤之處，提出改正意見，避免更大的后果；三是檢察機關可以幫助法院向執(zhí)行當事人做一些解釋說服工作，對試圖抗拒執(zhí)行的當事人形成威懾，甚至可以成為執(zhí)行中發(fā)生的一些事件的見證人。

五是督促執(zhí)行。人民檢察院認為同級人民法院存在拖延執(zhí)行、執(zhí)行不力情況的，經(jīng)查證屬實，應當向該人民法院發(fā)出要求說明不執(zhí)行理由書，如果認為法院不予執(zhí)行沒有正當理由，檢察機關有權監(jiān)督該人民法院及時采取相應執(zhí)行措施。上級人民檢察院認為下級人民法院存在拖延執(zhí)行、執(zhí)行不力情況的，經(jīng)查證屬實，有權指令其同級人民檢察院向該人民法院發(fā)出要求說明不執(zhí)行理由書，督促法院及時采取相應執(zhí)行措施。

六是執(zhí)行中止。人民檢察院認為同級人民法院執(zhí)行工作人員在執(zhí)行過程中涉嫌貪污受賄、枉法裁判、濫用職權等行為，有權在立案偵查后向法院發(fā)出中止執(zhí)行建議書，以確保案件執(zhí)行合法公正。