郭丹丹

促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有關(guān)問題淺析

郭丹丹

農(nóng)民進(jìn)城的初衷在于尋求更多就業(yè)和發(fā)展機(jī)會，提高家庭收入和生活水平。由于受教育程度較低，且相當(dāng)一部分人沒有參加過專業(yè)技能培訓(xùn)，工作能力不足，進(jìn)城農(nóng)民在市場中缺乏競爭力。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就業(yè)戶口

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。河南是人口大省，在9480萬常住人口中，有5039萬人居住在鄉(xiāng)村，人口轉(zhuǎn)移的任務(wù)十分艱巨。按照“一基本兩牽動三保障”的總體要求，河南持續(xù)改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)差距，提升居民生活水平，完善城鎮(zhèn)功能和現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供了有利條件。2015年，河南城鎮(zhèn)化率達(dá)46.85%，每年約有200萬農(nóng)民成為市民，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入明顯提速的嶄新發(fā)展階段。然而，戶籍城鎮(zhèn)化率只有26%左右，還有為數(shù)眾多的進(jìn)城農(nóng)民未實現(xiàn)真正的身份轉(zhuǎn)換，現(xiàn)實困難亟待破解。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的阻礙

（一）就業(yè)難度較大

農(nóng)民進(jìn)城的初衷在于尋求更多就業(yè)和發(fā)展機(jī)會，提高家庭收入和生活水平。由于受教育程度較低，且相當(dāng)一部分人沒有參加過專業(yè)技能培訓(xùn)，工作能力不足，進(jìn)城農(nóng)民在市場中缺乏競爭力。城鄉(xiāng)就業(yè)政策存在差異，就業(yè)信息獲取困難，農(nóng)民工無法享有與城鎮(zhèn)勞動者同等的待遇。農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)多以低層次為主，渠道單一，領(lǐng)域較窄，職業(yè)不穩(wěn)定，流動性較強(qiáng)。根據(jù)相關(guān)調(diào)研，目前河南農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，近半數(shù)從事建筑、搬運(yùn)等粗重體力勞動。就業(yè)壓力大，收入水平低，生活成本高，導(dǎo)致農(nóng)民工難以真正融入城鎮(zhèn)。要享受城鎮(zhèn)生活，日常開銷和各項支出對農(nóng)民工來說都是不小的負(fù)擔(dān)。

（二）房價超出承受能力

房價貴，買不起房，無法實現(xiàn)安居樂業(yè)，是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民的重要原因。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，農(nóng)民工能承受的房價收入比在8～10，收入房租比在5～7，但目前大中城市房價與收入之間存在著比較緊張的矛盾，多數(shù)農(nóng)民工難以支付高昂的房價。即使出臺了優(yōu)惠政策，房價也遠(yuǎn)高于農(nóng)民工收入水平，購房壓力較大。此外，由于公共租賃住房申請限制較多，普通住房租金居高不下，造成不符合公租房條件，又買不起商品房的農(nóng)民工只能選擇在“城中村”、城鄉(xiāng)接合部租房，居住條件差，面積狹小，配套設(shè)施不齊全，面臨落戶窘境，對城市缺乏歸屬感。

（三）享受基本公共服務(wù)受限

農(nóng)民背井離鄉(xiāng)來到城市，多是為了獲得更好的公共服務(wù)、生活環(huán)境以及教育、醫(yī)療等條件，但由于存在制度性障礙，城鎮(zhèn)供給與農(nóng)民需求不匹配，導(dǎo)致農(nóng)民與市民身份權(quán)利差別較大，缺乏應(yīng)有的保障。隨遷子女上學(xué)難。城鎮(zhèn)教育資源有限，就學(xué)往往費(fèi)用較高或設(shè)置一些限制性規(guī)定，如入學(xué)需出具多項證明等，手續(xù)煩瑣，辦理困難，普通農(nóng)民工難以承受。農(nóng)民工看病難。由于異地就醫(yī)掛號難、床位稀缺、花銷大，且報銷比例逐級降低，“小病拖，大病扛，扛不住了返鄉(xiāng)啃爹娘”成為許多農(nóng)民工無奈的選擇。同時，社會保險農(nóng)民工覆蓋率低，保障力度較弱。此外，由于財政承受力有限，僅最低社會生活保障和醫(yī)療保障兩項成本，2000萬轉(zhuǎn)移人口每年就需要財政支出500億元。因此，城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)人口實際上受限重重，政府動力不足。

（四）農(nóng)村戶籍含金量提高

目前，農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作尚未完成，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場尚未建立，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)不暢，轉(zhuǎn)讓價格偏低，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的資產(chǎn)難以變現(xiàn)，農(nóng)村閑置資源無法得到有效利用，增加了農(nóng)民進(jìn)城的成本負(fù)擔(dān)，影響其進(jìn)城落戶的積極性。土地是農(nóng)民的根本保障，近年來，附著在農(nóng)業(yè)戶口上的優(yōu)惠政策不斷出臺，土地預(yù)期收益提高，有些地方成為開發(fā)區(qū)，農(nóng)村戶籍人員還有分紅收入，農(nóng)業(yè)戶口的吸引力大大增加。城鄉(xiāng)戶口相比來看，除了土地方面的相關(guān)權(quán)益為農(nóng)業(yè)戶口獨有，公共租賃住房為非農(nóng)業(yè)戶口獨有，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村略高以外，其他權(quán)益城鄉(xiāng)政策基本無差別，農(nóng)民進(jìn)城推力不足。

二、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

（一）加快土地制度改革，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移自信

深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等確權(quán)登記頒證。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入，完善各環(huán)節(jié)相關(guān)制度，推進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)。采取有效措施，規(guī)范流轉(zhuǎn)形式，靈活補(bǔ)償方式，為增加農(nóng)民收入拓寬渠道。注重發(fā)揮市場作用，建立行之有效的流轉(zhuǎn)信息平臺，促進(jìn)交易信息透明化。完善土地中介服務(wù)，根據(jù)實際情況，靈活采取多種定價形式，合理確定土地流轉(zhuǎn)價格和期限，加強(qiáng)交易公平性，保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。加快土地制度改革，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，保障其合法預(yù)期收益，讓農(nóng)民有資本、有信心進(jìn)城，形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的新動力。

（二）消弭身份鴻溝，確保基本權(quán)利

農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)是逐步融入城市的立足之本。首先，要進(jìn)一步清理就業(yè)歧視政策，改變用工觀念，保障進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享有同等的就業(yè)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民工體面勞動、在城市有尊嚴(yán)地生活。充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)和有關(guān)組織的作用，為農(nóng)民工提供更多可靠、優(yōu)質(zhì)的就業(yè)信息。加強(qiáng)用工監(jiān)管，督促企業(yè)與農(nóng)民工簽訂正規(guī)合同，繳納基本保險費(fèi)，定期組織農(nóng)民工體檢，營造良好的就業(yè)環(huán)境。以市場需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高針對性和實用性，提升農(nóng)民工自身素質(zhì)和技能水平。根據(jù)農(nóng)民工的文化基礎(chǔ)、年齡狀況、就業(yè)意愿，整合各類培訓(xùn)資源，統(tǒng)一制定教育培訓(xùn)計劃，優(yōu)化課程設(shè)置，擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模，靈活培訓(xùn)方式，提高資源利用效率。

其次，要完善農(nóng)民工住房保障制度，保障其在城鎮(zhèn)發(fā)展的權(quán)利。加快建立多層次的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系。對已在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工給予和城鎮(zhèn)居民同等的住房保障，對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)并居住一定年限的農(nóng)民工提供公共租賃住房。合理確定公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)條件和支付能力分類分檔實行差別化租金或發(fā)放租賃補(bǔ)貼。在開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)接合部等建設(shè)相對集中的農(nóng)民工公寓，鼓勵企業(yè)為農(nóng)民工提供宿舍。改善農(nóng)民工集聚區(qū)的生活環(huán)境，規(guī)范房屋租賃市場。

再次，要推進(jìn)公共服務(wù)均等化，增進(jìn)人民福祉，共享發(fā)展成果。降低門檻，簡化就學(xué)報名手續(xù)。加大資金投入，推動教育設(shè)施提質(zhì)擴(kuò)容，對接收農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的學(xué)校適當(dāng)撥付經(jīng)費(fèi)，通過政府購買服務(wù)等方式，大力保障隨遷子女的平等受教育權(quán)。優(yōu)化醫(yī)療資源配置，提升服務(wù)水平和運(yùn)行效率，支持社會資本辦醫(yī)，引導(dǎo)農(nóng)民工分流至各級各類醫(yī)院就診。加強(qiáng)制度銜接，實現(xiàn)農(nóng)民工基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地就醫(yī)結(jié)算，緩解農(nóng)民工看病畏難心理。規(guī)范醫(yī)療設(shè)備、藥品市場，合理控制藥價，減少不合理收費(fèi)，降低農(nóng)民工就醫(yī)成本。

（三）完善城鎮(zhèn)體系，引導(dǎo)人口合理布局

以規(guī)劃為引領(lǐng)，逐步構(gòu)建以中原城市群為主體形態(tài)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。提高核心城市經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模和首位度，培育壯大區(qū)域性中心城市，激活縣級城市發(fā)展?jié)摿?，打造特色小?zhèn)，強(qiáng)化公共服務(wù)設(shè)施配套，提升城鎮(zhèn)承載力。充分發(fā)揮各級城鎮(zhèn)人口吸納能力，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理布局，分散壓力。目前，應(yīng)以縣級城市作為人口轉(zhuǎn)移的首選。有關(guān)資料顯示，縣級城市房價、居住物業(yè)、生均家庭教育支出、醫(yī)療成本普遍較低，加上相應(yīng)的金融支持，大部分農(nóng)民有在城里購房的意愿和支付能力，生活壓力較小。政府層面，縣級城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大城市，財政壓力較小。所以，無論是考慮財政支持還是農(nóng)民負(fù)擔(dān)，現(xiàn)階段，都應(yīng)強(qiáng)化縣級城市的人口吸納作用。

（四）創(chuàng)新成本分擔(dān)機(jī)制，提供有效保障

在科學(xué)測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化收益和成本的基礎(chǔ)上，堅持以人為本、公平效率的原則，建立健全政府、企業(yè)、個人之間合理的成本分擔(dān)機(jī)制。具體來說，政府主要承擔(dān)提供基本公共服務(wù)、公共產(chǎn)品和公共管理的成本，負(fù)責(zé)農(nóng)民工市民化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投入和公共社會福利支出，財政使用結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。企業(yè)要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的變化提高農(nóng)民工工資待遇和基本福利，落實同工同酬制度，承擔(dān)社會保障、住房補(bǔ)貼等成本，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險費(fèi)用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用以及住房支出等成本，提升融入城市的能力。積極吸收各類社會資本作為補(bǔ)充和支持，緩解成本分擔(dān)壓力。引導(dǎo)社會慈善和福利機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中發(fā)揮有益作用，重點在法律維權(quán)、社會救助等方面提供人財物支持，參與成本分擔(dān)，共同構(gòu)建起推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的有力保障。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）