魏建國(guó)

(北京大學(xué) 中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所， 北京 100871)

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“非營(yíng)利”內(nèi)涵的立法界定及其對(duì)民辦教育發(fā)展的意義
——從《慈善法》出臺(tái)到《民辦教育促進(jìn)法》修改

魏建國(guó)

(北京大學(xué) 中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所， 北京 100871)

我國(guó)已有法律沒(méi)有對(duì)“非營(yíng)利”的內(nèi)涵做出清晰的界定。新出臺(tái)的《慈善法》第一次在法律層面規(guī)定了“非營(yíng)利”的操作性標(biāo)準(zhǔn)，即與國(guó)際慣例“禁止利潤(rùn)分配”規(guī)則相類似的“禁止財(cái)產(chǎn)分配”規(guī)則；同時(shí)，還規(guī)定了包括“清算后剩余財(cái)產(chǎn)處理”規(guī)則等在內(nèi)的一系列制度保障。修改前的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)則模糊了“非營(yíng)利”的內(nèi)涵，對(duì)“非營(yíng)利”的模糊處理也影響到了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，不利于真正非營(yíng)利民辦學(xué)校的健康發(fā)展。最近新修改的《民辦教育促進(jìn)法》延續(xù)了《慈善法》的立法精神，追求法律體系的協(xié)調(diào)一致性，摒棄了“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定，明晰了“非營(yíng)利”的內(nèi)涵，并規(guī)定了相應(yīng)的制度保障，從而為真正非營(yíng)利民辦學(xué)校的健康發(fā)展創(chuàng)造了條件。

《慈善法》； 《民辦教育促進(jìn)法》； 非營(yíng)利； 禁止利潤(rùn)分配； 合理回報(bào)

我國(guó)已有法律沒(méi)有對(duì)“非營(yíng)利”的內(nèi)涵做出清晰的界定，造成了許多不必要的爭(zhēng)議和理解混亂。新出臺(tái)的《慈善法》第一次在法律層面規(guī)定了“非營(yíng)利”的操作性標(biāo)準(zhǔn)。而新修改的《民辦教育促進(jìn)法》也摒棄了“合理回報(bào)”這一廣為詬病的規(guī)定，延續(xù)了《慈善法》的立法精神，追求法律體系的協(xié)調(diào)一致性，明晰了“非營(yíng)利”的內(nèi)涵。對(duì)“非營(yíng)利”內(nèi)涵的立法界定將對(duì)我國(guó)非營(yíng)利慈善事業(yè)的發(fā)展、特別是民辦教育事業(yè)的發(fā)展具有積極的意義。

一、《慈善法》對(duì)“非營(yíng)利”的界定及其制度保障

2016年3月16日，第12屆全國(guó)人民代表大會(huì)第4次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)慈善法》(下文簡(jiǎn)稱《慈善法》)。該法對(duì)慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善信托、慈善財(cái)產(chǎn)、慈善服務(wù)、信息公開、促進(jìn)措施、監(jiān)督管理等事項(xiàng)作了較為系統(tǒng)的規(guī)定，以調(diào)整自然人、法人和其他組織開展慈善活動(dòng)以及與慈善有關(guān)的活動(dòng)?！洞壬品ā穼?duì)“非營(yíng)利”這一慈善組織的本質(zhì)特征進(jìn)行了界定，為“非營(yíng)利”提供了操作性標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定了包括“禁止財(cái)產(chǎn)分配”規(guī)則、“清算后剩余財(cái)產(chǎn)處理”規(guī)則和“投資收益全部用于慈善目的”規(guī)則在內(nèi)的諸多制度保障。這些規(guī)定是我國(guó)非營(yíng)利立法上的突破性進(jìn)展，彌補(bǔ)了這一領(lǐng)域的立法空白?！洞壬品ā返南嚓P(guān)規(guī)定為今后的相關(guān)立法和法律修改提供了制度參照。

(一)在法律層面第一次規(guī)定了“非營(yíng)利”的操作性標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于“非營(yíng)利”的操作性標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際上的一些著名學(xué)者都強(qiáng)調(diào)禁止利潤(rùn)分配這一限制性條件。韋斯布羅德教授在其著作中指出，非營(yíng)利這一術(shù)語(yǔ)具有許多含義，而他所強(qiáng)調(diào)的是對(duì)組織分配利潤(rùn)的限制。非營(yíng)利組織這種組織形式的本質(zhì)是該組織不能將利潤(rùn)向任何與其有關(guān)系的人進(jìn)行分配①。漢斯曼教授在其1980年關(guān)于非營(yíng)利組織的經(jīng)典論文中將禁止利潤(rùn)分配界定為非營(yíng)利組織區(qū)別于營(yíng)利性組織的本質(zhì)特征②。薩拉蒙教授總結(jié)了非營(yíng)利組織的五大特征。其中，不進(jìn)行利潤(rùn)分配是非常重要的一個(gè)特征③。概括起來(lái)，所謂“非營(yíng)利”就是禁止將其賺得的任何利潤(rùn)分配給其他組織和個(gè)人。所有的剩余利潤(rùn)必須保留并被用于支持非營(yíng)利組織所提供的各項(xiàng)服務(wù)。同時(shí)，非營(yíng)利組織并不被禁止盈利。事實(shí)上，許多非營(yíng)利組織通常有年度會(huì)計(jì)盈余④。

除了學(xué)者們的探討外，禁止利潤(rùn)分配也是世界上許多國(guó)家非營(yíng)利組織相關(guān)法律制度的重要規(guī)定⑤。美國(guó)判例法對(duì)非營(yíng)利的含義界定得十分清楚。如美國(guó)聯(lián)邦最高法院在一個(gè)判決中提到：“非營(yíng)利實(shí)體與營(yíng)利法人的區(qū)別在于，非營(yíng)利實(shí)體不能向任何控制它的自然人，包括成員、管理人員、董事或托管人分配凈收益?！雹廾绹?guó)《國(guó)內(nèi)收入法典》(IRS §501(C)(3))規(guī)定享有免稅優(yōu)惠的須是所謂的慈善組織(Charitable Organization)，這些組織不能分配利潤(rùn)，應(yīng)以公益(Public Benefit)⑦為目的。大陸法系民法規(guī)定的財(cái)團(tuán)法人，以捐贈(zèng)人的財(cái)產(chǎn)為成立基礎(chǔ)，是“財(cái)產(chǎn)的集合體”，法人成立后，捐贈(zèng)人也不享有利潤(rùn)分配權(quán)。而財(cái)團(tuán)法人是非營(yíng)利組織的重要形式。通過(guò)對(duì)美、日、德、法、葡萄牙等國(guó)相關(guān)立法例的考察，可以得出的基本結(jié)論是：非營(yíng)利性的法律含義在于不向團(tuán)體成員分配利潤(rùn)。⑧

我國(guó)已有立法雖有“非營(yíng)利”的規(guī)定，但并沒(méi)有提供操作性的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)禁止利潤(rùn)分配這一本質(zhì)特征，這也是造成實(shí)踐中模糊認(rèn)識(shí)的一個(gè)原因。《慈善法》對(duì)于這一問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)，可作為今后其他相關(guān)立法和法律修改的參照。

《慈善法》將慈善組織界定為，依法成立、符合該法規(guī)定，以面向社會(huì)開展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性組織。同時(shí)，該法還規(guī)定：“開展慈善活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿、誠(chéng)信、非營(yíng)利的原則，不得違背社會(huì)公德，不得危害國(guó)家安全、損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益?！币矎?qiáng)調(diào)了“非營(yíng)利”。在規(guī)定慈善組織的設(shè)立條件時(shí)，也強(qiáng)調(diào)“不以營(yíng)利為目的”?！洞壬品ā繁任覈?guó)已有立法先進(jìn)的地方在于，在規(guī)定了“非營(yíng)利”之外，還規(guī)定了“非營(yíng)利”的操作性標(biāo)準(zhǔn)。《慈善法》第51條規(guī)定：“慈善組織的財(cái)產(chǎn)包括：發(fā)起人捐贈(zèng)、資助的創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)；募集的財(cái)產(chǎn)；其他合法財(cái)產(chǎn)?！钡?2條規(guī)定：“慈善組織的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程和捐贈(zèng)協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈(zèng)人和慈善組織成員中分配。任何組織和個(gè)人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財(cái)產(chǎn)?！蔽覀兛梢园选洞壬品ā返南嚓P(guān)規(guī)定概括為“禁止財(cái)產(chǎn)分配”規(guī)則。“禁止財(cái)產(chǎn)分配”規(guī)則和前文提到的“禁止利潤(rùn)分配”規(guī)則的本質(zhì)含義應(yīng)該是一樣的。這一制度安排也是為了防止慈善組織像私人商業(yè)機(jī)構(gòu)一樣追求利潤(rùn)最大化，而應(yīng)把組織的發(fā)展目標(biāo)定位于開展公益性的慈善活動(dòng)之上。這樣，《慈善法》就為慈善組織和非慈善組織提供了一個(gè)操作性區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，也為“非營(yíng)利”的界定提供了一個(gè)操作性標(biāo)準(zhǔn)?！洞壬品ā逢P(guān)于“非營(yíng)利”的這個(gè)操作性標(biāo)準(zhǔn)可以為今后包括《民辦教育促進(jìn)法》在內(nèi)的相關(guān)法律的修改和制定提供參照。⑨

(二)相關(guān)的制度保障

對(duì)于慈善組織的“非營(yíng)利”，還需要一系列的制度予以保障。前文提到的“禁止財(cái)產(chǎn)分配”規(guī)則既是界定“非營(yíng)利”的操作性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是對(duì)慈善組織“非營(yíng)利”的一個(gè)重要的制度保障。除此之外，《慈善法》還規(guī)定了其他的一些制度保障：

1. “清算后剩余財(cái)產(chǎn)處理”規(guī)則。除了“禁止財(cái)產(chǎn)分配”規(guī)則外，《慈善法》規(guī)定的“清算后剩余財(cái)產(chǎn)處理”規(guī)則對(duì)慈善組織的“非營(yíng)利”的保障具有重要的意義。對(duì)于營(yíng)利性的組織，清算后的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)由股東按投資比例分配。而對(duì)于非營(yíng)利性組織，則完全不同。在非營(yíng)利性組織的組織架構(gòu)中，沒(méi)有股東這樣的角色?！洞壬品ā返?8條規(guī)定，慈善組織清算后的剩余財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照慈善組織章程的規(guī)定轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織；章程未規(guī)定的，由民政部門主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織，并向社會(huì)公告?！洞壬品ā反_立的這一“清算后剩余財(cái)產(chǎn)處理”規(guī)則在我國(guó)已有立法中也是不存在的。⑩修改前的《民辦教育促進(jìn)法》就沒(méi)有很好地解決這個(gè)問(wèn)題，其第59條僅僅規(guī)定，民辦學(xué)校清償法律規(guī)定債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。

2. “投資收益全部用于慈善目的”規(guī)則。前文提到的“禁止財(cái)產(chǎn)分配”規(guī)則、“清算后剩余財(cái)產(chǎn)處理”規(guī)則和“投資收益全部用于慈善目的”規(guī)則構(gòu)成了《慈善法》關(guān)于慈善組織“非營(yíng)利”的最有特色的重要制度保障?！洞壬品ā返?4條規(guī)定：“慈善組織為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)保值、增值進(jìn)行投資的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的。政府資助的財(cái)產(chǎn)和捐贈(zèng)協(xié)議約定不得投資的財(cái)產(chǎn)，不得用于投資。慈善組織的負(fù)責(zé)人和工作人員不得在慈善組織投資的企業(yè)兼職或者領(lǐng)取報(bào)酬?！薄洞壬品ā吩趶?qiáng)調(diào)投資取得收益應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的的同時(shí)，對(duì)投資原則、禁止投資財(cái)產(chǎn)、禁止在投資企業(yè)兼職或領(lǐng)取報(bào)酬也作了規(guī)定。

3. 其他制度保障。除了以上三條與“非營(yíng)利”極為密切的制度保障規(guī)則外，《慈善法》還規(guī)定了其他一些制度保障，主要包括：(1)建立健全治理結(jié)構(gòu)?！洞壬品ā返?2條規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限，開展慈善活動(dòng)。”應(yīng)該說(shuō)，這一條款規(guī)定還是相當(dāng)概括的，沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)慈善組織在治理結(jié)構(gòu)方面的特殊性要求，需要相關(guān)的法規(guī)予以進(jìn)一步細(xì)化。(2)執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度。根據(jù)《慈善法》第12條的規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，依法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，建立健全會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，并接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理。(3)報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告規(guī)則。根據(jù)《慈善法》第13條的規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括年度開展募捐和接受捐贈(zèng)情況、慈善財(cái)產(chǎn)的管理使用情況、慈善項(xiàng)目實(shí)施情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況。(4)關(guān)聯(lián)交易限制規(guī)則。根據(jù)《慈善法》第14條的規(guī)定，慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈(zèng)人和管理人員，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害慈善組織、受益人的利益和社會(huì)公共利益。慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈(zèng)人和管理人員與慈善組織發(fā)生交易行為的，不得參與慈善組織有關(guān)該交易行為的決策，有關(guān)交易情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。(5)信息公開規(guī)則。信息公開將對(duì)慈善組織的非營(yíng)利目的起到重要的保障作用?！洞壬品ā吩O(shè)專章規(guī)定了信息公開的相關(guān)規(guī)則。(6)稅收優(yōu)惠規(guī)則?！洞壬品ā返?9條規(guī)定了慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠。此外，對(duì)于捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，《慈善法》第80條規(guī)定，自然人、法人和其他組織捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于慈善活動(dòng)的，依法享受稅收優(yōu)惠。企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過(guò)法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。境外捐贈(zèng)用于慈善活動(dòng)的物資，依法減征或者免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。值得注意的是，和我國(guó)已有的相關(guān)法定優(yōu)惠相比，《慈善法》在企業(yè)捐贈(zèng)扣除方面做出了重大突破。根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第9條的規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。而《慈善法》進(jìn)一步規(guī)定，當(dāng)年超出法律規(guī)定利潤(rùn)總額12%部分的捐贈(zèng)支出，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)扣除。這一規(guī)定將有可能激發(fā)企業(yè)從事慈善捐贈(zèng)的積極性，從而促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。(7)土地優(yōu)惠規(guī)則。對(duì)于符合《慈善法》規(guī)定情形的慈善服務(wù)設(shè)施用地，可以依法申請(qǐng)使用國(guó)有劃撥土地或者農(nóng)村集體建設(shè)用地。慈善服務(wù)設(shè)施用地非經(jīng)法定程序不得改變用途。

二、修改前的《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)“非營(yíng)利”的模糊處理及其消極后果

(一)修改前的《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)“非營(yíng)利”的模糊處理

早期通過(guò)的《教育法》和《高等教育法》特別強(qiáng)調(diào)教育機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性。1995年通過(guò)的《教育法》第25條明確提到“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。1998年通過(guò)的《高等教育法》第24條規(guī)定：“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，不得以營(yíng)利為目的。”而2002年通過(guò)的《民辦教育促進(jìn)法》并沒(méi)有堅(jiān)持《教育法》和《高等教育法》關(guān)于非營(yíng)利的規(guī)定，關(guān)于公益性、營(yíng)利非營(yíng)利等問(wèn)題作了模糊處理。首先，該法第3條認(rèn)定，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。其次，在該法第51條又規(guī)定，民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?？梢钥闯?，《民辦教育促進(jìn)法》并沒(méi)有直接界定“非營(yíng)利”的內(nèi)涵，而是采取了模糊處理的方式。用“合理回報(bào)”回避了《教育法》關(guān)于“不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”以及《高等教育法》“不得以營(yíng)利為目的”的規(guī)定。從《民辦教育促進(jìn)法》和《教育法》、《高等教育法》的關(guān)系來(lái)看，其又不可能直接突破后者關(guān)于“不得以營(yíng)利為目的”的相關(guān)規(guī)定。因此，一個(gè)必然的推論是，《民辦教育促進(jìn)法》所持的立場(chǎng)是，出資人取得“合理回報(bào)”與“不得以營(yíng)利為目的”不矛盾?；蛘哒f(shuō)，取得“合理回報(bào)”也屬于“非營(yíng)利”。同時(shí)，《民辦教育促進(jìn)法》也是基于這一思路來(lái)進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)的?！睹褶k教育促進(jìn)法》第46條規(guī)定，民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；第50條規(guī)定，新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。可以看出，不論是否要求“合理回報(bào)”，民辦學(xué)校都享有稅收優(yōu)惠和土地優(yōu)惠。而這些優(yōu)惠按法理是只有真正的非營(yíng)利學(xué)校才能享有的。從相關(guān)的界定和制度設(shè)計(jì)都可以看出，《民辦教育促進(jìn)法》認(rèn)為，要求“合理回報(bào)”和“非營(yíng)利”是不矛盾的。

(二)修改前的《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定的消極后果

修改前的《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“合理回報(bào)”的相關(guān)規(guī)定具有多方面的消極后果：

同時(shí)，該法第6條又提到“國(guó)家鼓勵(lì)捐資辦學(xué)”。而捐資辦學(xué)是不分配利潤(rùn)的，是典型的非營(yíng)利辦學(xué)。這就造成了嚴(yán)重的理論混亂，不分配利潤(rùn)的捐資辦學(xué)、不要求取得“合理回報(bào)”的辦學(xué)、相當(dāng)于分配利潤(rùn)的要求取得“合理回報(bào)”的辦學(xué)都構(gòu)成非營(yíng)利教育。在同一部法律中，竟然存在三種類型的“非營(yíng)利”教育!捐資辦學(xué)和不要求取得“合理回報(bào)”辦學(xué)之間的本質(zhì)區(qū)別是什么？要求取得“合理回報(bào)”辦學(xué)和不要求取得“合理回報(bào)”辦學(xué)之間的本質(zhì)區(qū)別又是什么？《民辦教育促進(jìn)法》都語(yǔ)焉不詳。而前文對(duì)國(guó)際文獻(xiàn)和各國(guó)立法的梳理表明，“非營(yíng)利”的最本質(zhì)內(nèi)涵和界定標(biāo)準(zhǔn)就是“禁止分配利潤(rùn)”。可以看出，《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“合理回報(bào)”的相關(guān)規(guī)定和國(guó)際上關(guān)于“非營(yíng)利”的界定是相沖突的。

此外，值得注意的是，“非營(yíng)利”并非僅限于教育領(lǐng)域的一個(gè)法律概念。在科學(xué)、文化、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域都存在舉辦“非營(yíng)利”機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“合理回報(bào)”的相關(guān)規(guī)定在教育以外的其他領(lǐng)域具有什么含義呢？如果說(shuō)取得“合理回報(bào)”可以算作“非營(yíng)利”僅限于教育領(lǐng)域的話，那就意味著，在中國(guó)的法律體系中，關(guān)于“非營(yíng)利”存在著不同的內(nèi)涵。這種理論混亂是不可想象的。

2. 制度設(shè)計(jì)的不配套。前文對(duì)《慈善法》相關(guān)規(guī)定的分析表明，對(duì)于“非營(yíng)利”是需要相關(guān)的制度予以保障的，例如：禁止財(cái)產(chǎn)分配、清算后剩余財(cái)產(chǎn)處理限制等等。對(duì)于三種類型的“非營(yíng)利”辦學(xué)，《民辦教育促進(jìn)法》并沒(méi)有規(guī)定與之相配套的三類制度予以保障。《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)確定“合理回報(bào)”的比例進(jìn)行了限定，需要考慮的因素包括：收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)；用于教育教學(xué)活動(dòng)和改善辦學(xué)條件的支出占收取費(fèi)用的比例；辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。回報(bào)是否“合理”直接關(guān)系到對(duì)民辦學(xué)校的定性，但是，可以看出，上面的規(guī)定操作性并不強(qiáng)，具有很大的主觀性，并沒(méi)有給出一個(gè)客觀、明確的標(biāo)準(zhǔn)?；貓?bào)“合理”不“合理”也就只能流于法律條文的規(guī)定了?！睹褶k教育促進(jìn)法》以取得回報(bào)是否“合理”來(lái)界定是否“非營(yíng)利”也就沒(méi)有了可操作性。

此外，在制度設(shè)計(jì)上還有一些待解決的問(wèn)題。例如：是否要求“合理回報(bào)”有沒(méi)有時(shí)間限制？中間能否變更？是否可以先不要求“合理回報(bào)”，過(guò)一段時(shí)間之后，再要求“合理回報(bào)”？或者相反。這些問(wèn)題的存在必將影響法律的嚴(yán)肅性和可預(yù)期性。同時(shí)也表明“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定所存在的內(nèi)在缺陷。

3. 影響真正的非營(yíng)利辦學(xué)?！睹褶k教育促進(jìn)法》將要求取得“合理回報(bào)”也納入“非營(yíng)利”范疇，同時(shí)在優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)上使此類辦學(xué)與真正的非營(yíng)利辦學(xué)處于大致同樣的地位。例如：在土地方面，《民辦教育促進(jìn)法》并沒(méi)有區(qū)分是否要求取得“合理回報(bào)”，而是針對(duì)民辦學(xué)校作了統(tǒng)一規(guī)定。在稅收方面，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)是否要求取得“合理回報(bào)”的稅收優(yōu)惠作了區(qū)別。其第38條規(guī)定，捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、稅務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門制定。但是，相關(guān)部門并沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)要求取得“合理回報(bào)”民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策。這種狀況使得真正的非營(yíng)利辦學(xué)并沒(méi)有享受到比要求取得“合理回報(bào)”辦學(xué)更為優(yōu)惠的政策條件。此外，“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定使得真正的非營(yíng)利辦學(xué)在整個(gè)民辦教育立法中處于邊緣地位。這都不利于真正的非營(yíng)利辦學(xué)的健康發(fā)展。

4. 造成對(duì)其他領(lǐng)域投資的不公平。要求取得“合理回報(bào)”辦學(xué)其實(shí)是一種在教育領(lǐng)域的投資行為。一方面民辦學(xué)校舉辦者根據(jù)“合理回報(bào)”取得投資收益，另一方面民辦學(xué)校又根據(jù)“非營(yíng)利”享受稅收優(yōu)惠、公益事業(yè)用地等在內(nèi)的各項(xiàng)政策優(yōu)惠。如果僅僅站在相關(guān)機(jī)構(gòu)及其投資者的立場(chǎng)，或者站在所謂“發(fā)展教育事業(yè)”的立場(chǎng)，這似乎也是沒(méi)有問(wèn)題的。但是，應(yīng)該把視野放得更寬一些來(lái)思考相關(guān)的問(wèn)題。如果教育領(lǐng)域可以通過(guò)“合理回報(bào)”規(guī)定獲得非營(yíng)利相關(guān)的政策優(yōu)惠的話，那其他的社會(huì)事業(yè)，比如醫(yī)療、文化、環(huán)保、科技等等都可以提出類似的主張。如果無(wú)限延伸下去，對(duì)于任何事業(yè)，如果既可以分配利潤(rùn)，又可以獲得政策優(yōu)惠，那都可能會(huì)獲得更好的發(fā)展。但是，這種延伸其實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。如果真是那樣，那國(guó)家的財(cái)政收入將會(huì)成為問(wèn)題。因此，《民辦教育促進(jìn)法》的“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定對(duì)于其他領(lǐng)域的投資者而言是不公平的。

三、新修改的《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于“非營(yíng)利”的界定及其相關(guān)的制度保障

新修改的《民辦教育促進(jìn)法》延續(xù)了《慈善法》的立法精神，追求法律體系的協(xié)調(diào)一致性，在相關(guān)教育法律修改的基礎(chǔ)上，摒棄“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定，對(duì)“非營(yíng)利”作了清晰界定，并規(guī)定了相關(guān)的制度保障。

(一)相關(guān)教育法律的修改為《民辦教育促進(jìn)法》的修改創(chuàng)造了前提條件

2015年修改的《教育法》刪除了原來(lái)的“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的條款，特別規(guī)定“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織”。該條款意味著以其他經(jīng)費(fèi)來(lái)源舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可以設(shè)立為營(yíng)利性組織。而于同年修改的《高等教育法》則刪除了“不得以營(yíng)利為目的”的規(guī)定。這樣，新修改的《教育法》和《高等教育法》就在法律層面明確解除了對(duì)營(yíng)利性教育的限制，而為非營(yíng)利教育的清晰定位創(chuàng)造了條件。

(二)《慈善法》相關(guān)規(guī)定對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》修改的參照意義

前文的分析已經(jīng)表明，《慈善法》第一次在法律層面對(duì)“非營(yíng)利”提供了操作性標(biāo)準(zhǔn)，即“禁止財(cái)產(chǎn)分配”，同時(shí)規(guī)定了一系列制度保障。值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)公布的《中華人民共和國(guó)民法總則》(草案)也明確強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性法人不得向其成員或者設(shè)立人分配利潤(rùn)?；诜审w系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，《慈善法》的相關(guān)規(guī)定將對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》的修改具有參照意義。

(三)新修改的《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)于“非營(yíng)利”的界定及其相關(guān)的制度保障

2016年11月7日，第12屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法的決定》(下文簡(jiǎn)稱《決定》)，對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》予以修改。新修改的《民辦教育促進(jìn)法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容是對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，明確將民辦學(xué)校分為非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校。同時(shí)，界定了“非營(yíng)利”的內(nèi)涵，即“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”?？梢詫⑸鲜鼋缍ǜ爬椤敖谷〉檬找妗?，這一界定和國(guó)際通行的“禁止利潤(rùn)分配”與《慈善法》規(guī)定的“禁止財(cái)產(chǎn)分配”在本質(zhì)上是一致的。在界定了“非營(yíng)利”之后，法律還對(duì)“營(yíng)利性”作了界定，即“營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。這樣，就從正反兩個(gè)方面對(duì)“非營(yíng)利”的內(nèi)涵做出了清晰的界定。

除了對(duì)“非營(yíng)利”做出清晰界定外，新修改的《民辦教育促進(jìn)法》還為非營(yíng)利辦學(xué)規(guī)定了一些制度保障。相關(guān)規(guī)定主要包括：(1)稅收優(yōu)惠規(guī)則。法律規(guī)定，非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。(2)土地優(yōu)惠規(guī)則。法律規(guī)定，新建、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。(3)剩余財(cái)產(chǎn)處理規(guī)則。法律規(guī)定，非營(yíng)利性民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)。對(duì)于剩余財(cái)產(chǎn)的不同處理也是營(yíng)利與非營(yíng)利相區(qū)別的一個(gè)重要方面。(4)扶持措施。法律規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取購(gòu)買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持；對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施。此外，法律還規(guī)定了一些共同適用于營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的制度保障。例如：設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制；收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公示，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督；依法對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)，建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度；評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布；等等。

(四)新修改的《民辦教育促進(jìn)法》的不足

對(duì)于“非營(yíng)利”，需要一系列制度予以保障。上文已經(jīng)提到，新修改的《民辦教育促進(jìn)法》已經(jīng)規(guī)定了諸多保障制度，但是，還存在一些不足之處。例如：在實(shí)踐中，民辦學(xué)校通過(guò)高額管理費(fèi)、咨詢費(fèi)等方式規(guī)避法律、轉(zhuǎn)移辦學(xué)收益的做法并不鮮見。這種做法在法律上屬于關(guān)聯(lián)交易，應(yīng)該予以規(guī)制?！洞壬品ā访鞔_規(guī)定了關(guān)聯(lián)交易限制規(guī)則。針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，《民辦教育促進(jìn)法》也應(yīng)該規(guī)定類似的規(guī)則，從而讓“非營(yíng)利”真正落到實(shí)處。即使在《民辦教育促進(jìn)法》沒(méi)有相關(guān)規(guī)定的情況下，相關(guān)部門也應(yīng)該加強(qiáng)這方面的監(jiān)管，評(píng)估其是否具備“非營(yíng)利”地位以及是否應(yīng)該享有相應(yīng)的稅收和土地等方面的優(yōu)惠待遇。

此外，為了保持法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》特別針對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》修改前設(shè)立的民辦學(xué)校作了特殊規(guī)定。即：“本決定公布前設(shè)立的民辦學(xué)校，選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，根據(jù)依照本決定修改后的學(xué)校章程繼續(xù)辦學(xué)，終止時(shí)，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依照本法規(guī)定進(jìn)行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請(qǐng)，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)；選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費(fèi)，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”這一規(guī)定具有一定的合理性。首先，修改前的《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)于清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)處理并沒(méi)有明確規(guī)定，僅僅規(guī)定“民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。因其他法律、行政法規(guī)也沒(méi)有相關(guān)的明確規(guī)定，所以使得對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理處于一個(gè)空白狀態(tài)。其次，盡管前文提到《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定具有諸多不合理之處，但是，為了保持法律的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，為了保護(hù)辦學(xué)者因信賴“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定而產(chǎn)生的利益，給辦學(xué)者一定的補(bǔ)償是合理的。全國(guó)人大常委會(huì)《決定》的上述規(guī)定有助于解決前面提到的這兩個(gè)問(wèn)題。但是，相關(guān)的規(guī)定也存在一些不足。全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》將“補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)”設(shè)定的時(shí)點(diǎn)為“終止時(shí)”。那么，作一個(gè)極端的假設(shè)，“終止”的時(shí)間可能會(huì)在未來(lái)非常遠(yuǎn)的某個(gè)時(shí)點(diǎn)。而在這中間，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況有可能發(fā)生巨大的變化，到那時(shí)該如何確定“補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)”的標(biāo)準(zhǔn)？同時(shí)，在此漫長(zhǎng)的期間內(nèi)，辦學(xué)者的預(yù)期也是不確定、不穩(wěn)定的。這一狀況不利于法律的穩(wěn)定性、安定性和可預(yù)期性。全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》將具體的措施授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市制定。但愿各地在制定本地的相關(guān)辦法時(shí)能妥善解決這一問(wèn)題。

四、《慈善法》出臺(tái)和《民辦教育促進(jìn)法》修改對(duì)非營(yíng)利慈善事業(yè)、民辦教育事業(yè)發(fā)展的重要意義

上文提到的兩部法律的出臺(tái)與修改對(duì)我國(guó)非營(yíng)利慈善事業(yè)、民辦教育事業(yè)的發(fā)展將具有積極的促進(jìn)作用。下文主要探討對(duì)民辦教育事業(yè)發(fā)展的重要意義。

從上面的數(shù)據(jù)可以看出，私立非營(yíng)利高等教育機(jī)構(gòu)在美國(guó)高等教育體系中占據(jù)了非常重要的地位。盡管有特殊的國(guó)情背景因素，但是，美國(guó)私立非營(yíng)利高等教育的發(fā)展還是值得引起我們的重視和借鑒，其成功實(shí)踐值得我們關(guān)注。

注釋

①Weisbrod， Burdon A.TheNonprofitEconomy. Cambridge & London: Harvard University Press， 1988, 1.

②⑥Hansmann， Henry. “The Role of Nonprofit Enterprise.”YaleLawJournal89， no.5(1980): 835， 899．

③⑤Salamon， Lester M.， Helmut K. Anheier. “Toward a Common Definition.” In Salamon， Lester M.， Helmut K. Anheier, eds.DefiningtheNonprofitSector:ACross-NationalAnalysis. Manchester & New York: Manchester University Press， 1997， 29， 50．

④Hansmann， Henry.TheOwnershipofEnterprise. Cambridge:Harvard University Press， 1996, 228.

⑦還有一類組織也不能向其成員分配利潤(rùn)，但其以成員利益為目的，不以公益為目的，被稱為互益性組織。這類組織也是非營(yíng)利組織的一種。既不分配利潤(rùn)，同時(shí)以公共利益為目的的非營(yíng)利組織通常被稱為公益性組織。公益性組織和互益性組織共同構(gòu)成非營(yíng)利組織。本文探討的非營(yíng)利是從公益性組織的角度而言的，不涉及互益性組織。

⑨值得注意的是，2016年7月5日在中國(guó)人大網(wǎng)公布的《中華人民共和國(guó)民法總則》(草案)在第三章法人部分專門規(guī)定了一節(jié)非營(yíng)利性法人。其中，第81條規(guī)定，非營(yíng)利性法人不得向其成員或者設(shè)立人分配利潤(rùn)。2004年財(cái)政部印發(fā)的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》也作了類似的規(guī)定。適用該制度的民間非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下特征：該組織不以營(yíng)利為目的和宗旨；資源提供者向該組織投入資源并不得以取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)為目的；資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。

⑩值得指出的是，《中華人民共和國(guó)民法總則》(草案)也規(guī)定了類似的內(nèi)容：為公益目的成立的非營(yíng)利性法人終止時(shí)，不得向其成員或者設(shè)立人分配剩余財(cái)產(chǎn)；其剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議用于公益目的；不能按照法人章程規(guī)定或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的決議處理的，由主管機(jī)關(guān)主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的以公益為目的的法人，并向社會(huì)公告。

責(zé)任編輯 曾新

Legislative Definition of the Meaning of Not-for-Profit and Its Implications for the Development of Private Education——From the Legislation ofPhilanthropyLawto the Revision ofPrivateEducationPromotionLaw

Wei Jianguo

(China Institute for Educational Finance Research, Peking University, Beijing 100875)

China’s original law didn’t clearly define the meaning of not-for-profit.PhilanthropyLawpassed recently firstly provides non-property distribution as the legislative standard of not-for-profit, which is similar to international practice, i.e. non-profit distribution. In addition,PhilanthropyLawprovides a series of protection rules which include the rule for the treatment of the residual properties of the liquidated charitable organization. The rule of reasonable return provided by previousPrivateEducationPromotionLawblurred the meaning of not-for-profit, which influenced the related institution design and was not good for the development of genuine non-for-profit schools.PrivateEducationPromotionLawrevised recently complies with the legislative spirit ofPhilanthropyLaw, pursuing the harmony of legal system, abandoning the rule of reasonable return, clearing the meaning of not-for-profit, and providing related protection rules. In the end, the revised law will be helpful for the healthy development of genuine not-for-profit schools.

PhilanthropyLaw;PrivateEducationPromotionLaw; not-for-profit; non-profit distribution; reasonable return

2016-09-29