薛獻杰

十八屆三中全會《決定》指出，賦予農民更多財產(chǎn)權利。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產(chǎn)性收入渠道。2015年8月10日，國務院發(fā)布了《關于開展農村承包土地的經(jīng)營權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)[2015]45號），并明確指出，支持在農村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)等地區(qū)優(yōu)先試點“兩權”抵押貸款。2016年3月，人民銀行會同相關部門聯(lián)合印發(fā)《農村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》，并從多方面對金融機構、試點地區(qū)和相關部門推進落實“兩權”抵押貸款試點明確了政策要求。

資金匱乏與短缺是解決“三農”問題的瓶頸，近期國家發(fā)文制定農村承包土地經(jīng)營權和農民兩權”抵押貸款是一項涉農信貸產(chǎn)品服務方式創(chuàng)新，是解決農戶融資過程中抵押擔保難的有益探索，能有效破解農民融資過程中的制約“瓶頸”，切實為廣大農戶貸款難的問題探索出了一條新路子。農信社作為服務“三農”發(fā)展主力軍，有責任、有義務做好“兩權”抵押貸款工作，主動成為促進地方經(jīng)濟發(fā)展的新引擎和助推器。筆者結合自身實際，就如何堅守“三農”市場，下沉金融服務重心，有效實施推進“兩權”抵押貸款提出粗淺建議。

由于目前這種貸款形式目前僅在全國有限的省份進行了試點，“兩權”抵押貸款業(yè)務仍處在不成熟的時期，且以地方性文件的形式獲準開展，并未出臺相關的具體細則，貸款管理制度也不完善。其在具體推廣中仍存在一定的問題

農民思想轉變難。縣域農民從事非農業(yè)生產(chǎn)渠道較少，現(xiàn)有農業(yè)生產(chǎn)勞動力無處消化，加之多年來農民已習慣于靠種地而生存，守家是農民的本分，種地是農民的主業(yè)，一定程度地減少了從事二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內在利益驅動，增強了對土地的依賴。種地是農民的主要收入來源和社會保障。據(jù)調查，多數(shù)農民不愿將所承包的耕地的經(jīng)營使用權長期流轉出去；在轉包流轉時，一般寧愿把耕地轉包給外村人或同村不同組的人，也不愿給同村同組的農戶，想種地的沒地種，有地的不想種的粗放式經(jīng)營，降低了耕地的利用率。

現(xiàn)行法律制度缺失。根據(jù)我國現(xiàn)行的農地產(chǎn)權制度，農村土地產(chǎn)權存在多元主體，且主體界定模糊，有主體交叉、虛化和缺位的現(xiàn)象。國家《物權法》、《擔保法》等法律法規(guī)均規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押，法律規(guī)定可以抵押的除外。”從《憲法》和《民法通則》可以明確看出，農村土地產(chǎn)權的法定所有者，即產(chǎn)權主體可以是國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經(jīng)濟組織，也可以是村農業(yè)生產(chǎn)合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織，卻沒有真正的土地產(chǎn)權的代表機構和組織。因此，農村土地真正的所有權主體，在有關法律中并未給出明晰的概念及定義。

“兩權”處置變現(xiàn)難?！皟蓹唷崩斫馄饋砗艹橄?，操作起來“經(jīng)營權”和“財產(chǎn)權”存在著估值上的難度，在處置抵押物（土地承包經(jīng)營權、農房財產(chǎn)權）上存在變現(xiàn)難，一是農房抵押貸款的房屋大多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地理位置較為偏遠，價值較低、不易變現(xiàn)；二是集有房產(chǎn)所有權轉移登記局限性依然存在；三是法院執(zhí)行難，對債權的實現(xiàn)造成一定程度的障礙；四是土地及農房流轉市場不健全，抵押土地難變現(xiàn)，抵押物處置困難；五是處置農村產(chǎn)權還面臨人情世故的問題，集體土地只能在本村的農民中流轉，但同村人一般礙于面子沒人愿意接手，因此這些房產(chǎn)在處置時一般難以實現(xiàn)，對銀行而言存在較大的風險。這都給“兩權”抵押貸款工作開展帶來阻力。

農業(yè)保險收費貴品種少。由于農民收入較少，農業(yè)保險的險種較少，宣傳也存在不到位現(xiàn)象，因此保險水平整體較低。加之農民受傳統(tǒng)思想影響，即使知道有相關的保險品種，也會因為收費較貴，不愿意在保險費上投入從而提高種養(yǎng)殖成本。

開展“兩權”抵押貸款的相關建議

提高思想認識。農村產(chǎn)權制度改革，目的是激活農村資源，是農村金融制度的重要創(chuàng)新，既有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于盤活農村存量資產(chǎn)，提高農村土地資源利用效率，讓老百姓得到更多的實惠，從長遠看，既有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也給農信社帶來新的發(fā)展機遇，拓展更大的業(yè)務發(fā)展空間。農信社作為服務地方經(jīng)濟發(fā)展“主力軍”，應轉變經(jīng)營理念，增強農村金融服務能力，要充分發(fā)揮地緣、人緣優(yōu)勢，在加強管理和防范風險的前提下，打破一切顧慮，克服怕承擔風險責任思想，積極開拓創(chuàng)新，研究和探索開展農村金融產(chǎn)品和服務方式的創(chuàng)新，把發(fā)展農村土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務，作為政府樂意、農民喜歡、自身受益的一項政治工程來推行，通過走特色化道路，積極推動“兩權”抵押貸款的業(yè)務的發(fā)展。

完善配套制度。農村“兩權”抵押貸款盡管已得到法律的認可，但是完善土地相關配套制度是當務之急，一是完善農村土地確權、登記、頒證制度，權利明晰是農村土地“兩權”抵押融資的必然前提，而當前我國農村土地承包經(jīng)營權及宅基地權屬不明晰的特點不利于抵押貸款的開展；二是成立專門的土地評估機構，通過完善評估指標體系，提高土地承包經(jīng)營權的評估準確度，為銀行業(yè)金融機構提供公平公正的土地價值評估；三是規(guī)范農村土地流轉交易市場，“兩權”抵押貸款的開展必然使土地流轉交易頻繁起來，健全的土地流轉交易市場更易于使銀行的抵押權得以實現(xiàn)。四是建立風險補償機制。地方政府部門應通過設立貸款風險補償機制，用于分擔自然災害等不可抗力造成的貸款損失，保障抵質押物處置期間農民基本居住權益。

完善保險業(yè)務。農業(yè)生產(chǎn)容易受惡劣天氣、自然災害等條件影響。政府部門要引導并督促當?shù)乇ｋU公司加快推進農業(yè)生產(chǎn)保險制度的完善，加快完善農業(yè)保險和農民住房保險政策，積極擴大農業(yè)保險品種和范圍，開展農民住房財產(chǎn)權抵押貸款保證保險業(yè)務等多種方式，為借款人提供增信支持，不斷擴大農業(yè)保險覆蓋范圍。針對“兩權”抵押貸款，實行政策性保險與商業(yè)保險相結合的保險制度，并與銀行合作設計“信貸產(chǎn)品+保險產(chǎn)品”相結合的產(chǎn)品，確?！皟蓹唷钡盅嘿J款的安全有效。

完善保障機制。不斷改善農民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險以及農村低保制度，消除農戶將土地經(jīng)營權抵押的后顧之憂，弱化農村“兩權”的保障功能，提升社會保障標準，加強跟蹤扶持，為農戶拓寬貸款融資渠道的同時，增強創(chuàng)業(yè)致富的能力。

形成部門合力。“兩權”抵押貸款業(yè)務是一項新業(yè)務，在當前配套制度及風險防范措施等尚不健全和完善的現(xiàn)狀下，要確保業(yè)務開展有序，風險控制有效，農信社要積極加強與相關部門的有效對接，爭取社會各方形成合力，共同為“兩權”抵押貸款業(yè)務的推行與發(fā)展提供有力的保障。同時，要強化貸后跟蹤管理，做到風險及時預警，及時處置，在確保信貸資金風險可控的基礎上逐步加大支持力度，促進此項業(yè)務健康、快速發(fā)展。

構建農村征信平臺。建立“農村信用信息數(shù)據(jù)平臺”，以大數(shù)據(jù)分析為手段，完善農戶信用檔案工程建設，有效整合公檢法、民政局、財政局、市場監(jiān)督管理局、國家及地方稅務局、社會保障局、交通局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村部等信息資源，建立信息資源共享機制，拓寬農村征信數(shù)據(jù)來源渠道，優(yōu)化縣域農村信用環(huán)境。