周郭思渝

摘要：美國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過長期的發(fā)展，建立了成熟的體系與運(yùn)作模式，在農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險體系中有決定性的地位。而我國農(nóng)業(yè)保險起步晚，發(fā)展緩慢，不能為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化快速發(fā)展提供必要的保障。本文通過分析總結(jié)美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式、運(yùn)行機(jī)制和健全的法律支持等經(jīng)驗，并剖析我國農(nóng)業(yè)保險存在的法律法規(guī)滯后、管理體制不順、服務(wù)能力不高等問題，吸取美國農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，提出了相對應(yīng)的建設(shè)性建議。

Abstract： After a long-term development， agricultural insurance in the US has established a mature system and operation mode， which plays a crucial role in agricultural risk-averse system. While the agricultural insurance in China starts late and develops slowly， which isn't capable of providing the dependable safe guard to match the development of agricultural modernization. The paper analyzes the developing patterns， operating mechanism and the perfect laws of American agricultural insurance. Meanwhile， there exist several obstacles in agricultural insurance in China， such as lagging laws and regulations， confused management system and weak services. Therefore， absorbing the successful experience of American agricultural insurance， we put forward the corresponding constructive advice with the combination of Chinese situation.

關(guān)鍵詞：美國農(nóng)業(yè)保險；發(fā)展經(jīng)驗；借鑒

Key words： US agricultural insurance；experience；reference

中圖分類號：F840.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）04-0010-03

0 引言

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，無農(nóng)不穩(wěn)，大力發(fā)展好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)一直是我國的重中之重，2016年中央一號文件發(fā)布，連續(xù)13年聚焦三農(nóng)。同時農(nóng)業(yè)也是一個高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，受制于自然因素。如2016年6月份我國長江流域遭遇特大洪澇災(zāi)害，僅農(nóng)業(yè)估損金額達(dá)1.5億元，這不僅給農(nóng)民帶來慘重?fù)p失，更是影響農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)活動，干擾整個國民經(jīng)濟(jì)正常的再運(yùn)行。因此，亟需更完善的農(nóng)業(yè)保險來保障整個農(nóng)業(yè)的可持續(xù)活動。目前，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展很不完善。相比之下，美國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了近80年的發(fā)展，取得了卓越的成就。我們希望通過借鑒美國農(nóng)業(yè)保險成功的發(fā)展經(jīng)驗探索出一條符合我國國情的農(nóng)業(yè)保險道路。

1 美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

美國是目前全球農(nóng)業(yè)保險規(guī)模最大的國家，2008年以來保費(fèi)維持在100億美元左右，參保率在80%以上。美國的農(nóng)業(yè)保險起步早，1938年就頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》。在1994年頒布《1994年農(nóng)作物保險改革法》之后，農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障體系中的地位進(jìn)一步提升。

1.1 政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險模式

1922年以來，美國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了私營單軌制，國營單軌制，公私合營雙軌制和私營+政府扶持式四個階段。1938年美國頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》之后，據(jù)此成立的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司直接參與農(nóng)業(yè)保險，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，隨著農(nóng)業(yè)保險險種的不斷豐富，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司也逐漸退出了農(nóng)業(yè)保險的直接經(jīng)營，由于農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險性，農(nóng)業(yè)保險仍然由政府主導(dǎo)，依托于官方的法律法規(guī)和財政補(bǔ)貼以及再保險支持。

1.2 豐富的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品

美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展初期，所提供的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品都屬于保產(chǎn)量類的保險，這類保險只能保證農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，而無法對農(nóng)民因風(fēng)險而遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償，在這個階段，美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展也比較緩慢。二十世紀(jì)九十年代，保收入類的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的推出與實(shí)施使得美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展獲得了突破性的成就。這得益于美國健全的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，通過期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，把價格變化對農(nóng)業(yè)收入造成的不確定影響納入到風(fēng)險責(zé)任范圍之中。美國還在部分地區(qū)推廣了指數(shù)型保險，指數(shù)型保險不是直接測量產(chǎn)量的損失，而是與該地區(qū)農(nóng)作物的平均產(chǎn)量掛鉤，當(dāng)該地區(qū)的平均產(chǎn)量低于所設(shè)定的保險產(chǎn)量時，該地區(qū)的農(nóng)戶才會得到相應(yīng)的保險賠償。根據(jù)不同地區(qū)的特種農(nóng)產(chǎn)品，設(shè)計出了特種農(nóng)業(yè)保險。根據(jù)農(nóng)民對保障水平的不同需求也提供了多層次的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。

1.3 健全的法律

1938年美國頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》并成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，實(shí)行自愿原則。1980年對此法案進(jìn)行了修正，允許私人資本參與農(nóng)業(yè)保險，引入保費(fèi)補(bǔ)貼，激發(fā)了農(nóng)業(yè)保險市場的活力。此后又頒布并不斷修改了一系列的農(nóng)業(yè)保險法案，1994年的《農(nóng)作物保險改革法案》規(guī)定不參加政府農(nóng)作物保險計劃便無法獲得政府其他計劃的政府補(bǔ)貼，形成了一定程度的強(qiáng)制保險。《2008年美國農(nóng)業(yè)法案》為特色農(nóng)作物的研究和推廣提供補(bǔ)貼，更好地滿足了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險多樣性的需求?！?014年美國農(nóng)業(yè)法案》設(shè)立了價格損失保障，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障以及各種農(nóng)業(yè)保險計劃。經(jīng)過了長期的發(fā)展，美國形成了完善的農(nóng)業(yè)保險法律體系。

2 美國農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行機(jī)制和模式

美國農(nóng)業(yè)保險屬于政府扶持下私營保險公司經(jīng)營和代理的模式。農(nóng)業(yè)保險是高賠付率的險種，離不開政府的扶持。美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局（RMA）與聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（FCIC）負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控，制定法律法規(guī)并提供財政稅收補(bǔ)貼和政策支持。提供農(nóng)業(yè)再保險，開發(fā)新的農(nóng)業(yè)保險品種。

私營保險公司直接參與，激活了農(nóng)業(yè)保險市場，私營保險公司經(jīng)過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的批準(zhǔn)后，才能經(jīng)營政府推行并給予補(bǔ)貼的農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)，目前有十七家批準(zhǔn)的商業(yè)保險公司承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險的銷售、理賠全程服務(wù)，并負(fù)責(zé)質(zhì)量管理，承擔(dān)風(fēng)險和向風(fēng)險管理局提供統(tǒng)計資料。

政府給FCIC補(bǔ)貼經(jīng)營成本和管理費(fèi)，給私營保險公司補(bǔ)貼行政管理費(fèi)，給投保農(nóng)戶補(bǔ)貼保費(fèi)，F(xiàn)CIC為私營保險公司提供再保險，私營保險公司也可向其他私人再保險公司購買再保險。

此外還成立了為農(nóng)戶提供相關(guān)服務(wù)的組織，如代表農(nóng)民利益的美國農(nóng)場局聯(lián)合會（AFBF）和為農(nóng)戶提供專業(yè)化服務(wù)的農(nóng)業(yè)服務(wù)組織。

3 中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 法律法規(guī)嚴(yán)重滯后

農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險性決定了其政策性的特點(diǎn)，而《中華人民共和國保險法》實(shí)質(zhì)上是一部商業(yè)保險法，因而對農(nóng)業(yè)保險不具有適用性?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》也只是“鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)”，農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)開展所依靠的是上級有關(guān)部門的紅頭文件，執(zhí)行力弱，發(fā)展十分緩慢。由于我國農(nóng)業(yè)保險目前還處在起步階段，沒有一部完整的法律法規(guī)讓農(nóng)業(yè)保險有法可依，在農(nóng)業(yè)保險的實(shí)施過程中，對農(nóng)業(yè)保險投保人的利益保護(hù)以及對保險公司的保護(hù)都得不到落實(shí)。法律保障的缺失和監(jiān)管的不明確嚴(yán)重阻礙了我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

3.2 農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼力度不足

我國農(nóng)業(yè)保險起步晚，發(fā)展慢且不完善?？v觀這幾年我國財政支出對于農(nóng)業(yè)保險的投入力度，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險補(bǔ)貼在整個對農(nóng)業(yè)財政支出的比重有上升之勢，但是所占比重還是不到15%。可見農(nóng)業(yè)保險還沒有真正受到重視，我國的農(nóng)業(yè)風(fēng)險分散體系仍然以災(zāi)害救助為主，農(nóng)業(yè)風(fēng)險損失高，通過災(zāi)害援助是相對消極的解決措施，應(yīng)該持續(xù)加大力度扶持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

3.3 管理體制不順

由于農(nóng)業(yè)保險具有很強(qiáng)的政策性，管理部門比較分散，農(nóng)業(yè)保險屬于保險的一種，監(jiān)管工作由中國保監(jiān)會負(fù)責(zé)，同時農(nóng)業(yè)保險也屬于農(nóng)業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，因而其推進(jìn)的主體包括農(nóng)業(yè)部，對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行財政補(bǔ)貼又涉及到財政部。我國沒有像美國一樣成立聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司這樣的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)各部門的工作，造成我國農(nóng)業(yè)管理體制不順暢。

3.4 農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力不高

第一，對農(nóng)作物各個生長階段的監(jiān)管力度不夠，沒有形成完善的農(nóng)作物觀察機(jī)制，以致沒能事先做好預(yù)防工作，導(dǎo)致農(nóng)作物生長過程面臨病蟲災(zāi)害的風(fēng)險，造成產(chǎn)量低下，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降。第二，由于農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識存在誤區(qū)，防災(zāi)減損工作做得不到位，把一切希望都寄托在保險上，導(dǎo)致真正遭到自然災(zāi)害時農(nóng)作物抗災(zāi)能力弱。第三，災(zāi)后，農(nóng)業(yè)保險公估人對受損農(nóng)作物進(jìn)行清算工作的效率不高，且對受損農(nóng)作物評估的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，缺乏統(tǒng)一的農(nóng)作物勘察定損標(biāo)準(zhǔn)。更重要的是，農(nóng)戶沒有第一時間拿到保險理賠金額。對農(nóng)戶來說，沒有了足夠的生產(chǎn)資金投入，就會對下一農(nóng)時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成延誤，耽誤農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4 美國農(nóng)業(yè)保險對我國的借鑒

美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展從很大程度上奠定了美國農(nóng)業(yè)大國的地位。美國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展十分成熟，對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展具有借鑒意義。

4.1 政策性保險模式下推進(jìn)式充分發(fā)揮私營保險公司的作用

農(nóng)業(yè)事關(guān)民生，無農(nóng)不穩(wěn)，無糧不富，必須以政府為主導(dǎo)，加大財政力度來支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險屬于公共事業(yè)的一項，需要政府出面做領(lǐng)頭羊帶領(lǐng)政府機(jī)構(gòu)以及號召民間的商業(yè)性資本也投入到我國的這項利于民生的發(fā)展項目中去。農(nóng)業(yè)保險不僅要求中央加大投入，各個地方政府也應(yīng)逐步提高對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度，體現(xiàn)在地方政府的財政收入應(yīng)按照一定比例投入支持農(nóng)業(yè)保險事業(yè)，為農(nóng)民謀更多的福利。另外，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與增長的必要推動力。應(yīng)逐步發(fā)揮私營農(nóng)業(yè)保險公司的積極作用，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的多樣性注入更新鮮的活力，帶動民營企業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利用優(yōu)惠政策鼓勵、激活農(nóng)業(yè)保險市場。并設(shè)置市場準(zhǔn)入門檻，有條件地給予財政補(bǔ)貼。

在政府提供基本農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)保險和維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本救濟(jì)的基礎(chǔ)上，以購買有更高保障的私營保險公司的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品為條件提供更多的政府救濟(jì)和財政補(bǔ)貼。以此鼓勵農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險，從而更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用。

理順農(nóng)業(yè)保險的管理體制，使政策制定，國立與私營的配合，監(jiān)管形成一個有機(jī)的整體。并能夠根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展情況以及特殊時期做好動態(tài)調(diào)整。只有把政府，商業(yè)保險機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)互助合作組織這三者結(jié)合起來，才能真正促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險平穩(wěn)快速發(fā)展。政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)優(yōu)惠政策的制定與發(fā)布，以及財政資金的調(diào)動與撥付，宏觀管控整個農(nóng)業(yè)保險體系的良好運(yùn)行發(fā)展；保險公司聘用專業(yè)人才來分析并制定出合適的費(fèi)率，組織保險展業(yè)的開展直至保險理賠的結(jié)束并實(shí)施全部信息公開化制度；農(nóng)業(yè)互助合作更多的是負(fù)責(zé)特定險種特定農(nóng)作物的參保事宜。

4.2 加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)保險的法治建設(shè)

我國至今還沒有出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的專門法律法規(guī)，在具體業(yè)務(wù)開展中，面臨障礙。

2012年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)保險條例》對我國農(nóng)業(yè)保險的法制建設(shè)具有一定的積極作用，但其內(nèi)容過于籠統(tǒng)且多是鼓勵地方人民政府建立地方財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制和支持保險機(jī)構(gòu)建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展需要的基層服務(wù)體系等缺乏力度的建議，導(dǎo)致權(quán)威性和有效性不足。

我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展亟需強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)的保障，有關(guān)學(xué)者建議其法律法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的政策性和非商業(yè)性特征、農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營原則及組織形式、承保范圍、保險費(fèi)率、保險責(zé)任及國家對農(nóng)險的監(jiān)督管理等重要環(huán)節(jié)。讓農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展有法可依。

4.3 加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)保險的文化建設(shè)

提高農(nóng)業(yè)保險在文化上的軟實(shí)力，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展才能獲得民心。只有讓農(nóng)民真正感受到農(nóng)業(yè)保險對于他們自身發(fā)展有益處，他們才會主動去承保，投身到農(nóng)業(yè)保險的項目中去。

4.3.1 提高農(nóng)業(yè)保險公司對農(nóng)業(yè)保險的專注力

體現(xiàn)為專業(yè)化經(jīng)營管理。加強(qiáng)人才建設(shè)，開發(fā)好的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，真正惠及于農(nóng)民農(nóng)業(yè)。提高農(nóng)業(yè)保險的保障水平，以提高相關(guān)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的推廣程度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險中的作用。要在完善現(xiàn)有的保險產(chǎn)品基礎(chǔ)上創(chuàng)新出真正惠農(nóng)益農(nóng)的產(chǎn)品來做到保障農(nóng)民利益，讓農(nóng)民對中國農(nóng)業(yè)保險充滿信心。目前，我國農(nóng)業(yè)保險理賠階段還是根據(jù)一畝的產(chǎn)量而定的補(bǔ)償額。借鑒美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中的險種-收入險，對于種植業(yè)而言，農(nóng)民可以按照一畝農(nóng)作物所帶來的經(jīng)濟(jì)利益而投保，保險公司以一畝農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)利益為危險單位而承保，按危險單位所造成經(jīng)濟(jì)損來賠償。對于養(yǎng)殖業(yè)而言，可以開發(fā)成本險來保障農(nóng)民的投入。在農(nóng)業(yè)保險這種盈利性不大的險種可以附加另外一些商業(yè)性保險，利于增加保險公司對農(nóng)業(yè)保險運(yùn)營的信心，吸引眾多商業(yè)性保險公司加盟到農(nóng)業(yè)保險的事業(yè)發(fā)展當(dāng)中。

4.3.2 加強(qiáng)與高等學(xué)府和相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作

把科研與機(jī)構(gòu)結(jié)合起來。與高等學(xué)府聯(lián)合商議在學(xué)生選修的課程里設(shè)立與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的課程，在學(xué)校里成立與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的科研機(jī)構(gòu)，社團(tuán)，學(xué)校出資部分研究費(fèi)用，其研究成果提供給投資機(jī)構(gòu)運(yùn)用到農(nóng)業(yè)保險的開展中去進(jìn)行試點(diǎn)。企業(yè)財團(tuán)可以把科研成果以專利的形式轉(zhuǎn)賣給保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)以獲取版權(quán)，而當(dāng)代大學(xué)生以及科研人員又得以發(fā)揮所長有所創(chuàng)新，這更是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)創(chuàng)新性的發(fā)展。

4.3.3 提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力

第一，要做好農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的事前防范工作。具體包括災(zāi)害監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)以及監(jiān)控，防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以及氣象預(yù)測。第二，農(nóng)業(yè)災(zāi)害中的施救減損工作。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，集結(jié)人力物力盡可能減小保險單位的損失，盡量把損失降到最低。第三，災(zāi)后理賠及事后經(jīng)驗的總結(jié)工作。理賠一定要做到及時、迅速、準(zhǔn)確、到位。讓每一參保農(nóng)戶都能在災(zāi)后及時拿到賠償金額，保障農(nóng)戶的成本，增加農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的信心，不誤農(nóng)時，促進(jìn)整個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5 結(jié)束語

通過以上總結(jié)分析，筆者認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)保險的問題在于農(nóng)業(yè)保險不能滿足農(nóng)民抗風(fēng)險的需要和保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。要解決這些問題，需要我們探索出供給方面的我國適用的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，這不僅需要農(nóng)業(yè)保險公司自身的努力，還需要走出讓農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展有法可依的關(guān)鍵一步和通過完善農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行機(jī)制為中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供堅實(shí)基礎(chǔ)。同時，農(nóng)業(yè)保險也并不意味著可以分散所有農(nóng)業(yè)風(fēng)險，我國農(nóng)業(yè)分散化的特點(diǎn)使得我們需要建立以農(nóng)業(yè)保險為主導(dǎo)的全面的農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險體系。

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