肖存良

摘 要：黨的十八大對社會主義協商民主進行總體布局之后，黨際協商和人民政協政治協商分別發(fā)展成為政黨協商和政協協商。民主黨派作為政黨協商與政協協商的雙重主體，在政黨協商與政協協商中存在非均衡性?；膺@種非均衡性，需要以人民政協界別建設為核心促進政協協商的發(fā)展，并由政協協商的發(fā)展推動政黨協商的發(fā)展，最終使民主黨派在政黨協商與政協協商中實現均衡發(fā)展。

關鍵詞：民主黨派；政黨協商；政協協商；非均衡性

中圖分類號：D665 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）01-0082-09

一、社會主義協商民主的總體布局與政黨協商、政協協商的提出

黨的十八大報告首次提出社會主義協商民主制度。報告指出：“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”[1]廣泛、多層和制度化是這一表述中的核心概念。廣泛是從橫向層面出發(fā)，主要是指國家政權機關、政協組織、黨派和團體等國家機關和黨群機構要開展協商民主。在實施協商民主的機構中，人民政協的地位獨特，要“充分發(fā)揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”。多層是從縱向層面出發(fā)，主要是指協商民主不能僅僅停留在中央層面，中央、地方和基層都要廣泛開展協商民主。“涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量?！盵2]廣泛、多層有機結合，形成了縱橫交錯的社會主義協商民主實踐結構，使社會主義協商民主實踐活動橫向到邊、縱向到底，實現了全方位、全覆蓋。“社會主義協商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的?！盵2]77這就形成了社會主義協商民主體系。在此基礎上，要使各層各類協商民主實踐形成具體制度，在制度的基礎上實現制度化。這里有必要把制度與制度化進行相應區(qū)分。“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式?！盵3]“制度分析假定各個組織型構著其成員的行為；而制度化則是指各個組織借此而獲得這種影響能力的過程。制度影響其成員的手段包括創(chuàng)設明確界定的角色（例如通過提出期望的方式）、標準化的操作程序、共享的文化以及控制行為的各種規(guī)則。”[4]制度主要是一種行為模式，制度化是要把這種行為模式內化為組織和成員的行為模式的過程。制度化的成果體現在組織和成員的外在行為之中。制度設置易，制度化難。對社會主義協商民主而言，制度化是要把各層各類的協商民主制度融入各種政治實踐和政治過程中去。

黨的十八大報告對社會主義協商民主進行了總體布局。這個總體布局為社會主義協商民主發(fā)展指明了方向，為提出政黨協商與政協協商奠定了基礎。黨的十八大以來，中國共產黨在中央領導的重要講話和一系列重要文件中對這一總體布局進行了深化、細化、具體化和制度化。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商?！盵1]528《決定》首次提出了社會主義協商民主體系，明確要把協商民主渠道擴展到基層組織和社會組織之中，并從協商的范疇、內容、性質和領域出發(fā)，把協商形式區(qū)分為立法協商、行政協商、民主協商、參政協商和社會協商五種形式。對協商形式劃分的優(yōu)點在于進一步對協商民主做了深化、細化和具體化，缺點在于區(qū)分度不夠，存在部分協商形式的內涵不清晰、外延相互包含的問題。《決定》從整體上體現了中國共產黨對社會主義協商民主認識的進一步發(fā)展。2014年9月21日，習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上進一步論述了社會主義協商民主的總體布局。他指出：“要拓寬中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民政協、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等的協商渠道，深入開展政治協商、立法協商、行政協商、民主協商、社會協商、基層協商等多種協商?！盵2]77由此可見，中國共產黨和人民政協都是政治協商渠道，政黨協商與政協協商的劃分呼之欲出。2015年1月，《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出：要“繼續(xù)重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商”[2]293。政黨協商與政協協商的概念正式提出。2015年6月和12月，中共中央辦公廳先后下發(fā)《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》和《關于加強政黨協商的實施意見》，提出了政黨協商和政協協商的制度化發(fā)展要求，對政黨協商和政協協商的形式、內容、程序和保障機制進行了明確的制度設計。黨的十八大以來，隨著社會主義協商民主總體布局的逐步推進和中國共產黨對社會主義協商民主認識的逐步加深，政黨協商與政協協商的概念正式誕生。

在黨的十八大對社會主義協商民主進行總體布局之前，政黨協商與政協協商并未被完全區(qū)分開來，而是被統(tǒng)稱為“兩種協商形式”。2005年，中共中央《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）首次明確提出政治協商具有兩種基本形式：一種是中國共產黨與各民主黨派之間的協商，統(tǒng)稱為黨際協商；一種是中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商，即人民政協政治協商[5]。這兩種協商形式是以中國共產黨為核心主體的協商形式。社會主義協商民主的總體布局通過廣泛、多層、制度化發(fā)展，把協商民主拓展到了國家政治和社會生活的方方面面。政黨協商主要聚焦于政黨政治領域，強調政黨關系；政協協商主要聚焦于國家與社會領域，強調國家與社會的關系。政黨協商和政協協商拓寬了協商領域，豐富了協商形式、協商內容和協商層次。總之，社會主義協商民主的總體布局推動了政黨協商與政協協商的產生，推動了政治協商從兩種協商形式向政黨協商、政協協商轉型。

二、民主黨派的雙重主體性

雖然民主黨派最初只是介于國共兩個主要政黨之間的中間黨派，但在反對國民黨一黨專制的過程中，民主黨派與中國共產黨逐漸走到了一起，形成了合作協商的政黨關系。1944年，中國共產黨提出了建立聯合政府的主張，獲得了各民主黨派的廣泛支持，國民黨被迫同意召開政治協商會議。1946年1月，中國共產黨與中國民主同盟約定，在雙方有所決定之前必進行溝通協商，以在政治協商會議中共進退。1948年4月30日，中共中央發(fā)表《紀念“五一”國際勞動節(jié)口號》，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”[6]。這一號召獲得了各民主黨派、人民團體和無黨派人士等的熱烈響應。他們聯名通電，贊同成立民主聯合政府。各民主黨派、人民團體和無黨派人士等陸續(xù)北上，參加新政治協商會議籌備會和中國人民政治協商會議第一次全體會議，與中國共產黨一道協商建立中華人民共和國。

中華人民共和國成立后，除了在某些特殊時期外，中國共產黨每有重大決策，必在決策之前或決策實施之中與民主黨派進行協商。民主黨派是黨際協商的主體之一。黨的十八大后，黨際協商發(fā)展成為政黨協商?！蛾P于加強政黨協商的實施意見》明確指出，政黨協商“是中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商的重要民主形式”[7]。政黨協商的形式主要有會議協商、約談協商和書面協商。中共中央負責同志或委托中央統(tǒng)戰(zhàn)部圍繞黨和國家重大方針政策、重要人事安排和重大調研課題與民主黨派進行協商?！懊裰鼽h派中央主要負責同志可約請中共中央負責同志個別交談，就經濟社會發(fā)展以及參政黨自身建設等重要問題反映情況、溝通思想?！盵7]“民主黨派中央以調研報告、建議等形式直接向中共中央提出意見和建議。民主黨派中央負責同志可以個人名義向中共中央和國務院直接反映情況、提出建議?！盵7]民主黨派中央作為與中共中央相對應的平等協商主體，是政黨協商的重要主體之一。從中國共產黨與各民主黨派合作協商的歷史、中共中央的相關文件和黨的十八大對社會主義協商民主的總體布局來看，民主黨派無疑是與中國共產黨進行政黨協商的協商主體之一。民主黨派在政黨協商中具有主體性。從政協協商的角度來看，民主黨派是新政治協商會議籌備會和中國人民政治協商會議第一次全體會議的參加單位之一。中國共產黨與民主黨派、無黨派人士等協商建國，共同通過了為新中國成立奠基的三個歷史性文件：《中國人民政治協商會議共同綱領》《中國人民政治協商會議組織法》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》。之后，各民主黨派進入人民政協，成為人民政協的一個重要組成部分。在全國人民代表大會召開之前，中共中央每有重大決議，都先在全國政協常委會與各民主黨派進行協商，然后由政府實施。

第一屆全國人民代表大會召開之后，人民政協依然就國際國內問題進行廣泛協商[6]200。1954年通過的《中國人民政治協商會議章程》（以下簡稱《章程》）明確指出：“中國人民政治協商會議以各民主黨派、各人民團體為基礎組成?！盵6]2131982年修訂的《章程》明確指出：“中國人民政治協商會議全國委員會由中國共產黨、各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成?！盵8]1994年和2004年修訂的《章程》繼續(xù)肯定了民主黨派是人民政協的重要組成部分之一。2004年修訂的《章程》指出人民政協“設若干界別”[8]698，民主黨派成為人民政協的重要界別之一。2004年修訂的《章程》指出：“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商?！盵8]695因此，各民主黨派自然是人民政協政治協商的協商主體之一。黨的十八大后，人民政協政治協商發(fā)展成為政協協商。中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》明確指出，政協協商是“參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士履行政治協商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協商、凝聚共識的重要民主形式”[9]。民主黨派成為政協協商的重要主體之一。

在黨的十八大對社會主義協商民主進行總體布局之前，民主黨派具有黨際協商主體和人民政協政治協商主體的雙重主體性。黨的十八大對社會主義協商民主進行總體布局之后，民主黨派的這一雙重主體性更加顯著：民主黨派既是政黨協商主體，又是政協協商主體。民主黨派的雙重主體性在黨的十八大之前和之后有一定區(qū)別。后者對民主黨派的政治協商進行了比較明確的區(qū)分，政黨協商主要處于政黨政治領域，政協協商主要處于國家與社會領域。這就明確了政黨協商與政協協商的政治功能。在對政黨協商與政協協商進行比較明確的區(qū)分的同時，產生了兩者之間的內在張力，即非均衡性。筆者認為其中存在兩個層面的非均衡性：一是政黨協商與政協協商之間的非均衡性，二是由于民主黨派的雙重主體性而帶來的民主黨派在政黨協商與政協協商之間的非均衡性。民主黨派在政黨協商與政協協商之間的非均衡性既限制了政協協商的發(fā)展，也限制了政黨協商的發(fā)展。我們有必要從黨的十八大后所形成的政黨協商與政協協商之間的非均衡性和民主黨派在二者之間的非均衡性，來討論政黨協商與政協協商之間的關系，并提出化解非均衡性的對策建議。國內目前還沒有對民主黨派在政黨協商與政協協商中的非均衡性問題進行討論。對政黨協商與政協協商關系的研究主要停留在兩者之間的聯系與區(qū)別上，未能從中看出兩者之間的內在張力及其非均衡性，未討論民主黨派在兩者之間的非均衡性，更未提出破解非均衡性的對策。

三、民主黨派在政黨協商與政協協商中的非均衡性

在兩種協商形式階段，民主黨派在兩種場合與中國共產黨進行政治協商，一是黨際協商，即與中國共產黨直接進行政治協商；二是人民政協政治協商，即在人民政協與中國共產黨進行政治協商。各民主黨派具有雙重主體性，屬于政協界別；各民主黨派中央主席大多兼任政協副主席職務，兩個任務之間存在張力，因而存在非均衡性。但是由于協商內容的重疊，黨際協商與人民政協協商之間的內在張力被弱化，甚至被掩蓋。就黨際協商內容而言，《意見》指出：黨際協商內容包括“中國共產黨全國代表大會、中共中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領導人的建議人選；關于推進改革開放的重要決定；國民經濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃；關系國家全局的一些重大問題；通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協商的重要問題”[5]。就人民政協政治協商而言，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》指出：人民政協政治協商的主要內容是“國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題”[5]795。從黨際協商與人民政協政治協商的內容來看，黨際協商內容過寬，涵蓋了人民政協政治協商的內容，包括政黨、國家與社會的各個方面。國家的重要方針政策、重大問題、重要文件、重要人事安排等都需進行黨際協商和人民政協政治協商。民主黨派作為雙重協商主體，要就同一議題參加兩個場合的協商，形成了重復協商的局面。重復協商會導致政治協商資源浪費與政治資源配置不合理，甚至導致政治協商的形式化。筆者在調研中發(fā)現，一些民主黨派的負責同志對同一個議題要參加兩次協商會議頗有怨言。黨際協商和人民政協政治協商在協商主體和協商內容上高度重疊，并未分高低上下或進行協商排序。民主黨派往往認為就是參加兩次協商會議，并未感覺到這兩種協商形式之間存在內在張力或非均衡性，這就掩蓋了這兩種協商形式之間的內在張力。

兩種協商形式發(fā)展為政黨協商與政協協商之后，情況發(fā)生了變化。第一，在政治地位上明確了政黨協商是首位協商。政黨協商比政協協商和其他協商形式的政治地位高。在《關于加強社會主義協商民主建設的意見》所列的七種協商形式中，政協協商雖與政黨協商均屬需要“繼續(xù)重點加強”的協商形式，但政黨協商被列在首位?！吨袊伯a黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）把“參加中國共產黨領導的政治協商”確定為民主黨派的基本職能，明確規(guī)定了政黨協商的內容、形式和保障機制。中央統(tǒng)戰(zhàn)部微信公眾號“統(tǒng)戰(zhàn)新語”在解讀政黨協商與政協協商的關系時指出：“政黨協商具有政黨性、高層次性、權威性等特點，是執(zhí)政黨與參政黨之間的黨際協商，體現了我國多黨合作團結、合作、民主的本質特征，展示了執(zhí)政黨同參政黨之間和諧的政黨關系；協商結果直接進入黨和國家決策，體現了推進國家治理體系和治理能力現代化的要求。政協協商在參加政協的各界別之間開展，具有廣泛性、經常性、重要性等特點，協商頻次高，密度大，主要圍繞國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務，以及有關愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等，是廣納群言、廣謀良策、廣聚共識的重要平臺，展示了團結、民主的民主氛圍，為黨委和政府科學決策提供參考?！盵10]政黨協商與政協協商的地位高低在這一權威解讀中一目了然。

第二，對政黨協商與政協協商的內容進行了區(qū)分，前者側重于政黨領域，后者側重于國家與社會領域。關于政黨協商的內容，《條例》與《關于加強政黨協商的實施意見》的表述并不一致?！稐l例》指出：“政黨協商主要包括下列內容：中國共產黨全國和地方各級代表大會、中央和地方各級黨委的有關重要文件；憲法的修改建議，有關重要法律的制定、修改建議，有關重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會、政府、政協領導班子成員和人民法院院長、人民檢察院檢察長建議人選；關系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題。”[2]544按照這一規(guī)定，政黨協商的內容主要涉及政黨政治領域，包括黨的重要文件、重要法律、重要人選。國家與社會的相關領域不再納入政黨協商范圍。《關于加強政黨協商的實施意見》對政黨協商內容的表述又回到了2005年的表述，在前面表述的基礎上，又把“國民經濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃以及年度經濟社會發(fā)展情況；關系改革發(fā)展穩(wěn)定等重要問題”[7]等主要屬于國家與社會領域的協商內容納入了政黨協商范圍。兩項表述雖不一致，但從發(fā)展趨勢來看，政黨協商側重于政黨領域。關于政協協商的內容，《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《條例》與《中共中央關于加強人民政協工作的意見》的表述基本一致，主要是“國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務，以及有關愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等”[9]。這三份文件均未把主要屬于“政黨政治領域”的內容列入政協協商中。政黨協商與政協協商內容區(qū)分的優(yōu)點在于擴大了協商覆蓋面，使協商覆蓋面擴展到了政黨、國家與社會的各個領域，使政黨協商與政協協商的協商領域更加清晰，但這也把原來因協商內容重復而掩蓋起來的政黨協商與政協協商之間的內在張力凸顯了出來，尤其是政黨協商作為首位協商的地位進一步擴大了這種張力。這種張力體現在統(tǒng)戰(zhàn)工作實踐中主要就是重政黨協商而輕政協協商。黨的十八大以來，上海、四川等地都出臺了地方性的關于加強政黨協商的實施意見，各地都加大了政黨協商的落實力度，把工作著力點主要放在了政黨協商的實效上。以上海為例，上海市主要通過“做實研處反饋機制、增強政黨協商實效”，解決以往政黨協商提出來但難以解決的老大難問題[11]。

第三，民主黨派在政黨協商與政協協商中的地位存在非均衡性。在政黨協商領域，《關于加強政黨協商的實施意見》指出：在會議協商中，專題協商、人事協商和調研協商座談會由中共中央負責同志主持召開。在約談協商中，“民主黨派中央主要負責同志可約請中共中央負責同志個別交談，就經濟社會發(fā)展以及參政黨自身建設等重要問題反映情況、溝通思想”[9]。在書面協商中，“民主黨派中央以調研報告、建議等形式直接向中共中央提出意見和建議。民主黨派中央負責同志可以個人名義向中共中央和國務院直接反映情況、提出建議”[9]。在政黨協商中，民主黨派不但享有與中國共產黨平等協商的政治地位，而且雙方協商的具體細節(jié)在意見中有明確規(guī)定。但是在政協協商領域，《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》基本沒有單獨提到民主黨派。這一文件的重心在于規(guī)范中國共產黨與政協協商的關系，加強政協協商與黨委政府工作的銜接力度。在該文件中，民主黨派只是作為黨派團體界別之一被提及。

雖然民主黨派具有雙重主體性，有政黨協商與政協協商兩個政治舞臺，但由于民主黨派在政黨協商與政協協商中的政治地位存在差異，民主黨派在這兩個協商舞臺中存在一定張力，具有非均衡性。這種非均衡性和張力體現在政協工作的各個方面。第一，發(fā)揮委員主體作用與發(fā)揮黨派界別作用之間存在張力。在政黨協商過程中，民主黨派參與協商是明確代表所在黨派與中共協商，是組織對組織的平等協商；在政協協商中，民主黨派并未明確政協委員參與政協協商到底是代表黨派界別還是代表委員個體。一方面，民主黨派在政協中具有自身界別，黨派成員的政協協商應是代表黨派界別的協商。另一方面，“政協委員是政協工作的主體”[5]713，人民政協要充分發(fā)揮委員的主體作用，黨派成員的政治協商是代表個體、充分發(fā)揮委員主體性作用的協商。這就導致在強調政協委員主體作用的同時，黨派的界別作用在實際上被淡化了，削弱了民主黨派在政協協商中的影響力。筆者在調研中發(fā)現，在政協協商實踐中，很多委員參與協商都不是代表自己的界別，而是代表個體。僅僅代表個體，背后沒有自身所聯系和代表的界別群眾，這在實際上不構成協商，而是表達個人意見。中共負責同志參與政協協商也只是聽取個人意見。正因如此，在個別黨委、政府的負責同志看來，他們到政協參加的很多活動都是在聽取委員的意見，政協卻把這些活動稱為政治協商。與政黨協商明確代表政黨相比，沒有界別依托的個體化政協協商，分量輕了很多。也就是說，發(fā)揮委員主體作用實際沖淡了政協界別的代表性。民主黨派成員參加政黨協商是代表政黨，參與政協協商主要代表個人，這導致民主黨派成員在參加政黨協商和政協協商時存在一定落差，形成了內在張力和非均衡性。第二，界別內部的張力。就界別本身而言，政協的界別本身并不活躍，界別沒有授權委員參加協商活動，較少組織協商活動；委員對界別的歸屬感不強，但是委員參加政協協商背后似乎又代表著界別，這就形成了委員參加政協活動的內在張力。此外，民主黨派在政協都有自身的界別，但是各民主黨派在人民政協中的界別召集人并不一定是黨派組織的負責人，甚至不是黨派組織的委托人。人民政協中還有中共界別，中共界別的召集人一般是政協秘書長，秘書長既不是中共負責人，也不是中共省（市、縣）委委員。黨派界別召集人和中共界別召集人實際都不能代表民主黨派和中共組織，這就進一步虛化了界別，加大了界別與自身所代表群體之間的內在張力。

總之，政黨協商與政協協商被提出之后，明確了政黨協商的政治地位，強化了政黨協商與政協協商之間的內在張力。民主黨派在政黨協商與政協協商中的張力日益擴大，形成了民主黨派在政黨協商與政協協商中的非均衡性。

四、以激活界別為核心，推進民主黨派在政黨協商與政協協商中實現均衡發(fā)展

在協商內容方面，政黨協商主要聚焦于政黨政治領域，政協協商主要聚焦于國家與社會領域。政黨協商所協商的政黨政治領域內容具有高層次、權威性等特點。政協協商所協商的國家與社會領域內容雖具有一般性、次要性等特點，但毫無疑問政協協商的面更廣，且政黨協商的重大問題大多源自國家與社會領域。脫離了國家與社會領域，政黨協商的重大議題無從談起。國家與社會領域的很多一般性問題經過廣泛協商討論后，可以轉化為政黨協商的高層次、權威性問題。如中共中央和地方黨委的重要文件無疑是政黨協商的重要內容，但很明顯，黨的重要文件的產生離不開國家與社會；國家與社會的一些重要議題可轉化為黨的重要文件的核心議題，這些議題在轉化為黨的文件之前可以在政協進行充分協商討論，這是協商于決策之前的一個方面。又如重要法律的修改是政黨協商的重要內容，這些法律在修訂之前，可以由政協委員提出法律修訂議案，法律草案形成之后，可以在人民政協進行廣泛的協商討論。因此政黨協商的高層次和權威性建立在政協協商的廣泛性和一般性之上，二者在不同層面進行協商，錯落有致，井然有序。先在政協協商中進行廣泛、普遍的協商，后在政黨協商中進行高層、權威的協商，從而形成一種政治協商的生態(tài)結構。這是社會主義協商民主體系的重要方面之一。從整體上看，政黨協商與政協協商的內容雖然有所區(qū)分，但是兩者之間的內在邏輯決定了它們之間并不是老死不相往來、井水不犯河水的關系，而是需要相互支撐、相互支持的。

如前所述的政黨協商與政協協商之間的內在張力，以及民主黨派在政黨協商與政協協商中的非均衡性既制約了政協協商的發(fā)展，也制約了政黨協商的發(fā)展。就政黨協商與政協協商的關系而言，人民政協界別的不活躍使得委員參與政協協商多屬“個體協商”，而不是代表界別進行“組織協商”。界別不活躍和“個體協商”使政協協商不能給政黨協商提供足夠的協商“原材料”和議題，從而不能給予政黨協商足夠支持。這一方面使民主黨派在政黨協商中處于被動地位，難以主動提出雙方認同的協商議題，另一方面使中共負責同志降低對政黨協商的認同程度。兩個方面的結合逐漸導致政黨協商的形式化?！坝械牡胤綄φh協商存在隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，‘想到了‘有空了才協商；有的流于形式，以通報情況、部署工作代替協商?！盵12]

就民主黨派而言，民主黨派在政黨協商中是與中國共產黨平等的協商主體，在政協協商中是黨派界別。民主黨派的組織性在政黨協商中強，在政協協商中弱；黨派成員在政協提交提案和參政議政大多是個體行為，而不是組織行為。此外，由于界別不活躍，委員界別性不強，界別與委員聯系不緊密，界別在委員中的號召力不強，人民政協堅持充分發(fā)揮委員主體作用的原則，進一步導致黨派成員對發(fā)揮黨派界別作用的認識和支持程度不足。這使民主黨派的政黨協商與政協協商實際被割裂了，政協協商的議題不能為政黨協商提供原材料，民主黨派不能實現在政黨協商與政協協商兩個場合的相互支撐和相互呼應。

解決政黨協商與政協協商之間的內在張力，實現政黨協商與政協協商均衡發(fā)展的關鍵在于加強政協協商，而不在于單一加強政黨協商。黨的十八大以來的中央文件把政黨協商提高到了前所未有的高度，真正落實政黨協商的著眼點不在政黨協商自身，而在于政協協商。但從目前全國各地加強政黨協商的實踐來看，主要是就政黨協商而政黨協商，這不能真正解決問題。解決這個問題，需要政協協商為政黨協商提供源頭活水。加強政協協商的關鍵在于激活界別，以界別建設推動人民政協體制改革。人民政協確實由委員組成，但委員都組織在政協界別之中。過于強調發(fā)揮政協委員的主體作用，只會“只見樹木、不見森林”，只見個體性、不見組織性，只見個體協商、不見組織協商，這不但會妨礙政協協商，也會妨礙人民政協在整個政治體系中發(fā)揮功能作用。為此，首先要處理好委員主體作用與界別基礎作用的關系。要明確委員可以通過界別發(fā)揮自身的主體作用。委員發(fā)揮自身的主體作用不能脫離界別，否則會削弱自身的代表性乃至合法性，協商的“底氣”和“代表性”不足，最終不能真正發(fā)揮好主體作用。從這個角度出發(fā)，就要改變目前政協提案以個體提案為主的狀況，轉而實現以界別提案為主。界別提案的關鍵在于代表性，而不在于數量。其次，要以職業(yè)化為標準推進界別調整，增強界別的社會代表性。2004年修訂的《章程》明確提出了“界別設置”的概念，指出可以根據社會結構的變化調整界別。界別源自社會，界別設置和調整要與社會結構變化保持一致。在現代社會中，社會結構的變化主要表現為社會階層的變化，反映社會階層的一個重要指標就是職業(yè)。筆者認為要以職業(yè)化為標準調整界別，使界別能與社會職業(yè)群體相呼應，在人民政協建立一個與社會職業(yè)結構相適應的縮小了的社會，即社會的“縮樣”，以便社會呼聲通過職業(yè)渠道反映到政協界別之中，并由政協界別傳達給政治體系，乃至成為政黨協商的重要議題。最后，要改進政協界別工作機制。要強化界別召集人制度，黨派、團體等具有組織依托的界別都應以負責人為界別召集人。職業(yè)群體界別要選擇界別群眾認同、社會代表性強的人士擔任界別召集人。要在組織結構上保障界別的基礎作用。專委會要依托界別開展工作，而不是界別依托專委會開展工作。要健全政協委員的界別提名機制和界別培訓機制，要通過提名、培訓、提案、界別活動、界別召集人等一系列制度強化政協委員與界別的聯系，培養(yǎng)政協委員的界別意識和界別歸屬感。

就人民政協制度而言，“按界別組成是人民政協一成立就具有的一個特點”[5]713。人民政協一直由參加單位或界別組成，界別是人民政協存在的基礎。這對人民政協的制度化和發(fā)展方向形成了內在規(guī)定性。反過來說，人民政協界別建設長期以來沒有得到足夠彰顯，影響了人民政協的制度化水平和自我發(fā)展。筆者認為，要通過激活界別來激活人民政協制度、改善政協協商，以政協協商的溢出效應推動政黨協商發(fā)展，最終實現政黨協商與政協協商的均衡發(fā)展。就民主黨派而言，要進一步加強民主黨派在政協的界別建設，以實現其在政黨協商與政協協商中的均衡發(fā)展。

激活界別，推動界別的實體化與組織化建設會不會推動社會力量通過影響界別而影響整個政治體系，促使界別由組織化而權力化，并最終推動人民政協權力化？實際上，人民政協在完成協商建國的任務后，最終被保留下來的重要任務就是優(yōu)化政治體系，而不是成為政治體系中的一個權力結構。人民政協的這種政治定位將伴隨它存在的始終，這既是它的內在屬性和內在規(guī)定性，也是它的制度基因，它已把這種屬性“銘記”在制度歷史之中。因此，人民政協界別的實體化并不會推動其權力化，這就像人民政協的立法協商并不會最終轉變?yōu)榱⒎▽徸h一樣?；谌嗣裾f與政治體系的基本關系，筆者得出一項基本結論：人民政協越發(fā)展，政治體系越優(yōu)化。這是人民政協與政治體系的基本關系，也是人民政協界別建設不會導致人民政協權力化的重要根源。

五、結 語

黨的十八大對社會主義協商民主進行總體布局之后，兩種協商形式發(fā)展成為政黨協商與政協協商。對政黨協商和政協協商在協商地位和協商內容上的明確區(qū)分，強化了兩者之間的非均衡性：重政黨協商、輕政協協商，政黨協商強、政協協商弱。民主黨派在兩者之間也存在非均衡性：民主黨派在政黨協商中的政治地位高，在政協協商中因界別的弱化而弱化。充分發(fā)揮政協委員的主體性作用，進一步削弱了民主黨派在人民政協界別作用的發(fā)揮。解決上述非均衡性問題，促進政黨協商與政協協商的均衡發(fā)展，推動民主黨派在政黨協商與政協協商中實現均衡發(fā)展的著力點在于以激活人民政協界別為核心，推進人民政協體制改革；以人民政協體制改革促進政協協商，以政協協商發(fā)展產生的溢出效應推動政黨協商發(fā)展，最終實現政黨協商與政協協商均衡發(fā)展。

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[12] 孫春蘭.著力推動政黨協商深入開展[J].求是，2015（11）：3-5.

責任編輯：孫德魁