□社會工作
我國時間儲蓄助老服務的實踐與制度探索
王永梅 王一笑
人口老齡化的不斷加劇對我國社會助老服務創(chuàng)新提出了更高要求,社會治理轉型為勞動成果延期支付助老服務的發(fā)展奠定了基礎。在時間儲蓄實踐的基礎上提出了“時間儲蓄助老服務”的概念,并指出內涵不清、收益詬病、缺乏信任擔保、實施范圍較窄以及價值認識模糊等是我國發(fā)展時間儲蓄助老服務面臨的主要問題。而后,嘗試提出了發(fā)展時間儲蓄助老服務的制度框架,即建立區(qū)別于一般志愿服務的時間儲蓄助老服務、強化主體審核標準和分類評判標準、建立社區(qū)、社會組織和社會工作“三社聯動”運營機制、建立時間儲蓄助老服務風險防范機制以及基于存取雙方人口變動趨勢建立長效發(fā)展保障機制等。
時間儲蓄;時間儲蓄助老服務;志愿服務;實踐;制度
人口老齡化的不斷加劇對我國社會養(yǎng)老助老模式創(chuàng)新提出了更高要求,發(fā)動全社會力量參與養(yǎng)老助老活動是我國走“中國特色養(yǎng)老道路”①杜鵬:《中國老人養(yǎng)老方式研究》,北京:團結出版社,2016,第1頁。的應有之義。從社會治理特征來看,社會文明程度的提高和社會成員參與意識的增強使我國的社會治理開始從利益追求向價值追求、從政府單一主體管理向多元主體協同治理轉變②范逢春:《創(chuàng)新社會治理要實現“五個轉變”》,《光明日報》,2014-07-20。,2016年首部《慈善法》的頒布就是一個例證。由于應對人口老齡化的實踐需要和社會政策③例如,2006年頒布的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出要“以相互關愛、服務社會為主題……建立與政府服務、市場服務相銜接的社會志愿服務體系”。的推動,我國為老志愿服務近年來得到了較快發(fā)展,時間儲蓄(Time Saving)助老服務就是志愿服務吸收了經濟學思想之后形成的一種勞動成果延期支付形式④陳功、杜鵬、陳誼:《關于養(yǎng)老“時間儲蓄”的問題與思考》,《人口與經濟》,2001(6)。,即在幫助老年人的同時也將勞動付出轉變?yōu)樽陨淼酿B(yǎng)老服務儲蓄。在我國進入老齡社會之初,政府和學界就曾探討過時間儲蓄助老服務,否定態(tài)度居多,一則因為為老志愿服務難以量化和存兌,二則因為時間儲蓄助老服務不及養(yǎng)老保障制度必要和緊迫。十多年來,我國養(yǎng)老保障制度和社會養(yǎng)老服務體系逐漸完善,科技創(chuàng)新也使得志愿勞動的存兌變得簡便易行,重新認識和發(fā)揮老年人價值的呼聲也越來越高⑤例如,2016年5月27日習近平總書記在其“推進老齡事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展”講話中明確提出“要正視老年人價值,充分發(fā)揮老年人積極作用和正能量”。,在此背景下政府和學界希望重新探索并推進時間儲蓄助老服務,例如2015年《北京市居家養(yǎng)老服務條例》就明確提出要“探索建立為老年人志愿服務時間儲蓄和激勵機制”。那么,新時期我們應該如何認識時間儲蓄助老服務,在制度上又應該做哪些準備呢?本文將基于時間儲蓄的緣起和我國為老志愿服務的特征提出時間儲蓄助老服務的概念,而后對我國時間儲蓄助老實踐予以梳理和剖析,并在此基礎上嘗試提出發(fā)展時間儲蓄助老服務的制度框架。
任何一項社會治理創(chuàng)新都與當時的經濟社會發(fā)展密不可分,時間儲蓄也不例外。20世紀80年代前后美國出現了較高的失業(yè)率,擔任社區(qū)服務項目督導的美國哥倫比亞大學教授埃德加·卡恩受工作啟發(fā),萌生了將閑置人力資源與居民未被滿足的需求銜接起來的想法,于是提出了以時間貨幣(Time Dollars)為中介的時間銀行(Time Bank)的概念。時間銀行的基本假設是“每個人的時間是等價的”,人們在進行產品和服務交換時應該基于時間而非市場價值,這樣可以有效地幫助人們度過經濟危機時的難關,一來相互間的服務可以緩解緊張的經濟條件(如不必花錢就能得到照護孩子、照護老人或理發(fā)等服務),二來為人們重返經濟復蘇時期搭建橋梁(如以時間貨幣換取技能學習等)。①Edgar S. Cahn, “Time Banking: An Idea Whose Time Has Come?” 詳見http://www.yesmagazine. Org/new-economy/time-banking-an-ideawhose-time-has-come.此概念一經提出就在歐美國家流行開來,迅速發(fā)展成為一種深入人心的社區(qū)良性互助模式。自1990年卡恩在美國成立第一家時間銀行以來,已有30多個國家建立了時間銀行,比較有代表性的是美國、英國和日本,其中美國和英國偏向于醫(yī)療照護服務,例如,以時間銀行形式吸引更多的醫(yī)療衛(wèi)生服務人員參與到社區(qū)老年照護當中;日本偏向于倡導志愿服務人員開展針對老年人的組織文化活動,其核心理念是希望老年人能夠擁有自助、自愿、互助和有價值的人生,以此提高老年人的生活質量。②Seyfang G. “Time on our side: time banks and active citizenship”. Public Policy Res, 2002(4): 242-247.
盡管不同國家實施時間銀行的形式不完全相同,但其實質都是以時間銀行為中介,通過整合社區(qū)資源并對服務他人的時間進行量化,從而實現勞動成果的延期支付,以達到社區(qū)成員互幫互助的目的。與時間銀行的服務形式相類似的是志愿服務,兩者的區(qū)別在于時間銀行以收益為目的,而志愿服務是沒有收益的(甚至是忌諱收益的)。當時間銀行形式與志愿服務內容相融合時,其外延就得到了極大地擴展,考慮到“銀行”一詞容易讓人與金錢相掛鉤,難以凸顯勞動積累的意思,因此本文參考我國多數學者的翻譯,采用時間儲蓄進行論述。將時間儲蓄與志愿服務相結合,從廣義上來看,是指不同年齡階段的個體在參加志愿服務活動的同時,也為自己以后享受同等時間的志愿服務積累時數;從狹義上來看,僅指為老志愿服務,尤其指低齡老人為高齡老人提供志愿服務并積累服務時數。顧名思義,時間儲蓄助老服務的被服務者是老年人,提供志愿服務的人以低齡老人為主,也包括其他年齡段的人,特別是成年人或準老年人。
在我國探索并推進時間儲蓄助老服務是非常必要的。一則巨大的養(yǎng)老壓力使然。盡管養(yǎng)老保障制度不斷完善、養(yǎng)老服務供給也逐漸豐富,但是人口老齡化的快速發(fā)展仍然使我國面臨著巨大的養(yǎng)老壓力,特別是2020年之后人口老齡化將迎來迅猛的加速推進階段,社會養(yǎng)老服務的發(fā)展難以滿足老年人口高齡化、空巢化和留守化等發(fā)展趨勢所帶來的養(yǎng)老服務需求。二則開發(fā)老年人力資本的需要。積極開發(fā)老年人力資本為經濟社會發(fā)展貢獻第二次人口紅利已成為黨和國家的共識;與此同時,我國老年人口健康水平和受教育程度普遍提高③新華網:《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調查結果發(fā)布》,http://news.xinhuanet.com/gongyi/2016-10/18/c_129327224.htm。,如何更好地開發(fā)老年人力資本成為擺在我們面前的一道難題。三則老年人參與社會的訴求趨高。健康狀況改善和受教育水平提高使得老年人參與社會的訴求越來越高,2013年全國老齡辦在十個城市開展的“全國居家養(yǎng)老狀況調查”中詢問了老年人關于“如果本社區(qū)有‘時間儲蓄’,您愿意參加嗎?”的回答,結果顯示70歲以下低齡老年人的參與意愿均超過40%①史薇:《城市老年人養(yǎng)老“時間儲蓄”的實證研究——老年社會參與的視角》,《南方人口》,2014(5)。,如何通過制度設計來保障老年人參與時間儲蓄并獲得相應收益已成為當前亟待解決的問題。四則是老齡社會建設的重要組成部分。一方面,在全社會弘揚愛老助老社會氛圍是社會建設的重要內容,然而目前為老志愿服務很不規(guī)范;另一方面,未來30年內老齡人口比例將超過30%,以老年人為重要參與主體的社會建設新模式亟待建立。
(一)現狀與特點
我國時間儲蓄助老服務的發(fā)展是借鑒國外思想、經驗與自身探索相結合的結果。1998年上海市虹口區(qū)提籃橋街道在整合民間創(chuàng)新和國外經驗的基礎上提出了“時間儲蓄式為老服務”并在全市推廣,標志著我國開始了時間儲蓄助老服務的探索。截至目前,北京、天津、南京、大連、廣州、濱州、杭州、湖北等地都已開展了相關實踐,其中做得比較好的有北京、廣州等地。從創(chuàng)新的視角來看,各地的做法各具特色:第一,2005年南京市建鄴區(qū)兆園社區(qū)首次從制度上將時間儲蓄與志愿服務激勵機制相結合,為時間儲蓄助老服務的制度化發(fā)展開創(chuàng)了先河;第二,2008年北京市朝陽區(qū)成立社會志愿者公益儲蓄中心,利用互聯網絡建立了線上線下服務平臺,使時間儲蓄助老服務搭上了“互聯網+”的快車;第三,2016年興業(yè)銀行大連分行通過開發(fā)“時間罐兒”公益服務微信客戶端,建立了第三方志愿服務時間存管平臺,開創(chuàng)了企業(yè)參與時間儲蓄助老服務的先河。然而,由于制度不完善、管理措施落后或者可持續(xù)性較差等原因,導致上海、南京等地最早一批時間儲蓄成為壞賬無法支取,實踐模式難以為繼 。
目前,我國時間儲蓄助老服務的實踐大致呈現以下幾個特點。第一,雖然緣起于為老志愿服務,但實施時大多包羅萬象。我國最早的時間儲蓄是基于應對人口老齡化的考量,即希望集全社會力量來助老,但是各地在付諸實施時一般將其與其他志愿活動混淆在一起,比如環(huán)?;顒?、關愛婦女兒童、殘障幫扶、關愛流動人口等等,如此一來很難凸顯時間儲蓄助老的特點(比如發(fā)揮老人余熱、注重收益性等),甚至還可能招來詬病,嚴格來說當前的模式并不能稱之為時間儲蓄助老服務。第二,發(fā)起者和組織者大多為社區(qū)工作人員或熱心群眾。正因為時間儲蓄助老行為通常被視為一般的志愿服務,所以自發(fā)性比較明顯,一般都是居委會帶頭倡導并建立,盡管有的區(qū)(縣)級政府會出政策支持,但具體實施也大多局限于街道層面,這嚴重影響了志愿服務的存兌空間,例如南京市兆園社區(qū)時間儲蓄難以為繼的原因之一即是人員流動帶來的存兌失衡。第三,實施時間儲蓄助老服務的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異明顯。目前,我國時間儲蓄助老服務的實踐大多發(fā)生在東部發(fā)達的城市地區(qū),這與當地人口老齡化水平較高有關,因為社區(qū)中需要服務以及可以提供服務的老人都較多,加上發(fā)達地區(qū)的公益思想相對濃厚,促使了時間儲蓄助老服務的發(fā)展。然而,人口流動導致農村老齡化程度高于城市,而且西部地區(qū)的老齡化水平也趨高,面臨的養(yǎng)老服務壓力更大,如何結合中西部和農村地區(qū)的特點推進時間儲蓄助老服務的發(fā)展需要多方努力。
總的來看,我國各地對于發(fā)展時間儲蓄助老服務的熱情比較高,尤其是在老齡化程度較高且城市中老年人分布密集的地區(qū)更是如此。但是,由于對該模式及其發(fā)展運行條件認識不清晰、不到位,導致目前我國的時間儲蓄助老服務并沒有進入良性發(fā)展軌道,有學者甚至懷疑這可能是一種“破壞性創(chuàng)新”①陳友華、施旖旎:《時間銀行: 緣起、問題與前景》,《人文雜志》,2015(12)。,其對于老齡社會的壓力應對也自然沒起到緩解作用。然而,既然開展時間儲蓄助老服務對于我國而言是非常必要的,而且民眾尤其是老年人的熱情也是高漲的,雖然當前發(fā)展并不順利,我們也不能否認它是一種創(chuàng)新,更不能因噎廢食停止創(chuàng)新。深入分析導致其發(fā)展不順的原因,進而以制度的形式加以規(guī)范才是根本出路。
(二)困境與原因
要想突破發(fā)展瓶頸就需要重新認識時間儲蓄助老服務,剖析其發(fā)展的條件以及面臨的困境,進而在制度設計上予以考量??偟膩砜矗斍懊媾R的問題有以下幾點:
第一,將其與一般志愿服務相混淆,亟需明確內涵并加以區(qū)別對待。根據定義,時間儲蓄助老服務的被服務者是老年人,提供服務的人也以低齡老人為主,可以說是一種特殊的志愿形式;根據產生背景,收益是時間儲蓄助老行為的前提,只不過仍以服務(而非貨幣)的形式加以獲得。圖1中重疊部分即為時間儲蓄助老服務,不難看出它兼具養(yǎng)老服務和志愿服務的雙重特征,既有志愿服務的自覺自愿,又有養(yǎng)老服務的收益屬性。需要說明的是,這并不排除純粹的為老志愿服務,少年兒童、中青年及其他公益組織仍可以為老年人提供不以收益為目的的志愿服務。之所以將時間儲蓄助老行為作為單獨板塊予以發(fā)展,是因為它不僅肩負著為老服務,更肩負者開發(fā)老年人力資本和推進老年人“自我養(yǎng)老”的責任。
圖1 時間儲蓄助老服務的定位
第二,有關收益的詬病負面影響大,需結合服務主體特征予以澄清?!爸驹阜湛梢垣@得收益”這一悖論常常成為學者懷疑時間儲蓄助老服務的理由,認為這不僅有悖志愿服務的初衷,而且還會產生“劣幣驅除良幣”的效應等。在此需要說明的是,時間儲蓄助老服務已經不再單純是一種公益志愿活動了,而在某種程度上是需要遵循一定市場規(guī)則的養(yǎng)老服務了,所以談收益無可厚非;而且,從根本上來說這種收益也是以服務主體即低齡老年人的養(yǎng)老為目的的,有別于市場收益。如何來保證這種服務的初衷和目的是為了養(yǎng)老(他人養(yǎng)老和自我養(yǎng)老)而非其他呢?這就需要從制度上加以控制。
第三,缺乏存兌的信用擔保是關鍵,需要納入第三方信用擔保機制??v觀當前時間儲蓄失敗的原因之一就是存兌缺乏信用擔保,難以調動人員積極性且對信用體系形成了挑戰(zhàn)。例如,一位老人先期存了1000多小時,后續(xù)因為發(fā)展受阻而導致先期付出無法兌付,這極大地破壞了老年人和公眾對于時間儲蓄的信心,因此需要重建公眾對于時間儲蓄的信心。我國社會治理的轉型使得社會組織在社會事務中扮演著越來越重要的角色,因其與政府處事方式不同且更接近民眾需求而受到老百姓的歡迎,當前公益性社會組織參與養(yǎng)老助老的案例也越來越多,如何發(fā)揮社會組織在時間儲蓄助老服務中的信任擔保作用是我們應該努力的方向。
第四,小范圍實施限制了服務流通,應擴大制度覆蓋范圍確保存兌。雖說在推行一種助老模式之前應進行小范圍“試行”,但由于人口的流動特征使得時間儲蓄對于實施范圍非常敏感,導致了“試行”往往不成功,例如,南京市兆園社區(qū)就因人口流動而導致時間儲蓄難以為繼,因此要想最大限度地發(fā)揮時間儲蓄助老服務的效用,就必須在更大范圍內進行制度設計,或者設置轉接機制、靈活兌付機制等等。從當前的人口流動特征來看,在省(市)一級進行制度設計是很必要的。
第五,對其認識仍停留在工具層面,應站在社會建設高度加以審視。一項制度或模式的創(chuàng)新不僅是經濟社會發(fā)展的產物,而且更代表了社會發(fā)展的價值取向,時間儲蓄助老服務就是如此。一方面,它不僅是應“發(fā)動全社會力量來養(yǎng)老”而產生的一種工具性產物,更體現了老齡社會的一種價值追求,即獨立、尊嚴與自我養(yǎng)老。另一方面,從跨文化視角來看它也是中國熟人社會特征的一種產物,
西方國家養(yǎng)老一般遵循非公益即市場的模式,而中國養(yǎng)老提倡鄰里互助和老年人互助①例如,2013年新修訂的《老年人權益保障法》明確提出“發(fā)揚鄰里互助的傳統(tǒng),提倡鄰里間關心、幫助有困難的老年人……倡導老年人互助服務”。,這種特征使得時間儲蓄助老服務在我國成為可能并且值得發(fā)揚光大。
基于上述分析,我們認為不論是出于應對人口老齡化的考慮,還是為了開發(fā)老年人力資本,抑或是對于創(chuàng)新老齡社會治理方式的考量,我們都應該規(guī)范時間儲蓄助老服務的發(fā)展。結合當前發(fā)展狀況,我們認為應從以下幾個方面努力:
第一,由民政部門牽頭建立區(qū)別于一般志愿服務的時間儲蓄助老服務。一方面,在老齡政策文件中應將兩者分開說明,尤其是需要對時間儲蓄助老服務進行單獨說明和規(guī)定,在宣傳引導上也要著力強調時間儲蓄助老服務不是一般的志愿服務,“儲蓄—支取”是其根本特征。另一方面,成立由老齡部門領導的時間儲蓄助老服務領導小組,而且應與志愿者聯合會組織下的志愿服務區(qū)別開來;從行政管理來看,應成立市級、區(qū)級和街鄉(xiāng)級工作小組(可由老齡工作人員兼任),社區(qū)負責登記和存兌工作。
第二,強化時間儲蓄助老主體的審核流程并建立分類評判標準。利用自己閑暇時間服務他人從而換取助老服務是時間儲蓄助老服務的根本,因此需要從一開始就對參與人員進行審核,避免非此目的的人進入。這樣一來,參與者就大致可以分為兩類,一是以低齡老人為主的老年人群體,二是希望為自家老人或自己積累服務的準老人群體。之所以有第二類,一則因為當前有很多未滿60歲就退休的人參與志愿活動,二則因為養(yǎng)老往往需要在家庭層面(而非只是個人)予以統(tǒng)籌,成年人或準老年人可能希望以自己的時間儲蓄換取父母的服務使用。
圖2(下頁)所示為兩類人員的“收益”安排。需要說明的是,對于特殊困難老人可以酌情設置物質反饋,因為就業(yè)困難且經濟收入低導致老年貧困的情況時常發(fā)生,通過參與非正式的志愿勞動獲得一定收入也未嘗不可,實地調查中農村幸?;ブ褐械睦先讼嗷フ諔ǔR矔@得每月100~200元的“收入”。另外,在星級評定中也應考慮服務類型的權重問題。
圖2 時間儲蓄助老主體的分類評判標準
第三,建立社區(qū)、社會組織和社會工作“三社聯動”的運營機制。由于絕大多數老人居住在家中,所以社區(qū)將是時間儲蓄助老服務的核心所在。參與時間儲蓄的老年人和非老年人經由社會組織審核并登記在冊,社區(qū)工作人員對需要或者有資格享有服務的老人進行摸底,由社會組織和社會工作人員協調安排服務人員;同時,社會工作者對參與提供服務的人員進行培訓指導,確保為老服務合乎規(guī)范。建立市級時間儲蓄助老信息平臺,社區(qū)工作人員負責記錄服務信息(時間和內容),所屬社會組織負責星級評定和權益兌付?!叭缏搫印惫ぷ鳈C制將有助于調動社會組織作為第三方信用擔保參與時間儲蓄助老服務,為存兌提供重要保障。(見圖3)
圖3 時間儲蓄助老服務的“三社聯動”信用擔保機制
第四,借鑒志愿服務的規(guī)范建立時間儲蓄助老服務的風險防范機制。老年人為老年人提供服務,其中的風險尤其需要關注,一方面要通過規(guī)范服務過程和完善監(jiān)管機制來保障被服務者的權益和安全,另一方面也要加強過程管理來保證服務者的權益和安全。通常情況下,可以按照服務前、服務中和服務后三個環(huán)節(jié)來規(guī)范服務流程,服務前要注重對人員審核和服務培訓,服務中要注重過程監(jiān)管以規(guī)避風險,服務后應做好善后工作,特別是針對糾紛應有明確的處理流程。風險防范機制的建立是推進時間儲蓄助老服務的必要條件。
第五,基于存取雙方人口變動趨勢建立長效發(fā)展保障機制。存儲和提取的動態(tài)平衡是時間儲蓄助老服務可持續(xù)發(fā)展的關鍵,存儲與參與者(尤其指低齡老人和準老年人)的變動趨勢有關,支取則與區(qū)域老齡化程度和家庭養(yǎng)老能力變動有關。建議在地區(qū)老齡調查中增加相關內容或者由民政部門設立專項摸清雙方人口變動趨勢,同時也要做好動態(tài)調整的準備。例如,針對當前“只存不取,存取失衡”的現象,一方面可以擴大受益方(如家庭)或者推動時間儲蓄換取養(yǎng)老服務,另一方面可以規(guī)定時間儲蓄兌付的年限。第三方社會組織的運營資金短期可由政府購買服務的方式保障,長期來看可由公益籌款或者募捐的方式獲得。
本文基于時間儲蓄的緣起和我國的實踐現狀,結合我國人口老齡化發(fā)展趨勢和社會治理轉型特征,提出了區(qū)別于一般為老志愿服務的時間儲蓄助老服務,它兼具志愿服務和養(yǎng)老服務的雙重特征,而后嘗試提出了發(fā)展時間儲蓄助老服務的制度框架構想。
從制度上來推進時間儲蓄助老服務可能會帶來如下效果:第一,公益性為老服務群體將進一步擴大。反饋機制的明確將進一步調動社會成員尤其是低齡老年人群體的積極性,使其參與到公益性的為老服務當中。第二,服務質量將由于社會工作者的參與而得到專業(yè)化發(fā)展。服務的專業(yè)化不但會使被服務的老年人得到更好的服務,而且還會使服務者規(guī)避很多風險。第三,更多老人將會得到志愿服務的實惠。對于那些家庭養(yǎng)老困難且無經濟條件購買養(yǎng)老服務的家庭而言,可因享受第一輪“無償”服務而緩解養(yǎng)老壓力。第四,公益性為老服務將會進入良性循環(huán),從而有利于敬老、養(yǎng)老、助老的社會風尚的形成。
當然,作為一種社會助老模式創(chuàng)新,有關時間儲蓄助老服務的規(guī)律性仍有待進一步研究,比如它對于熟人社會特征的影響是積極還是消極,如何規(guī)避“劣幣驅除良幣”的效應等,特別是需要從社會建設的高度來定位時間儲蓄助老服務并對其發(fā)展方向予以思考,以期能發(fā)展出一種既能有效地緩解人口老齡化壓力,又符合社會建設規(guī)律的一種成熟的社會助老新模式。
Development of Time Saving Help Age Service in China And the System Exploration
Wang Yong-mei Wang Yi-xiao
The growing population aging puts forward higher requirements for the innovation of social Help Age Service. The transformation of social governance established the foundation for the development of the delayed payment of labor benefits. Based on the practice of Time Saving in China, this paper proposes the concept of“Time Saving Help Age Service” and points out the main problems we encounter, such as the unclear connotation, the questioned benefits, the lack of trust guarantees, the narrow scope of implementation and the ambiguous understanding of the value. Then, the authors try to put forward the institutional framework of Time Saving Help Age Service, that is, establishing the Time Saving Help Age Service which is different from the general volunteer service, strengthening subject examination standards and the classif cation criteria, establishing operating mechanism of community, social organization and social work, and establishing the long-term development of security mechanisms based on the trend of population.
social governance; Time Saving; Time Saving Help Age Service; practice combing; system exploration
(責任編輯:褚湜婧)
王永梅,中國人民大學老年學研究所博士研究生,研究方向為老年社會學、養(yǎng)老服務、老年社會工作等;王一笑,安徽合肥人,中國人民大學老年學研究所碩士研究生,研究方向為老年社會學、養(yǎng)老服務、老年健康等。(北京,100872)