付承為

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

我國城管執(zhí)法現(xiàn)狀的法律規(guī)制探究

付承為

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

在目前我國的執(zhí)法隊(duì)伍中，城管隊(duì)伍飽受質(zhì)疑。城管執(zhí)法邊界寬泛，主體資格的合法性沒有理順，社會形象較差。造成這些現(xiàn)狀的原因主要是城市化高速發(fā)展帶來的問題、立法的不健全以及執(zhí)法目標(biāo)的偏離。要改善這種現(xiàn)狀法律規(guī)制是必由之路，要完善立法，嚴(yán)格城管執(zhí)法行為，強(qiáng)化法律監(jiān)督，同時還要注重提高城管執(zhí)法隊(duì)伍的法律素質(zhì)。

城管；法律規(guī)制；監(jiān)督

一、城管執(zhí)法的現(xiàn)狀

(一)權(quán)力邊界缺乏明確性

1.執(zhí)法依據(jù)的寬泛性。城市管理基本是“借法執(zhí)法”，主要在援引其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章來進(jìn)行執(zhí)法，援引的范圍寬泛，造成城管管里范圍過于寬泛的現(xiàn)狀，論及具體的管理邊界時便讓人無所適從，有些城管甚至在選擇對自己有利的法律來執(zhí)法。這種法律上的缺陷，造成城管權(quán)力邊界不明確的硬傷。

2.在不同的時期，城管所承擔(dān)的職責(zé)范圍不確定性很大。 “如本市(北京)城管執(zhí)法隊(duì)伍履行的行政處罰權(quán)，已經(jīng)由改革之初的 5個方面 94項(xiàng)增加到 13 個方面311 項(xiàng)”[1]。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，新問題的不斷增加，城管的職能也會不斷增加。這些現(xiàn)實(shí)也造成許多新生問題被缺乏合理區(qū)分和論證地交由城管解決，給人民造成很多不便，加重了城管被質(zhì)疑的程度。

3.城管“自由裁量權(quán)”過大且存在濫用。一個行為被認(rèn)為是城市管理違法行為，本身可能依據(jù)不同的法律，而法律依據(jù)的不同可能造成不同的處理結(jié)果，從而擴(kuò)大了城市管理的自由裁量權(quán)，或者說這種過度的自由裁量權(quán)本身就是權(quán)力邊界不明確導(dǎo)致的；而且，城管的自由裁量權(quán)存在濫用現(xiàn)象，使得相對人不能形成合理預(yù)期，面對城管時抵觸情緒很大，使得矛盾更容易產(chǎn)生，最終不利于城管正常執(zhí)法。

(二)主體資格合法性未能理順

1.城管是一個行使相對集中的行政管理權(quán)的行政部門，但是“《行政處罰法》第16條只能說明行政處罰權(quán)根據(jù)國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定由某個行政機(jī)關(guān)集中行使。第16條宣布具有合法性的是集中行使行政處罰權(quán)。條文中顯然沒有賦予集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的合法性”[2]。城管雖然屬于行政部門，但是它缺乏成為集中行使行政權(quán)的主體的法律依據(jù)。

2.將城管定位為政府職能部門，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上說，存在一定的不順暢。城管是一個相對集中行使權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，其職權(quán)涉及城市規(guī)劃、市容維護(hù)、工商管理、城市治安等多個方面，但是，其職能與其他行政機(jī)關(guān)的職能存在重疊和交叉；而且，城管作為政府下轄的行政機(jī)關(guān)，在省級、國家級層面并沒有其對應(yīng)的上級部門，城管的機(jī)構(gòu)設(shè)置處于尷尬的地位，以至于城管作為政府職能部門的屬性并不像其他部門那樣合理、順暢。

3.城管的人員構(gòu)成參差不齊。大多數(shù)城市的城管人員是通過正規(guī)考試招收的，但是有些城市，出現(xiàn)了許多外聘執(zhí)法協(xié)助人員，也就是平常所說臨時工，這些“外聘執(zhí)法協(xié)管人員大部分是下崗職工和其他社會人員，很多執(zhí)法人員缺乏基本的法律素養(yǎng)和專業(yè)知識，素質(zhì)較低，成分復(fù)雜”[3]，很多社會問題因此而生，這也造成許多公民對城管的不信任。

(三)城管的社會形象較差

1.論及城管，各種媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體和自媒體上有著許許多多的調(diào)侃、諷刺言論，“應(yīng)該說,某些城管野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象確有存在,但整體而言,暴力恐怕并非城管執(zhí)法的日常手段,城管更不是暴力執(zhí)法的常設(shè)機(jī)構(gòu)”[4]。但是，社會形象本來就是一種很難控制且飄忽不定的公眾情感。千千萬萬個良性行為可能會維持一個較好的社會形象，但是僅僅需要幾個惡性行為就可以使整個社會形象崩塌。

2.城管執(zhí)法隊(duì)伍容易給人以素質(zhì)低下、腐敗嚴(yán)重的印象。個別城管隊(duì)伍本身行為確實(shí)有些流氓習(xí)氣，而且其執(zhí)法過程中不注重遵守法律，暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法頻發(fā)，使其給普通公民留下素質(zhì)低下的印象。城管腐敗的原因是多元的，首先，很多城管執(zhí)法人員并不是正式編制人員，職業(yè)穩(wěn)定性缺乏保障；其次，城管執(zhí)法沒有遵循嚴(yán)格的法律程序，這就為城管腐敗制造了漏洞；最后，由于針對城管的法律監(jiān)督、制度監(jiān)督不健全且落實(shí)情況不好，使城管腐敗更加嚴(yán)重。

3.城管容易給人造成隨意執(zhí)法、“欺壓”弱勢群體的印象。許多公民對城管的印象就是執(zhí)法隨意，執(zhí)法方式五花八門，沒有嚴(yán)格的執(zhí)法程序。而且，城管執(zhí)法的對象很多是小商販，小商販們在大眾看來屬于典型的社會弱勢群體，城管不僅禁止其從事經(jīng)營，甚至采用限制人身自由、進(jìn)行人身攻擊、沒收財(cái)產(chǎn)等極端的執(zhí)法方式“欺壓”小商販群體。

二、導(dǎo)致城管執(zhí)法現(xiàn)狀的原因

(一)城市化高速發(fā)展帶來的問題

“伴隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市飛速發(fā)展在給人們經(jīng)濟(jì)生活創(chuàng)造出優(yōu)越條件的同時，也帶來一定的負(fù)面影響和管理困境”[5]。而我國的現(xiàn)有體制不論公安、工商、城市規(guī)劃等部門均不足以完全滿足城市管理的需要。我國處于城市化快速發(fā)展的階段，新的問題層出不窮，很難對城市管理進(jìn)行及時的立法規(guī)制，這也就造成城市管理部門的權(quán)源和主體地位難以理順的尷尬局面。

我國的城市化水平呈現(xiàn)從沿海到內(nèi)陸依次遞減的規(guī)律，而且東部、中部、西部的城市化水平差距懸殊，這是使得制定全國統(tǒng)一的城市管理法律困難相當(dāng)大，同時地方差異會極大削減法律的可操作性。這也就造成目前各個城市之間城管的職能、素質(zhì)等方面的較大差異。

但總的來說，我國的城市管理部門是必要的，是起到了積極作用的，不應(yīng)因?yàn)榫植康膯栴}而否定其存在的合理性，我們應(yīng)該在肯定的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)和完善。

(二)相關(guān)法律的不夠完備

大部分城市管理部門是遵照公務(wù)員考試的程序和要求來選拔執(zhí)法人員的，但是由于編制的限制和城管職責(zé)所需人員之間的矛盾，編外人員還是占有很大比例的，這些人法律職業(yè)素養(yǎng)不能滿足社會需要，同時又缺乏相應(yīng)的執(zhí)法能力，“導(dǎo)致小商販對城管執(zhí)法者的抵觸心理日益嚴(yán)重，而官逼民反，民不得不反就直接導(dǎo)致了暴力抗法現(xiàn)象的出現(xiàn)”[6]，這就形成一個惡性循環(huán)。

執(zhí)法程序的和執(zhí)法監(jiān)督的不嚴(yán)格，使得城管執(zhí)法執(zhí)法隨意性強(qiáng)，缺乏責(zé)任意識，而且相對人受到公正待遇后難以得到有效的救濟(jì)，嚴(yán)重?fù)p害了相對人的合法權(quán)利，從而進(jìn)一步激化了相對人與城管的矛盾，使得有的相對人以偏概全地否定整個城管執(zhí)法隊(duì)伍，從而使得城管隊(duì)伍的社會形象受到很大的負(fù)面影響。

過大的自由裁量權(quán)使得城管的腐敗尋租和任性執(zhí)法有了不合理的空間，使得城管隊(duì)伍受賄、索賄現(xiàn)象頻發(fā)，更有甚者，在極個別人看來城管成為一份創(chuàng)收職業(yè)，城管本身應(yīng)有的城市管理和服務(wù)職能被擱置，嚴(yán)重影響了正常的城市管理秩序。

(三)執(zhí)法目標(biāo)存在偏離

“城市環(huán)境整潔是目前我國城市政府追求的最迫切、最現(xiàn)實(shí)也最具有顯示度的行動目標(biāo)，而臨時攤販在綜合環(huán)境整治中首當(dāng)其沖成為清除的對象”[7]，而我國的城管已經(jīng)偏離了城市清潔的目標(biāo)，變成了主要清理臨時攤販。臨時商販們影響城市環(huán)境整潔是一個不爭的事實(shí)，但是臨時商販的大量出現(xiàn)正好反映了我國就業(yè)市場的困境、社會保障的缺失等問題，單純地采取禁止式的管理是不能解決問題的。

城管進(jìn)行很多房屋拆遷工作，而且存在少部分強(qiáng)拆行為。舊城區(qū)的改造本是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于人民的好事，但是如果強(qiáng)制拆遷就違背了初衷，反而成為一種社會負(fù)擔(dān)。另外，城管進(jìn)行拆遷工作本身并不符合城管的執(zhí)法目標(biāo)，造成很多社會矛盾，不利于城管良好社會形象的樹立和維護(hù)。

近年來，我國城市空氣污染問題日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為城市清潔的重要問題，而環(huán)境保護(hù)部門長期以來人員缺乏，與其他部門相比式微，不能很好地解決該問題。城市空氣清潔作為城市環(huán)境整潔的一種，與城管的執(zhí)法目標(biāo)存在重合，可以適當(dāng)考慮成為城管的一項(xiàng)輔助性工作?？傊?，中國的城管部門未能完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而因?yàn)楦鞣N丑聞，嚴(yán)重影響了城管部門的社會形象。

三、城管執(zhí)法的法律規(guī)制

(一)完善城管立法

1.要制定全國性的統(tǒng)一性法律來規(guī)制城管。基于我國的現(xiàn)實(shí)國情，充分考慮地方性差異，制定一部原則性的法律。一方面總的規(guī)制城管執(zhí)法；另一方面，規(guī)制地方立法、行政機(jī)構(gòu)，防止其利用“合法性傷害”損害公民的合法權(quán)利。這部法律的內(nèi)容應(yīng)該包括城管的權(quán)力來源、城管執(zhí)法可以援引的法律的范圍、權(quán)力邊界、執(zhí)法程序、處罰的種類和限度、城管與相關(guān)的公安、工商、城市規(guī)劃等相關(guān)部門之間的分工、相對人救濟(jì)途徑和對城管的監(jiān)督機(jī)制。

2.要在充分論證的基礎(chǔ)上，制定合理的城管執(zhí)法人員的招錄標(biāo)準(zhǔn)之法。目前，大部分城市的城管錄用都是參照公務(wù)員考試的標(biāo)準(zhǔn)，針對我國城管的現(xiàn)實(shí)情況，我國的城管執(zhí)法人員相比公務(wù)員，對個人品德和執(zhí)法素質(zhì)方面的要求一定要高，因?yàn)槌枪艿膱?zhí)法行為在一定程度上相對一般公務(wù)員更有發(fā)生執(zhí)法沖突的可能性，對道德和素質(zhì)的強(qiáng)調(diào)可以最大限度地緩解“野蠻執(zhí)法”的出現(xiàn)，更容易緩和相關(guān)的社會矛盾。

3.各地方城市管理“立法”科學(xué)化?！读⒎ǚā沸薷闹笤瓉淼牡胤搅⒎?quán)得到擴(kuò)張，《立法法》第八十二條第三款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)?！背鞘辛鲃尤丝诖螅罅康娜氤侨藛T沒有好的工作和福利待遇，導(dǎo)致城市管理困難重重。各個地方的城管立法應(yīng)該在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的框架內(nèi)，根據(jù)本市具體情況科學(xué)制定本地城管規(guī)章。

(二)嚴(yán)格城管執(zhí)法

1.要明確城管執(zhí)法的嚴(yán)格程序。既然現(xiàn)在的城管執(zhí)法主要援用《行政處罰法》的規(guī)定，那么就應(yīng)該遵循《行政處罰法》對程序的要求，城管在做出一個處罰決定時，需要滿足基本的要件，即查明事實(shí)、履行告知義務(wù)、充分聽取當(dāng)事人意見等程序。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合具體的被處罰行為的違法程度決定適用簡易程序、一般程序，在必要時依法啟動聽證程序，約束城管執(zhí)法的隨意性，在一定程度上杜絕暴力執(zhí)法的可能性。

2.合理限制城管的自由裁量權(quán)?！半m然城管行政自由裁量權(quán)有存在的合理性和必要性,但權(quán)力的貪婪性、自由裁量權(quán)的無約束性決定了如果不對城管行政自由裁量權(quán)進(jìn)行有效的控制,將極易導(dǎo)致城管行政自由裁量權(quán)行使的失控”[8]。要約束城管的過度自由裁量權(quán)，一方面需要明確城管執(zhí)法所能援引的法律、法規(guī)的范圍；另一方面，要貫徹城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，包括合法原則、公平原則、合理原則、便民原則、比例原則，其中，對自由裁量權(quán)最具有約束作用的是比例原則，比例原則作用的發(fā)揮能夠保護(hù)相對人受到最少的損失。

總之，對城管執(zhí)法的規(guī)制不僅是一個執(zhí)法問題，還是一個立法、執(zhí)法、監(jiān)督有機(jī)結(jié)合、難分彼此的問題，更是加強(qiáng)城管法律規(guī)制的核心難點(diǎn)。

(三)強(qiáng)化城管監(jiān)督

1.建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。對城管辦案進(jìn)行全過程監(jiān)察，重大案件集體討論解決，對辦案執(zhí)法人員的執(zhí)法文書建立嚴(yán)格的審查制度，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任追究制度。特別重要的事，由于城管在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不像一般的行政機(jī)構(gòu)一樣有上級部門，城管的上級是政府，它的行政復(fù)議機(jī)關(guān)只有上級政府是不夠的。因而，有必要在政府內(nèi)部專門設(shè)立一個機(jī)構(gòu)受理城管復(fù)議案件，這樣可以使城管行政執(zhí)法有專門的復(fù)議機(jī)構(gòu)，做到專事專權(quán)專做，提升復(fù)議率，使相對人能夠得到更加有效的救濟(jì)。

2.完善司法監(jiān)督機(jī)制。司法對城管執(zhí)法行為的監(jiān)督，最直接的體現(xiàn)在行政訴訟上，但是受我國行政訴訟受案范圍的限制，我國的行政案件主要審查合法性，而實(shí)踐中城管執(zhí)法相對人則主要針對合理性來提起異議，使得相對人訴訟無門。在城管執(zhí)法領(lǐng)域要強(qiáng)調(diào)行政賠償、國家賠償和對違法城管的司法責(zé)任追究，通過賠償來保護(hù)相對人的合法權(quán)益，通過司法責(zé)任追究使違法的城管執(zhí)法人員得到應(yīng)有的懲罰，促使城管執(zhí)法人員主動守法。

3.加強(qiáng)社會監(jiān)督。建全城管執(zhí)法信息公開制度，實(shí)現(xiàn)公開透明；通過人民政協(xié)等社會團(tuán)體來監(jiān)督城管，定期或不定期地對城管工作進(jìn)行調(diào)研；網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督更加具有震懾力，尤其是自媒體的監(jiān)督，通過輿論的力量迫使城管嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法。同時，城管執(zhí)法形象之所以飽受詬病，與城管部門回避媒體質(zhì)疑、不進(jìn)行合理解釋也有很大關(guān)系，城管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)解釋說服工作，通過媒體向社會釋放城管執(zhí)法正能量，獲得公眾的理解和支持，使城管形象向好發(fā)展。

(四)提升城管素質(zhì)

1.城管隊(duì)伍要明確公共服務(wù)理念。 “樹立管理就是服務(wù)的理念，城市管理說到底是對人的管理，是依靠絕大多數(shù)市民對極少數(shù)人的違章行為的管理”[9]。有些城管執(zhí)法人員背離了服務(wù)理念，將城管看作自己社會地位的象征，濫用權(quán)力的平臺。因而城管要以服務(wù)公共理念來執(zhí)法，從人員招錄到在職培訓(xùn)到績效評估，都要將服務(wù)理念貫穿其中，使服務(wù)理念貫徹到城管工作的方方面面，從而轉(zhuǎn)變城管過去的執(zhí)法理念。

2.通過權(quán)利制約權(quán)力，倒逼城管執(zhí)法人員來提升素質(zhì)。在市民社會中，公民的福祉是首要目標(biāo)，政治國家的干預(yù)要控制在合理范圍內(nèi)。城市執(zhí)法的目的是市民社會的福祉，公民才是城市的主人。應(yīng)加大宣傳力度，并通過文明的執(zhí)法實(shí)踐，促使公民強(qiáng)化權(quán)利意識，形成以權(quán)利制約權(quán)力良好格局。通過這種制約和倒逼機(jī)制，使城管執(zhí)法人員意識到公民的主體地位，尊重公民的合法權(quán)利，自覺提高自身素養(yǎng)，規(guī)范自身的不合理行為，形成城管有序執(zhí)法和社會良好效果的雙贏局面。

四、結(jié)論

針對我國目前城管執(zhí)法的存在的問題，我們既要認(rèn)識到現(xiàn)實(shí)國情的制約，也要努力突破現(xiàn)實(shí)，通過有效的法律規(guī)制予以改善。要完善城管立法，形成完整的城管招收、執(zhí)法、監(jiān)督機(jī)制，分清城管與相關(guān)部門的權(quán)力邊界；在執(zhí)法過程中要嚴(yán)格遵循法律程序，防止自由裁量權(quán)濫用；要通過內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制；同時要在制度基礎(chǔ)上提高城管執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。從而改善我國城管執(zhí)法中出現(xiàn)的各種問題，促使城管執(zhí)法良性發(fā)展，為法治中國建設(shè)提供有益助力。

[1]李克，謝文蘭. 破解城管執(zhí)法的法律困境[J].北京觀察，2011(10).

[2]黃榮英.城管執(zhí)法的行政法分析[J].求實(shí)，2013(2).

[3]鄶艷麗，劉 堯.當(dāng)代城管執(zhí)法的問題與對策建議[J].城市管理，2014(8).

[4] 陳柏峰.城管執(zhí)法沖突的社會情境——以《城管來了》為文本展開[J].法學(xué)家， 2013(6).

[5] 張彩霞.城管執(zhí)法問題及對策分析[J].人民論壇，2014(7).

[6]章有國，馮淑萍.城管執(zhí)法問題初探[J].山西師大學(xué)報：社會科學(xué)版，2014(54).

[7]張憲威，羅時平.城管困局破解[J].求實(shí)，2012(7).

[8]陳碧紅.論城管行政自由裁量權(quán)的控制對策[J].廣西社會科學(xué)，2014(3).

[9]張憲威，羅時平.城管困局破解[J].求實(shí)，2012(7).

StudyontheLegalRegulationsofOurCountry’sUrbanManagementLawEnforcement

FU Cheng-wei

(School of Law ,Zhengzhou University, Zhengzhou 450000,China)

At present, in China’s law enforcement teams, the most questioned one is urban management team. Urban management is too broad border in law enforcement, the legitimacy of the main is doubted, the social image was “demonized”.The reasons for this situation are mainly the restriction of national conditions, the imperfect legislation and the deviation of law enforcement goals. To improve the status quo, we must improve legislation, restrain urban management law enforcement activities, and strengthen supervision, but also pay attention to improving the quality of urban management team.

urban management; legal regulation; supervision

D922.1

A

2095-0292(2017)05-0062-04

2017-08-09

付承為，鄭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

[責(zé)任編輯孫蘭瑛]