趙晨光

(西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710063)

跨域公共危機(jī)整體性治理：內(nèi)涵分析﹑實(shí)踐困境與路徑思考

趙晨光

(西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710063)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的中國，跨域公共危機(jī)頻發(fā)的趨勢(shì)與我國傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式失靈的現(xiàn)實(shí)，亟須創(chuàng)新公共危機(jī)治理的理論方法與工具選擇，突破我國傳統(tǒng)的公共危機(jī)治理模式?？缬蚬参C(jī)整體性治理作為一種全新的公共危機(jī)治理模式為我國跨域公共危機(jī)治理提供了有益借鑒。但是在理論研究與現(xiàn)實(shí)構(gòu)建中，這種新型公共危機(jī)治理模式面臨治理能力﹑治理結(jié)構(gòu)﹑治理理念﹑社會(huì)資本等實(shí)踐困境。因而在跨域公共危機(jī)治理中，以整體性治理理論為指導(dǎo)，強(qiáng)化公共性的治理理念﹑提高整體性公共危機(jī)治理能力﹑構(gòu)建權(quán)威性治理結(jié)構(gòu)以及發(fā)展和培育社會(huì)資本對(duì)于實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)整體性治理具有重要意義。

跨域公共危機(jī)；整體性治理；困境；路徑

伴隨著后工業(yè)化與現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，區(qū)域之間的關(guān)聯(lián)性日益加強(qiáng)，單一區(qū)域內(nèi)的公共危機(jī)治理逐漸開始突破“域”(地域﹑領(lǐng)域﹑時(shí)間)的界限，形成公共危機(jī)的跨域治理，如各類公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染的治理等?？缬蚬参C(jī)的日益凸顯，基于官僚制基礎(chǔ)上，以屬地管理為主的傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式面臨碎片化的根本問題，已經(jīng)無法適應(yīng)跨域公共危機(jī)治理的要求，因此探尋一種跨域公共危機(jī)治理的新模式已成為目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共同使命。正是在此背景下，針對(duì)傳統(tǒng)的官僚制和新公共管理改革所帶來的碎片化問題回應(yīng)的整體性治理理論為跨域公共危機(jī)治理提供了有益借鑒，并在國內(nèi)相關(guān)研究中形成公共危機(jī)整體性治理的研究領(lǐng)域。因此，通過分析其理論內(nèi)涵，對(duì)其實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)與反思無疑具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

一﹑跨域公共危機(jī)整體性治理的理論框架

(一)整體性治理理論概述

產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代末期英國的整體性治理理論是基于信息時(shí)代背景下對(duì)傳統(tǒng)的公共行政理論以及新公共管理改革所帶來的部門化﹑碎片化問題的反思與回應(yīng)，旨在突破原有的行政邊界，構(gòu)建一種基于整合﹑協(xié)調(diào)的整體性治理框架和政府治理模式。英國學(xué)者佩里·?？怂故钦w性治理理論的集大成者，首倡“整體性治理”概念。后來該理論經(jīng)過國內(nèi)外理論界的繼承與發(fā)展以及實(shí)務(wù)界在此基礎(chǔ)上的相關(guān)實(shí)踐，使其逐漸形成一整套相對(duì)成熟的公共行政理論體系。其內(nèi)涵主要包括：

1.治理理念上強(qiáng)調(diào)整體性價(jià)值及公共性的回歸

治理理念作為一種意識(shí)形態(tài)是治理過程的先導(dǎo)和連接紐帶，對(duì)治理過程具有深刻的影響。整體性治理作為一種以解決跨域公共問題為取向的治理理論和治理工具，首先，以整體性價(jià)值作為最基本的價(jià)值追求，強(qiáng)調(diào)政府整體效果的最優(yōu)和公共利益整體最佳[1]，要求實(shí)現(xiàn)不同治理主體多元價(jià)值的整合與碎片化理念的整合。其次，整體性治理強(qiáng)調(diào)公共性的回歸。公共性作為描述現(xiàn)代政府行為基本性質(zhì)的重要分析工具，主要用于衡量作為人民權(quán)力授予者的政府其行為能否以保證公民利益為出發(fā)點(diǎn)。而新公共管理改革要求引入市場(chǎng)化﹑競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以企業(yè)家精神來改造公共部門，把效率視為公共管理的最終目的，雖然使得僵化的官僚制重新煥發(fā)一定的活力，但也進(jìn)一步加深了原本就缺乏公共性的政府以追求部門利益為核心的價(jià)值觀與以公民意志﹑公民訴求﹑公民福祉為政府最高追求的價(jià)值觀產(chǎn)生沖突，“公共性”扭曲甚至喪失。因此，應(yīng)對(duì)扭曲的“政府本位”進(jìn)行矯正，實(shí)現(xiàn)“公民本位”，以追求公共利益為出發(fā)點(diǎn)，回歸政府的公共性。

2.治理結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)整合與協(xié)調(diào)

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)政府治理結(jié)構(gòu)的整合主要包括三個(gè)方面：一是治理層級(jí)的整合，即政府組織間關(guān)系的整合，包括縱向上中央政府與地方政府之間的整合，壓縮政府組織層級(jí)，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化等。橫向上地方政府間的整合，實(shí)現(xiàn)跨域協(xié)作；二是治理功能的整合，即部門間的整合，包括同一部門內(nèi)不同功能和不同部門內(nèi)具有相同功能機(jī)構(gòu)的整合，實(shí)行大部門式治理；三是公私部門的整合，即公共部門﹑私營部門﹑非營利組織之間的整合，建立多元主體共治的伙伴關(guān)系。

所謂協(xié)調(diào)是指“在管理過程中引導(dǎo)組織之間﹑人員之間建立相互協(xié)作和主動(dòng)配合的良好關(guān)系，有效利用各種資源，以實(shí)現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)的活動(dòng)”[2](P191)。?？怂拐J(rèn)為，協(xié)調(diào)與整合是邁向整體性治理中的兩個(gè)不同階段，協(xié)調(diào)作為整體性治理中的首要階段，強(qiáng)調(diào)認(rèn)知與決定，通過彼此相互連接，簽訂協(xié)議，消除矛盾與沖突，解決認(rèn)識(shí)上的問題，達(dá)成共識(shí)。而整合則側(cè)重于行動(dòng)上的執(zhí)行，將協(xié)調(diào)的結(jié)果從整體的層面考慮，達(dá)成一致，并予以實(shí)踐。沒有協(xié)調(diào)，難以整合，協(xié)調(diào)與整合相互獨(dú)立，密不可分，共同構(gòu)成整體性治理的關(guān)鍵部分。

3.治理手段上重視信任﹑責(zé)任感與制度化

整體性治理理論的優(yōu)勢(shì)在于解決了傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理改革都無法解決的跨邊界問題，即通過有效整合與協(xié)調(diào)建立起跨層級(jí)﹑跨部門的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。因此，?？怂拐J(rèn)為在政府組織間建立信任﹑責(zé)任感并進(jìn)行制度化是整體性治理整合的關(guān)鍵。信任作為一種文化規(guī)范將不同的治理主體連接在一起，構(gòu)建起一種隱性的秩序，即基于情感認(rèn)同的公共事務(wù)治理中有效合作﹑權(quán)力共享，責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)木窕A(chǔ)。

4.治理工具上依賴信息技術(shù)的運(yùn)用

科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)以及信息化的快速發(fā)展，使跨組織﹑跨邊界的資源流動(dòng)，信息共享成為可能。為整體性治理理論的形成提供了技術(shù)工具，是推動(dòng)公共行政電子化改革，打破以官僚制為基礎(chǔ)的組織藩籬的重要因素。對(duì)于實(shí)現(xiàn)跨組織整合﹑協(xié)調(diào)﹑溝通，推進(jìn)公共治理向整體化﹑透明化具有重要意義。整體性治理正是將信息技術(shù)作為其治理工具，通過進(jìn)行信息技術(shù)整合，建立信息共享的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)跨組織結(jié)構(gòu)的整合與協(xié)調(diào)提供支持。

(二)跨域公共危機(jī)整體性治理的內(nèi)涵

實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于政府治理體制﹑機(jī)制以及治理模式的創(chuàng)新，以整體性治理理論為基礎(chǔ)的跨域公共危機(jī)治理是整體性治理理論在公共危機(jī)治理領(lǐng)域的實(shí)踐與發(fā)展，即在跨域公共危機(jī)治理中，以信息技術(shù)為治理工具，通過設(shè)計(jì)一系列以信任﹑責(zé)任感為紐帶的跨組織﹑部門間的協(xié)調(diào)整合機(jī)制，達(dá)到有效解決跨域公共危機(jī)治理碎片化問題的根本目的，構(gòu)建整體性﹑共享性﹑有效性的跨域公共危機(jī)治理體系。該治理體系無疑為新形勢(shì)下政府跨域公共危機(jī)治理提供了新的路徑選擇，對(duì)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。具體來說，跨域公共危機(jī)整體性治理的內(nèi)涵包括：

1.以整體性的跨域公共危機(jī)治理價(jià)值為先導(dǎo)

在跨域公共危機(jī)治理中，整體性的跨域公共危機(jī)治理的價(jià)值導(dǎo)向是各主體共同治理的精神基礎(chǔ)與聯(lián)結(jié)紐帶。由于“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性，使得各政府部門在跨域公共危機(jī)治理中追求自身利益和目標(biāo)的最大化，再加上切割式﹑封閉性的行政區(qū)劃模式，使得各政府部門在公共危機(jī)治理中有其獨(dú)特的地方利益，公共危機(jī)治理的價(jià)值導(dǎo)向偏離?？缬蚬参C(jī)整體性治理強(qiáng)調(diào)整體性的公共危機(jī)治理價(jià)值，主要表現(xiàn)在：第一，整體性的公共危機(jī)治理意識(shí)的樹立。所謂整體性的跨域公共危機(jī)治理意識(shí)是指在跨域公共危機(jī)治理中各治理主體必須樹立整體意識(shí)、全局意識(shí)，包括整體性的公共危機(jī)預(yù)防意識(shí)﹑反應(yīng)處理意識(shí)和善后恢復(fù)意識(shí)?？缬蚬参C(jī)整體性治理是一套完整的治理過程，意識(shí)的樹立是一系列制度設(shè)計(jì)的前提。如果某一方治理主體無法在其治理中達(dá)到意識(shí)上的統(tǒng)一，其治理過程必然會(huì)分散，無法實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)的有效治理。第二，公共意識(shí)的強(qiáng)化?？缬蚬参C(jī)治理失靈的很重要原因在于各治理主體沒有形成對(duì)公共意識(shí)的整體性認(rèn)知，包括整體性的公共利益意識(shí)﹑公共責(zé)任意識(shí)等?？缬蚬参C(jī)整體性治理強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)治理主體以公共性作為其治理的價(jià)值基點(diǎn)，以公共責(zé)任為主線進(jìn)行全方位整合，同時(shí)注重跨域公共危機(jī)治理的戰(zhàn)略思維，在整體性治理的框架下，跨越部門界限﹑整合資源﹑協(xié)同行動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共價(jià)值[3]。

2.以解決跨域公共危機(jī)治理中組織結(jié)構(gòu)碎片化為重點(diǎn)

目前，我國實(shí)行的是以政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)﹑綜合協(xié)調(diào)﹑分類管理﹑分級(jí)負(fù)責(zé)﹑屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，該應(yīng)急管理體制基于傳統(tǒng)公共行政基礎(chǔ)上的體制設(shè)計(jì)，對(duì)于解決單一區(qū)域所爆發(fā)的小規(guī)模公共危機(jī)，維護(hù)該區(qū)域的和諧穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。但是在應(yīng)對(duì)跨行政﹑跨功能邊界的復(fù)合性公共危機(jī)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“碎片化”，主要表現(xiàn)為在跨域公共危機(jī)治理中政府部門間分割﹑條塊分治﹑治理分散等問題?；谡w性治理理論基礎(chǔ)上的跨域公共危機(jī)治理體系，在不改變傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制的前提下，強(qiáng)調(diào)跨域公共危機(jī)治理的整合與協(xié)調(diào)，通過建立系統(tǒng)化﹑網(wǎng)絡(luò)化﹑扁平化的跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)其治理層級(jí)﹑治理功能上的權(quán)力資源共享﹑彼此信賴﹑互惠互利﹑協(xié)作共治的組織網(wǎng)絡(luò)及治理機(jī)制。

3.以多元主體參與的治理網(wǎng)絡(luò)為要求

傳統(tǒng)的跨域公共危機(jī)治理是以政府為主導(dǎo)的公共危機(jī)治理模式，政府以其強(qiáng)制性的公共權(quán)力和法律保障在公共危機(jī)治理中占據(jù)壟斷地位，排斥非政府組織﹑社會(huì)公眾等其他治理主體的參與?？缬蚬参C(jī)治理的復(fù)雜性決定了其治理的有效性需要政府內(nèi)部各層級(jí)﹑各部門以及政府與外部其他社會(huì)主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)﹑合作治理[4]?？缬蚬参C(jī)整體性治理要求打破政府壟斷公共危機(jī)治理的模式，強(qiáng)調(diào)引入非政府組織﹑公民等多元治理主體，構(gòu)建以政府整合﹑協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的，多元主體參與，開放﹑平等﹑互動(dòng)的跨域公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。

4.以信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用為依賴

信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用使跨域公共危機(jī)整體性治理成為可能，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)打破跨域公共危機(jī)治理中科層制溝通障礙的藩籬，簡(jiǎn)化了行政層級(jí)與業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)了危機(jī)治理主體之間的協(xié)商與交流?？缬蚬参C(jī)整體性治理依賴信息技術(shù)的運(yùn)用，依托信息技術(shù)，將各危機(jī)治理主體通過互聯(lián)網(wǎng)連接起來，通過打造動(dòng)態(tài)更新的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，構(gòu)建跨域公共危機(jī)信息共享網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)其治理的透明化，使其在信息充分共享的基礎(chǔ)上通過協(xié)商做出有效的危機(jī)決策。

二﹑跨域公共危機(jī)整體性治理的實(shí)踐困境

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國傳統(tǒng)公共危機(jī)治理模式的碎片化問題以及由此帶來的公共危機(jī)治理領(lǐng)域失靈的現(xiàn)狀使得有效治理跨域公共危機(jī)已成為我國公共危機(jī)治理體系中的重要議題。理論界及相關(guān)政府針對(duì)公共危機(jī)愈加明顯的跨域特征進(jìn)行創(chuàng)造性的理論思考與實(shí)踐探索，以協(xié)調(diào)﹑協(xié)同﹑合作為特征的公共危機(jī)多元治理理論體系日漸成熟，以碎片化問題的解決為根本目的的跨域公共危機(jī)整體性治理的研究方興未艾。公共危機(jī)治理朝著整體性﹑協(xié)同性﹑系統(tǒng)性方向發(fā)展。而任何一種模式從初期選擇到完善成熟其設(shè)計(jì)﹑構(gòu)建并有效運(yùn)轉(zhuǎn)都面臨諸多實(shí)踐困境，跨域公共危機(jī)整體性治理模式也不例外。作為當(dāng)前我國跨域公共危機(jī)治理的模式選擇，探討﹑分析其實(shí)踐困境，以整體性治理理論為指導(dǎo)，在現(xiàn)有的政府應(yīng)急管理框架下進(jìn)行全方位的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于完善跨域公共危機(jī)整體性治理模式具有重要意義。

(一)治理能力的困境

1.公共危機(jī)治理能力總體不足

公共危機(jī)治理能力是指政府對(duì)來自自然和社會(huì)等各種突發(fā)事件的應(yīng)急能力，是衡量政府治理能力的重要標(biāo)尺，它包括制度能力﹑組織重構(gòu)和資源能力。我國自“非典”以來，公共危機(jī)治理能力明顯提高，但現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及應(yīng)急管理體制的剛性約束，使得現(xiàn)有的公共危機(jī)治理能力無法適應(yīng)目前公共危機(jī)治理的需求。公共危機(jī)治理的制度能力﹑組織協(xié)調(diào)及資源能力存在明顯不足，公共危機(jī)治理能力總體不高。特別是我國地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可以為公共危機(jī)治理提供豐富的資源及技術(shù)支撐等，直接決定公共危機(jī)治理能力的高低?？缬蚬参C(jī)整體性治理涉及多個(gè)地域組織結(jié)構(gòu)﹑資源﹑技術(shù)間的整合，各地域間經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)存在差異，其公共危機(jī)治理能力也必然存在差異。以跨域信息資源的整合為例，若某治理主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，其信息技術(shù)發(fā)展較為遲滯，短時(shí)間內(nèi)難以建立有效跨域治理的“線上系統(tǒng)”，其他主體如何支援其相關(guān)方面的建設(shè)。其次，跨域公共危機(jī)整體性治理中，治理能力較強(qiáng)的主體勢(shì)必會(huì)處于核心位置，可能會(huì)利用自身的優(yōu)勢(shì)在資源整合中攫取更多的資源，而治理能力弱的主體可能會(huì)受制于其他主體，其利益可能會(huì)受損，甚至?xí)顺隹缬蚬参C(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。

2.公共危機(jī)預(yù)警能力不足

“防患未然”既是公共危機(jī)治理能力建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)，也是公共危機(jī)治理的最理想的結(jié)果[5]。目前我國政府在公共危機(jī)治理中過于重視公共危機(jī)的“事中處理”和“事后補(bǔ)救”，在公共危機(jī)預(yù)警方面整體危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏站在全局的角度發(fā)現(xiàn)可能存在隱患的能力?？缬蚬参C(jī)整體性治理是一種系統(tǒng)性﹑全程性的公共危機(jī)治理模式﹑強(qiáng)調(diào)公共危機(jī)治理的預(yù)見性。由于公共危機(jī)具有潛伏性，相關(guān)危機(jī)信息難以篩選和把握，因此，如何提高相關(guān)治理主體危機(jī)辨識(shí)與預(yù)警能力，實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)預(yù)警的整體性﹑有效性具有一定現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

3.公共危機(jī)治理中的資源能力建設(shè)不足

公共危機(jī)治理的過程是一個(gè)大規(guī)模資源消耗的過程。就人力資源而言，首先，政府一般公務(wù)人員缺乏相關(guān)的公共危機(jī)治理的知識(shí)和能力，盡管我國在公共危機(jī)治理上為了使政府公務(wù)人員熟悉應(yīng)急管理的流程，提高其處理公共危機(jī)的效率和應(yīng)對(duì)能力，由國家行政學(xué)院出版社出版的《公務(wù)員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件學(xué)習(xí)讀本》以及張麗莎等人主編的《學(xué)習(xí)國家應(yīng)急預(yù)案》等有關(guān)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)方面的公務(wù)員培訓(xùn)實(shí)用教程，但在近年來的治理中并沒有看到實(shí)效。其次，專業(yè)性的應(yīng)急管理人員十分稀缺，主要表現(xiàn)在：一是高校相關(guān)應(yīng)急管理專業(yè)的設(shè)置不多見；二是公務(wù)系統(tǒng)對(duì)專業(yè)性應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)十分缺乏；三是公眾的公共安全教育以及在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)的自救能力不強(qiáng)?？缬蚬参C(jī)整體性治理模式的構(gòu)建要求政府不斷提高公務(wù)人員及社會(huì)公眾的危機(jī)素質(zhì)，這些都對(duì)相關(guān)政府跨域公共危機(jī)整體性治理能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(二)治理結(jié)構(gòu)的困境

1.權(quán)力結(jié)構(gòu)的缺陷

我國自古以來實(shí)行的是高度中央集權(quán)的公共危機(jī)治理模式，具有集中各種力量應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等各種危機(jī)的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)行以屬地管理為主的應(yīng)急管理體制也是在中央權(quán)威的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)的，而跨域公共危機(jī)整體性治理網(wǎng)絡(luò)中各治理主體在平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)，其權(quán)力大多是對(duì)等的，各政府部門原本處于彼此競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，在缺乏中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，如何推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的整合與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體性權(quán)力共享的治理網(wǎng)絡(luò)是一大實(shí)踐難題。

2.重返官僚制組織結(jié)構(gòu)的困境

跨域公共危機(jī)整體性治理需要打破區(qū)域內(nèi)部碎片化的行政邊界對(duì)跨域公共危機(jī)整體性功能的制約，而改變基于官僚制基礎(chǔ)上以屬地為主的應(yīng)急管理體制不現(xiàn)實(shí)的條件下，只能繼續(xù)以現(xiàn)行的碎片化行政邊界為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)治理功能邊界與行政邊界的一致，這種一致實(shí)際上是克服跨域公共危機(jī)治理功能邊界的整體性與行政邊界的碎片化之間的矛盾。目前，比較代表性的做法是大危機(jī)管理部門的建構(gòu)，大危機(jī)管理部門實(shí)質(zhì)上是將跨域性的危機(jī)管理部門按照職能進(jìn)行合并，成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)跨域公共危機(jī)治理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。雖然大部門的建立將各治理主體間跨域性的危機(jī)治理工作轉(zhuǎn)移到大部門內(nèi)，但是實(shí)際上大部門內(nèi)部相關(guān)協(xié)調(diào)工作依然無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)，大部門內(nèi)部的小部門依舊互相扯皮，貌合神離，出現(xiàn)新的“大碎片”套“小碎片”的問題，整體化難以實(shí)現(xiàn)。

(三)治理理念的困境

1.責(zé)任意識(shí)的缺乏

在跨域公共危機(jī)整體性治理中，各個(gè)治理主體面臨相同的問題與共同的利益，理應(yīng)以整體利益為行動(dòng)出發(fā)點(diǎn)，但在跨域公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，個(gè)別治理主體抱有“搭便車”或“機(jī)會(huì)主義”心態(tài)，為實(shí)現(xiàn)自身利益而置整體性網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)于不顧，缺乏責(zé)任意識(shí)，不愿主動(dòng)采取必要的行動(dòng)參與跨域公共危機(jī)治理。因此，如何要求相關(guān)治理主體主動(dòng)擔(dān)負(fù)起跨域公共危機(jī)整體性治理網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任必然面臨挑戰(zhàn)。

2.治理文化的困境

我國幅員遼闊，地域眾多，不同的地域在歷史﹑風(fēng)土人情﹑生活習(xí)俗﹑價(jià)值觀念等方面具有不同的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)共同構(gòu)成該地域的治理文化。跨域公共危機(jī)治理文化的困境主要是指由于不同地域文化的差異，導(dǎo)致各治理主體在跨域公共危機(jī)治理中治理模式﹑經(jīng)驗(yàn)等各異，從而使得不同的治理主體對(duì)跨域公共危機(jī)治理具有不同的認(rèn)識(shí)和見解，比較容易產(chǎn)生分歧，甚至對(duì)立﹑沖突等，無法形成整體性的治理意識(shí)。治理文化作為跨域公共危機(jī)整體性治理中特有的意識(shí)形態(tài)，對(duì)于危機(jī)治理有著重大作用，而構(gòu)建一種整體性的公共危機(jī)治理價(jià)值觀與文化體系是一個(gè)長(zhǎng)久不斷整合的過程，短時(shí)間內(nèi)是無法完成的，由此帶來的治理文化的困境難以解決。

(四)社會(huì)資本的困境

跨域公共危機(jī)整體性治理社會(huì)資本的困境主要表現(xiàn)為以信任為核心的社會(huì)資本的缺失?？缬蚬参C(jī)治理的復(fù)雜性需要相關(guān)政府﹑企業(yè)﹑第三部門﹑社會(huì)公眾等打破邊界隔閡，實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享﹑資源互補(bǔ)﹑彼此協(xié)作的跨域公共危機(jī)多元共治的治理網(wǎng)絡(luò)，這正是跨域公共危機(jī)整體性治理的要求。多元共治是以多元主體間的信任為前提的，然而當(dāng)前我國跨域公共危機(jī)治理中的信任普遍缺失。其主要表現(xiàn)在：一方面政府因其自閉性及受全能型行政思維的影響，在公共危機(jī)治理中傾向于大包大攬，對(duì)非政府組織﹑社會(huì)公眾等其他治理主體缺乏信任，排斥其他治理主體的參與。雖然這種情況現(xiàn)已有所改觀，但諸如企業(yè)﹑公眾等其他社會(huì)治理主體也只是象征性地在一邊做公益活動(dòng)，無法真正融入公共危機(jī)治理中。另一方面，政府在危機(jī)治理中的頻繁失誤及部分行政官員將自身利益置于公共利益之上，極大地削弱了政府公信力，其他治理主體對(duì)政府最基本的信任喪失。缺乏信任的社會(huì)資本，矛盾多于協(xié)作，極大地降低了跨域公共危機(jī)整體性治理網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性及凝聚力。

三﹑跨域公共危機(jī)整體性治理的路徑思考

(一)強(qiáng)化以公共性﹑責(zé)任為核心的跨域公共危機(jī)整體性治理理念

治理理念作為一種意識(shí)形態(tài)是治理過程的先導(dǎo)和連接紐帶，對(duì)治理過程具有深刻影響。實(shí)現(xiàn)跨域危機(jī)整體性治理的相關(guān)制度設(shè)計(jì)﹑機(jī)制的完善都需要強(qiáng)化整體性的跨域危機(jī)治理理念，樹立為公﹑為民的公共利益和責(zé)任導(dǎo)向，特別是增強(qiáng)以政府應(yīng)急管理人員為主的公務(wù)人員的公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、整體性的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知意識(shí)。其意義在于統(tǒng)一相關(guān)政府的跨域認(rèn)知，以理念的整體性促進(jìn)跨域文化的包容性，有利于提高跨域政府間的凝聚力。

(二)提高我國整體性跨域公共危機(jī)性治理能力

整體性的跨域危機(jī)治理能力是實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)整體性治理的關(guān)鍵，主要包括整體性的跨域危機(jī)應(yīng)對(duì)能力﹑全流程治理能力以及應(yīng)急資源建設(shè)能力。提高整體性的跨域危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的關(guān)鍵在于解決跨域治理主體危機(jī)治理能力不平衡的問題。在跨域資源﹑技術(shù)等不相適應(yīng)的前提條件下，可通過構(gòu)建一系列強(qiáng)制性的規(guī)范約束機(jī)制明晰各治理主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)輔以相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，比如，在跨域危機(jī)治理中對(duì)發(fā)展水平低及受益少的參與主體可以少負(fù)擔(dān)一些參與成本。此外，打造跨域危機(jī)信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，重塑跨域危機(jī)治理流程，提高跨域危機(jī)預(yù)警能力，培養(yǎng)專業(yè)性地應(yīng)急管理人員，強(qiáng)化公眾的危機(jī)意識(shí)，對(duì)于提高整體性的跨域危機(jī)治理能力具有重要意義。

(三)構(gòu)建以權(quán)威性為核心的整體性跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)

構(gòu)建以權(quán)威為核心的整體性跨域公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)要求跨域公共危機(jī)整體性治理由中央指派的應(yīng)急權(quán)威性部門推動(dòng)，該部門并非作為重新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，而是由其進(jìn)行相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與整合，進(jìn)行跨域重組，重新界定各層面應(yīng)急部門的職能界限，從而組成新的跨域公共危機(jī)治理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)屬中央權(quán)威性應(yīng)急管理部門的直屬機(jī)構(gòu)，并由其推動(dòng)各域相關(guān)應(yīng)急部門的整合與協(xié)調(diào)并負(fù)責(zé)進(jìn)行相關(guān)跨域危機(jī)信息的收集﹑決策﹑資源調(diào)配等。此外，重新整合后的大部門應(yīng)對(duì)其中行政人員選擇應(yīng)具有較高的要求，其人員除了應(yīng)具有專業(yè)新的應(yīng)急管理知識(shí)以外，還應(yīng)具有高度的公共責(zé)任感與公共利益意識(shí)。只有這樣，才能避免大部門內(nèi)部又出現(xiàn)“小碎片化”問題。

(四)培育以信任為核心的社會(huì)資本

信任是跨域公共危機(jī)整體性治理必不可少的組成部分。在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大[6]。首先，在跨域公共危機(jī)治理中，政府應(yīng)充分尊重公眾的主體地位，堅(jiān)持危機(jī)信息公開、透明的原則，信守對(duì)社會(huì)的誠信，積極塑造政府的良好形象，努力提高自身公信力，贏得公眾對(duì)政府的信任。其次，努力培育社會(huì)資本，發(fā)展壯大社會(huì)組織，改變?nèi)苄驼卫淼乃季S，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)跨域公共危機(jī)整體性治理的重要推動(dòng)力。

[1]王佃利，呂俊平.整體政府與大部門體制：行政改革的理念辨析[J].中國行政管理，2010(1).

[2]張康之，等.公共行政學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002.

[3]張玉磊.整體性治理：當(dāng)前我國公共危機(jī)治理的模式選擇[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2013(5).

[4]張玉磊.跨界公共危機(jī)與中國公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型：基于整體性治理的視角[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2016(5).

[5]劉學(xué)民.公共危機(jī)治理：一種能力建設(shè)的議程[J].中國行政管理，2010(5).

[6][英]戴維·米勒.市場(chǎng)﹑國家和共同體[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1989.

D63

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2095-0292(2017)04-0030-05

2017-05-09

趙晨光，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理理論與方法。

[責(zé)任編輯孫蘭瑛]