張 琦，楊笑笑

(蘭州理工大學 法學院,甘肅 蘭州 730050 )

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農(nóng)村環(huán)境保護中政府責任的“5R”路徑構(gòu)建

張 琦，楊笑笑

(蘭州理工大學 法學院,甘肅 蘭州 730050 )

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化改革的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)的面積也在不斷擴大，人口密度不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也迅速發(fā)展起來，但是由于農(nóng)村環(huán)保意識薄弱，環(huán)保設(shè)施不足，環(huán)保執(zhí)法不到位，法律監(jiān)督和懲罰力度不夠等多方面的原因，農(nóng)村的生活環(huán)境受到了不同程度的污染。政府在農(nóng)村環(huán)境保護中起到舉足輕重的作用，如何發(fā)揮政府職能改善農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀，是當下關(guān)注的問題。通過分析農(nóng)村環(huán)境保護政府責任追究現(xiàn)狀后參考企業(yè)管理的的5R模式，應用到農(nóng)村環(huán)境保護中，將政府的責任機制用企業(yè)管理的5R模式進行規(guī)劃，從制度的建立、執(zhí)行、考核、量化、到最后的改良和實踐，完善政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護的飛躍發(fā)展。

農(nóng)村環(huán)境保護；政府責任；5R原則

一、 農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀及表現(xiàn)形式

(一)農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀

根據(jù)2014年全國環(huán)境統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示2014年全國廢水排放總量716.2億噸。其中，工業(yè)廢水排放量205.3億噸、城鎮(zhèn)生活污水排放量510.3億噸，調(diào)查的城鎮(zhèn)污水處理廠6031座，全年總共處理污水494.3億噸；生活垃圾處理廠2277座，全年總共處理生活垃圾2.42億噸，其中采用填埋方式處理的共1.82億噸，采用堆肥方式處理的共0.03億噸，采用焚燒方式處理的共0.56億噸；化工廠、城鎮(zhèn)污水、生活垃圾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的大量垃圾數(shù)以億噸計。*2014年全國環(huán)境統(tǒng)計公報。

從上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，我國的垃圾總體增長速度快，城鎮(zhèn)污水排放量從2013年的485.1億噸增長到2014年的510.3億噸，增長速率5.19%；隨著城鎮(zhèn)化的進程，許多農(nóng)村加入了城市的行列，農(nóng)村分散的地理特征導致了農(nóng)村垃圾的分散、處理的不集中、分布面廣。污染源復雜，根據(jù)全國環(huán)境統(tǒng)計公報顯示污染源多種多樣，發(fā)電廠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、規(guī)?；笄輼I(yè)、造紙廠、化工廠等一系列的污染源加重了我國的環(huán)境污染。處理率低，與城鎮(zhèn)的污水處理率(2014年尾90.1%)相比農(nóng)村的污水處理率遠遠落后于城市，尤其是相對偏遠的山區(qū)，農(nóng)村污水的處理率更低。

(二)農(nóng)村環(huán)境污染的表現(xiàn)形式

1.生活垃圾對農(nóng)村環(huán)境的污染

現(xiàn)階段農(nóng)村的環(huán)境污染主要是生活垃圾污染和生產(chǎn)垃圾污染。經(jīng)筆者調(diào)查，即使是現(xiàn)在的新農(nóng)村將大多數(shù)居民聚集到一塊居住，但是由于落后的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，沒有統(tǒng)一的垃圾處理系統(tǒng)，村民將自家的垃圾收集起來，就地倒在附近的溝壑里，生活污水都是直接排到附近的溝壑田間，并且沒有經(jīng)過處理。城鎮(zhèn)的生活生產(chǎn)垃圾統(tǒng)一收集起來進行處理，而處理的場所就是附近的自然溝壑，有的進行了簡單的填埋，有的直接倒到溝壑任其發(fā)展。

2.生產(chǎn)垃圾對農(nóng)村環(huán)境的污染

我國農(nóng)村的生產(chǎn)垃圾對農(nóng)村的環(huán)境造成了很大的威脅，化肥使用量大，效率低下，但由此導致的污染卻十分嚴重，為了增加產(chǎn)量，大量使用農(nóng)膜，但卻沒有相應的回收工作，造成了嚴重的白色污染。近幾年農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，畜禽養(yǎng)殖業(yè)在農(nóng)村迅速發(fā)展，但由于沒有先進的環(huán)保設(shè)施，大量的牲畜糞便、污水不經(jīng)過處理就直接排放，或者作為肥料直接施在田間，對環(huán)境乃至人的身體健康都造成了嚴重的威脅。

二、農(nóng)村環(huán)境污染的政府責任法律規(guī)制現(xiàn)狀

(一)相關(guān)立法的缺失

我國的環(huán)境立法和環(huán)境監(jiān)管制度大都是圍繞城市污染治理和工業(yè)污染防治為中心，環(huán)境保護的資源大都集中在城市和工業(yè)的污染治理，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的法律、法規(guī)、規(guī)章少之又少，雖然最近兩年國務院新頒布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》等規(guī)章條例，但也只是在畜禽養(yǎng)殖污染防治和農(nóng)村生活環(huán)境改善方面有了規(guī)定，這些條例也由于原則性太強，大部分難以具體操作。

農(nóng)村地方政府環(huán)保立法滯后，對于企業(yè)的規(guī)制不到位，導致大量的農(nóng)村企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)監(jiān)管不力，造成了嚴重的環(huán)境污染。政府的環(huán)保法制宣傳不到位，村民的環(huán)保意識不強。政府的環(huán)保體制不健全，沒有建立系統(tǒng)的環(huán)保追究制度，環(huán)保的激勵機制、獎懲機制等不健全。面對日益嚴重的農(nóng)村環(huán)境污染問題，亟待建立完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的系列法律規(guī)章和相關(guān)實施細則及地方配套政策來具體落實。

(二)環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范

1.主要表現(xiàn)在執(zhí)法人員的素質(zhì)不夠高。我國相對廣闊的農(nóng)村地區(qū)，執(zhí)法隊伍建設(shè)不夠完善，執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)普遍比較低，有的是直接從當?shù)氐霓r(nóng)民當中選出的人員充當執(zhí)法人員，超過本科以上學歷有一定的法律常識的執(zhí)法人員更是少之又少。這使得“執(zhí)法必嚴，違法必究”成為一句空談，而權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象卻層出不窮。這種狀況嚴重影響環(huán)保執(zhí)法的質(zhì)量和效果，不利于整個農(nóng)村的環(huán)境保護工作的開展和解決。

2.我國的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不合理。基層的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不合理，甚至沒有環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，我國的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)一般主要設(shè)置到縣一級，而在廣大農(nóng)村的環(huán)保監(jiān)管更是一張空白。大多數(shù)縣級執(zhí)法機構(gòu)由于本身的環(huán)保經(jīng)費不足，更不用說設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保派出機構(gòu)。且由于農(nóng)村環(huán)境問題與環(huán)境保護機構(gòu)及其人員設(shè)置的矛盾沖突，導致了許多農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境基本無人監(jiān)管。對于一些農(nóng)村環(huán)境污染，政府缺乏有效的監(jiān)管措施。

三、農(nóng)村環(huán)境保護的政府責任

(一)政府承擔農(nóng)村環(huán)境保護責任的理論依據(jù)

環(huán)境作為公共產(chǎn)品、環(huán)境保護作為公共服務的屬性意味著一個理性的消費者自然不會主動去保護環(huán)境，但是必須有一個主題來承擔起保護環(huán)境的責任，這個主體就是政府。我國法律明確規(guī)定各級政府是環(huán)境保護的主體?！稇椃ā返?6條第一款明確規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境…”*《憲法》第26條第1款。?！董h(huán)境保護法》第20條規(guī)定：“各級人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，…”*《環(huán)境保護法》第20條。。環(huán)境保護是關(guān)系國計民生的重要內(nèi)容，隨著環(huán)境污染的逐漸擴大，人民對環(huán)境保護的呼吁越來越高，對生活環(huán)境的質(zhì)量要求也越來越高。這就使得農(nóng)村的環(huán)境保護勢在必行，而政府在環(huán)境保護中承擔著重要的責任。在新農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推動下，重塑政府在農(nóng)村環(huán)境保護中的職能，使政府發(fā)揮其應有的功能和作用。

(二)政府承擔農(nóng)村環(huán)境保護的現(xiàn)實依據(jù)

在經(jīng)濟高速發(fā)展的旋律下，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾愈演愈烈，這就要求政府在二者之間做出科學、有效、民主的決策，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護規(guī)劃時堅持二者同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展的發(fā)展理念。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的環(huán)保政策。并且，在經(jīng)過長期的農(nóng)村支持城市發(fā)展之后，政府應該建立起城市幫助農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的環(huán)保政策。各級政府應該因地制宜，根據(jù)各地的不同情況，制定一定的環(huán)境保護激勵措施、行政保護措施以及社會調(diào)節(jié)機制。明確地方各級環(huán)保部門的環(huán)境責任；維護確立農(nóng)民的環(huán)境權(quán)，保障農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境保護中的主體地位；建立社會參與農(nóng)村環(huán)保的途徑、程序等保障機制。

(三)政府承擔農(nóng)村環(huán)境保護責任的“5R”路徑構(gòu)建

1.“5R”管理模式概述

5R管理模式*“5R”企業(yè)管理模式定義：分別是R1：結(jié)果定義 Represent；R2：責任鎖定Responsibility；R3：過程檢查Review；R4：即時激勵Real-time；R5：改進復制Reproduction。是一套提升企業(yè)運營效率的管理模式，我國著名管理學專家陳向航先生將企業(yè)戰(zhàn)略目標達成過程的關(guān)鍵節(jié)點劃分為5個環(huán)節(jié)，叢目標的樹立、實現(xiàn)、過程檢查以及后續(xù)的改進復制等五個方面來管理企業(yè)的有效運營。5R管理模式解析：R1：結(jié)果定義 Represent——首先對企業(yè)進行分析，根據(jù)企業(yè)的實際情況制定一定的計劃，讓計劃現(xiàn)實有效，一改以往空洞、虛假的工作習慣。R2：責任鎖定 Responsibility——將具體的責任落實到個人頭上，避免責任推諉、落空。R3：過程檢查Review——對每個人的任務進行檢查、監(jiān)督。R4：即時激勵Real-time——對隊員進行及時的獎勵，讓每個人都對工作充滿動力。R5：改進復制Reproduction——將工作中的問題及時解決，讓后續(xù)工作具有變得可操作、有規(guī)律可循。

2.“5R”模式在農(nóng)村環(huán)境保護政府責任中的應用

在對企業(yè)運營管理模式的5R模式進行改造后形成新的適用于政府對農(nóng)村環(huán)境保護的治理和監(jiān)管的5R模式。

R1結(jié)果定義(Represent)：這里的結(jié)果我們可以理解成是事情完成達到的一種狀態(tài)，也可以是對某件事的既定目標。政府應該制定環(huán)境保護的計劃、目標，使制定的計劃目標具有可操作性和可實現(xiàn)性，并且足夠的清晰。

鑒于此，(1)政府應該根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定地方性法規(guī)規(guī)章，規(guī)制企業(yè)、個體戶和農(nóng)民，對農(nóng)村新建、擴建、改建的農(nóng)村經(jīng)濟組織、新進入的高污染企業(yè)實行環(huán)境影響評價制度，對建成投入使用后會對當?shù)氐沫h(huán)境造成破壞的不予審批，嚴格執(zhí)行審批制度，不讓有污染的企業(yè)或者生活生產(chǎn)建筑落地生根，從源頭上遏制環(huán)境污染；(2)建設(shè)完善的環(huán)境執(zhí)法隊伍。培養(yǎng)高素質(zhì)的環(huán)境執(zhí)法人才，從質(zhì)量上提高環(huán)境執(zhí)法的水平；(3)做好環(huán)保宣傳工作，通過向廣大農(nóng)民大力宣傳，講述綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟的優(yōu)點，使其明白保護環(huán)境，實行綠色發(fā)展，金山銀山和綠水青山是可以兼得的，積極引導農(nóng)村經(jīng)濟體進行清潔生產(chǎn)，優(yōu)化或改進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提倡村民科學的使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜，回收利用廢棄物，從源頭上消除環(huán)境污染。

R2責任鎖定(Responsibility)：將環(huán)境保護的責任落實到每個人的頭上。人們對于環(huán)境保護的責任可能不會關(guān)心，但是對于自己的利益肯定會更加關(guān)注，所以將責任轉(zhuǎn)化成利益，每個居民便會為保護自己的利益而努力。(1)縣環(huán)保局可以將本縣的環(huán)保權(quán)利下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保派出機構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)再將具體的環(huán)保職責落實到個人，這樣縣級的環(huán)保權(quán)力就不會落空，責任也有具體的承擔人，也不會出現(xiàn)義務空位、相互扯皮推諉的現(xiàn)象。(2)在城鎮(zhèn)或者農(nóng)村劃定一定范圍的環(huán)境保護區(qū)域，將每個區(qū)域劃分給不同的主體，由他們監(jiān)督管理該區(qū)域的環(huán)境對環(huán)境治理頗有成效的個體可以給與獎勵。通過對環(huán)境治理親身接觸，更能激發(fā)他們主動保護環(huán)境的意識，也能起到很好的模范、宣傳作用，使更多的居民參與到環(huán)境保護當中來。

R3過程檢查(Review)：過程檢查可包含檢查與監(jiān)督兩個內(nèi)容。(1)將當?shù)氐沫h(huán)保工作分配給環(huán)保主體之后可以對其監(jiān)管范圍的環(huán)境進行即時的檢查，包括污染物來源的檢查、污染物的回收處理、大氣污染的數(shù)據(jù)檢測、污染氣體的成分含量等數(shù)據(jù)，反饋給居民，使他們對于身處的環(huán)境能更加深入的了解，使得居民有充分的環(huán)境知情權(quán)，能推動他們積極地參與到環(huán)境保護活動中來。(2)加強政府的監(jiān)督功能。對授權(quán)的組織加強監(jiān)督，避免權(quán)力濫用和權(quán)力空置，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，農(nóng)村人數(shù)最多的是農(nóng)民，充分發(fā)揮農(nóng)民的環(huán)境監(jiān)督作用對農(nóng)村的環(huán)境保護具有重要的意義

R4即時激勵(Real-time)：承擔環(huán)境保護責任的主體可以建立即時的激勵機制。(1)對于環(huán)境的監(jiān)督、治理、管理作出杰出貢獻的主體可以進行一定的獎勵，激發(fā)他們保護環(huán)境的積極性，同時也可以帶動周圍的人參與到其中。(2)擴大獎勵的范圍。如設(shè)立環(huán)保污染監(jiān)督獎勵項目、環(huán)保監(jiān)測獎勵項目、環(huán)保創(chuàng)新獎勵等項目，鼓勵人們進行綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實行循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)農(nóng)業(yè)。(3)對當?shù)氐霓r(nóng)村經(jīng)濟體采用先進設(shè)備、對環(huán)境保護有積極作用的也可以進行獎勵，為鼓勵企業(yè)更新設(shè)備，采用綠色環(huán)保的設(shè)備做好示范作用，提倡鼓勵更多的人參與到其中。

R5改進復制Reproduction：(1)對農(nóng)村環(huán)境保護制定計劃，實行檢查機制，在實踐中不斷地尋找創(chuàng)新點，根據(jù)農(nóng)民的要求和反饋，及時的制定出新的計劃和政策，不斷完善、改進。(2)對于基層的環(huán)保管理體制如果發(fā)現(xiàn)不合理或者有問題的可以及時提出改進的建議，及時作出處理。如環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善的，或者環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足垃圾處理要求的，及時進行完善；環(huán)保監(jiān)督體制不夠健全的及時建立完整的監(jiān)督監(jiān)管制度。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，如何保護好我們的生存環(huán)境已經(jīng)不是一個國家、一個城市、一個人的事情，而是我們大家共同的任務，尤其是在十三五之后，加大城鎮(zhèn)化進度的今天，我們更加要做好環(huán)境保護，尤其是農(nóng)村的環(huán)境保護，不能為了一時的利益而放棄了我們共同的家園，而在當今的時代也只有經(jīng)濟和環(huán)境同步發(fā)展才是真正的發(fā)展。只有做好了農(nóng)村經(jīng)濟和環(huán)境的同步發(fā)展才能使人民更加富裕、生活更加安康，才能實現(xiàn)我們的中國夢。

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(責任編輯：李瀟雨)

The “5R” Path Construction of Government Responsibility in Rural Environmental Protection

ZHANG Qi,YANG Xiao-xiao

(School of Law,Lanzhou University of Technology,Lanzhou 730050,China)

With the further development of urbanization, urban construction area is also expanding, population density increasing, and township enterprises have also developed rapidly. But the rural environmental protection consciousness is weak, environmental protection facilities are lacked, environmental law enforcement is not in place, legal supervision and punishment is not enough,things like these make life environment in the rural areas polluted in different degrees. The government plays an important role in the rural environmental protection, how to play the role of government to improve the status of rural environmental pollution is the focus of attention. Through the analysis of the rural environmental protection administration accountability status with reference to enterprise management mode of 5R, this mode is applied to rural environmental protection. The responsibility mechanism of the government also employs enterprise management mode of 5R planning, from system establishment, implementation, assessment, quantification, and practice, in order to improve the coordinating role of the government and realize the leap development of rural environmental protection.

rural environmental protection; government responsibility; 5R principle

2017-01-22

甘肅省哲學社會科學規(guī)劃項目“地方政府環(huán)境責任追究制度構(gòu)建——以甘肅省建設(shè)國家生態(tài)安全屏障試驗區(qū)為視角”(120196)。

張琦，女，蘭州理工大學法學院副教授，研究方向：環(huán)境法；楊笑笑，女，蘭州理工大學法學院碩士研究生。

D922.68

A

1008-2603(2017)03-0007-04