論中國失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障問題

王池美慧

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

論中國失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障問題

王池美慧

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家城市化和工業(yè)化進(jìn)程也逐步加快，失地農(nóng)民數(shù)量逐年增加成為當(dāng)前特殊的社會(huì)現(xiàn)象。當(dāng)賴以生存的土地被征用后，不少失地農(nóng)民陷入了失地又失業(yè)的雙重困境。有效促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)及保障失地農(nóng)民的生活，成為影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要問題。綜合素質(zhì)偏低導(dǎo)致失地農(nóng)民收入不高、再就業(yè)困難；同時(shí)，較低的征地補(bǔ)償、尚不完善的政策使得失地農(nóng)民權(quán)益較難得到保障。我國各級(jí)政府也出臺(tái)了一系列辦法改變這一現(xiàn)狀，但收效并不顯著。在失地農(nóng)民群體不斷增加的特殊歷史時(shí)期，我們應(yīng)當(dāng)適度借鑒國外經(jīng)驗(yàn)、揚(yáng)長避短，盡快找到適合國情的解決辦法。

失地農(nóng)民；就業(yè)；生活保障

0 引言

自20世紀(jì)90年代開始，中國加快了工業(yè)化和城市化進(jìn)程，一些農(nóng)民的部分或者全部可耕地被轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，隨著 “科教興國”戰(zhàn)略的提出與實(shí)施，我國的教育投入持續(xù)增加、高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，不少城市開建大學(xué)城。大學(xué)城建設(shè)用地多是農(nóng)村居民的耕地和居住用地，更是加劇了失地農(nóng)民問題。每年我國至少300萬農(nóng)民被迫成為失地農(nóng)民。有些完全失去土地的農(nóng)民被直接轉(zhuǎn)化為城市居民，有些失去部分土地的農(nóng)民則變成了農(nóng)民工。失地農(nóng)民與普通農(nóng)民、城市居民均不同，多數(shù)逐漸會(huì)成為社會(huì)邊緣群體的成員。以農(nóng)業(yè)收益為生的農(nóng)民失去土地后，面臨的最嚴(yán)峻問題為就業(yè)困難。據(jù)估計(jì)，目前我國失地農(nóng)民已達(dá)5000萬，其中完全失去土地且尚未就業(yè)者超過2000萬，占失地農(nóng)民總數(shù)的40%。調(diào)查顯示，46%的失地農(nóng)民失地之后出現(xiàn)生活水平下降問題。當(dāng)前，我國失地農(nóng)民問題主要集中在以下三個(gè)方面：一是失地農(nóng)民數(shù)量過多；二是失地農(nóng)民的生活成本相對(duì)增加但獲得的補(bǔ)償相對(duì)較低；三是失地農(nóng)民就業(yè)及生活保障制度措施不健全，安置失地農(nóng)民的建設(shè)項(xiàng)目中基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套設(shè)施不完善。

1 文獻(xiàn)回顧

劉易斯(Lewisa)的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移理論認(rèn)為，在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力無限供給條件下，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的根本動(dòng)機(jī)是尋求更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)(就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)收入)[1]。沈曉文在比較了失地農(nóng)民失去土地前后的生活狀況之后指出，失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因主要是他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的比較優(yōu)勢(shì)完全喪失，文化素質(zhì)普遍偏低與就業(yè)技能單一，專業(yè)知識(shí)匱乏導(dǎo)致他們難以滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)工作技能的要求，小農(nóng)意識(shí)及思想保守導(dǎo)致失地農(nóng)民在城市產(chǎn)業(yè)布局日益高級(jí)化過程中的結(jié)構(gòu)性失業(yè)[2]。吳堅(jiān)認(rèn)為，在失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)方面，我國失地農(nóng)民接受就業(yè)教育培訓(xùn)的意識(shí)和主動(dòng)性不強(qiáng)，培訓(xùn)的專項(xiàng)資金缺乏、勞動(dòng)力就業(yè)教育培訓(xùn)質(zhì)量不高、教育培訓(xùn)內(nèi)容難以滿足企業(yè)的需求，政府和市場監(jiān)管機(jī)制缺失等一系列問題；失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)以及教育普及范圍小、就業(yè)效果不佳、與就業(yè)安置銜接較差[3]。趙國慶稱，目前我國缺乏失地農(nóng)民社會(huì)保障制度[4]。鄧雅丁認(rèn)為，當(dāng)前我國各地廣泛使用的按照征用土地?cái)?shù)量給予失地農(nóng)民一次性貨幣補(bǔ)償補(bǔ)助失地農(nóng)民的工作機(jī)制過于簡單，未完全考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題；政府沒有承擔(dān)起促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)方面的責(zé)任，對(duì)待失地農(nóng)民像對(duì)待普通農(nóng)民一樣，基本上是任其自由就業(yè)；失地農(nóng)民與一般的城市下崗工人所享有的權(quán)益存在差異；征地補(bǔ)償制度和失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度不健全等。鄧雅丁提出了解決這些問題的措施：政府健全征地補(bǔ)償制度；構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)體系；大力扶持、發(fā)展勞動(dòng)密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體私營企業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)等[5]。傅建等在調(diào)研了浙江省欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀后提出，各地應(yīng)加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，以吸納失地農(nóng)民；將勞動(dòng)密集型行業(yè)作為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向；加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民樹立正確的就業(yè)、擇業(yè)觀等[6]。總之，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)中國失地農(nóng)民的就業(yè)、生活保障問題，及其解決路徑的研究尚不夠深入，筆者就此問題做進(jìn)一步探討，期望為我國失地農(nóng)民就業(yè)和生活保障問題的化解提供一些理論支撐。

2 失地農(nóng)民就業(yè)及生活保障現(xiàn)狀

為進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的健康和諧穩(wěn)定，深入了解失地農(nóng)民所處的現(xiàn)實(shí)困境，維護(hù)失地農(nóng)民的利益，筆者對(duì)所處城市某大學(xué)城周邊的失地居民進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)本地區(qū)失地農(nóng)民主要面臨以下幾個(gè)問題。

2.1 失地農(nóng)民綜合素質(zhì)低，再就業(yè)困難

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活資料，失去土地也就意味著農(nóng)民失去了基本的生活保障[7]。綜合素質(zhì)相對(duì)較高的失地農(nóng)民更容易得到相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入，但多數(shù)失地農(nóng)民思想保守，觀念落后，限制了其就業(yè)。

思想保守落后。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的長期影響下，我國農(nóng)民習(xí)慣了簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，勞動(dòng)技能單一，缺乏完整的職業(yè)規(guī)劃和積極進(jìn)取的職業(yè)精神。 土地被征收后，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為政府會(huì)負(fù)責(zé)他們今后的生活，更加依賴政府和企業(yè)的安置，等待政府的補(bǔ)償、救濟(jì)和善后，甚至少數(shù)農(nóng)民認(rèn)為依靠拆遷安置費(fèi)和房租總會(huì)有飯吃，不愿再次就業(yè)。

綜合素質(zhì)較低，缺乏就業(yè)技能。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)的要求日益提高。多數(shù)失地農(nóng)民老齡化嚴(yán)重，受教育水平普遍偏低，缺少就業(yè)所需技能，掌握新的就業(yè)技術(shù)難度較大，在就業(yè)市場競爭力很低，就業(yè)難度大，進(jìn)而影響了他們的就業(yè)積極性。

參加就業(yè)培訓(xùn)不積極。農(nóng)村的土地城市化很容易，但農(nóng)民市民化很難，多數(shù)失地農(nóng)民的思想觀念難以隨著土地的城市化而改變。自身素質(zhì)不高，難以接受新鮮事物等導(dǎo)致相當(dāng)一部分失地農(nóng)民參加就業(yè)技能培訓(xùn)的積極性不高。甚至有部分失地農(nóng)民愿意花精力爭取更多拆遷補(bǔ)償，也不愿意參加就業(yè)技能培訓(xùn)。

就業(yè)環(huán)境的限制。就政府工作重心和政策環(huán)境看，政府不夠重視失地農(nóng)民的就業(yè)問題，引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)的制度缺失，相關(guān)政策措施不完善，未把失地農(nóng)民納入再就業(yè)體系，失地農(nóng)民不能享受普通下崗失業(yè)工人的政策待遇。從失地農(nóng)民的就業(yè)和收入來源看，多數(shù)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的失地農(nóng)民主要從事保安、保潔、園藝、快遞收發(fā)工作，也有失地農(nóng)民在大學(xué)周邊開三輪車送人送貨等，這些工作收入較低，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大，勞動(dòng)力資源面臨巨大浪費(fèi)。

2.2 征地補(bǔ)償較低，失地農(nóng)民權(quán)益保障不到位

對(duì)失地農(nóng)民來說，失地就面臨失業(yè)，意味著他們失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民面臨“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的困難，他們?nèi)狈?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，生活水平下降。我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元分割體制，使得失地農(nóng)民不能享受城市居民下崗失業(yè)的福利政策，加上城市居住成本高，生活環(huán)境變化大，失地農(nóng)民難以順利融入城市生活。

征地補(bǔ)償較低，沒有科學(xué)合理而且統(tǒng)一的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定：我國的征地補(bǔ)償費(fèi)由三部分組成：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)按實(shí)際價(jià)值計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均產(chǎn)值的6—10倍[8]。調(diào)查結(jié)果顯示，征地時(shí)間、被征地的區(qū)位以及用途不同，政府對(duì)被征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不同。2003年前后被征用的土地，每畝僅補(bǔ)償600元左右的青苗費(fèi)，而2016年征用土地的青苗補(bǔ)償費(fèi)在每畝35 000元左右，差距較大。對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查顯示，各村居民可申請(qǐng)70平方米的安置房，但安置房沒有產(chǎn)權(quán)證。

對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益的保障不到位。隨著失地農(nóng)民與日俱增，急需解決的問題與矛盾也隨之增加，涉及戶籍、計(jì)劃生育、義務(wù)教育、住房安置、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、社會(huì)救助等多個(gè)方面。但至今為止，我國還未建立統(tǒng)一的失地農(nóng)民社保制度，對(duì)失地農(nóng)民的生活缺乏一套完善的支持政策和機(jī)制。目前，我國失地農(nóng)民享有的待遇主要有：一次性土地征用補(bǔ)償和住房安置；男滿60周歲和女滿45周歲的失地農(nóng)民每月發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)助金380元，女滿60周歲后標(biāo)準(zhǔn)提高至400元；失地農(nóng)民參加新農(nóng)合醫(yī)療的資金由政府統(tǒng)一支付。

3 對(duì)策建議

農(nóng)民的失地問題既是經(jīng)濟(jì)問題，又是社會(huì)問題，更是政治問題。解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障問題，有利于維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也利于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共享發(fā)展成果。發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我們研究新型城鎮(zhèn)化過程中大學(xué)城周邊失地農(nóng)民就業(yè)問題，能提供有益參考。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)教育及技能培訓(xùn)，以提高他們的就業(yè)能力，增強(qiáng)其自身的造血功能。

3.1 建立具有造血功能的就業(yè)保障制度

政府應(yīng)該積極制定和完善相關(guān)就業(yè)政策。一是政府應(yīng)該積極制定和完善相關(guān)就業(yè)政策，將解決失地農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的就業(yè)問題視為工作的重中之重。二是盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)及崗位，針對(duì)失地農(nóng)民建立失業(yè)補(bǔ)償制度。

培養(yǎng)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)精神。政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合大學(xué)城優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)征地的學(xué)?；蚱髽I(yè)為失地農(nóng)民提供一定數(shù)量的就業(yè)崗位，接收一些當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民到本單位工作。在大學(xué)城規(guī)劃和發(fā)展的同時(shí)，政府可以有條件地為失地農(nóng)民預(yù)留一定創(chuàng)業(yè)、就業(yè)空間，引導(dǎo)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自主就業(yè)，培養(yǎng)失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)精神。在小額貸款、房屋租賃等方面給失地農(nóng)民一定的優(yōu)惠，也可以將稅收優(yōu)惠作為安置補(bǔ)償方式的一種，加大對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的資金支持及政策扶持。

建立就業(yè)服務(wù)組織，加大就業(yè)培訓(xùn)力度。政府應(yīng)當(dāng)考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，在失地農(nóng)民所在社區(qū)建立就業(yè)服務(wù)組織，組織失地農(nóng)民參加免費(fèi)的轉(zhuǎn)崗職業(yè)培訓(xùn)，以提高自身素質(zhì)，多層次、多方位的培訓(xùn)應(yīng)突出針對(duì)性和實(shí)用性，如加強(qiáng)文化知識(shí)、信息技術(shù)、經(jīng)營管理等培訓(xùn)，推動(dòng)失地農(nóng)民再就業(yè)。

3.2 改革征地制度，建立合理的利益分配制度

同價(jià)同權(quán)應(yīng)是我國農(nóng)村集體耕地和建設(shè)經(jīng)營用地入市制度改革的重要目標(biāo)，使集體土地在法律層面取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位是改革的另一個(gè)重要目標(biāo)。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)在實(shí)踐上是不完全的，為改變這一不合理現(xiàn)狀，我國應(yīng)把集體土地變更為國有土地的過程看作平等集體土地和國有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的交易過程。政府必須完善相關(guān)法律法規(guī)，避免征地主體征地行為的隨意性，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地產(chǎn)權(quán)及其收益兩個(gè)方面的平等。

適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及市場的供需狀況、物價(jià)指數(shù)的高低，結(jié)合周邊房地產(chǎn)市場價(jià)格，采用科學(xué)、合理的評(píng)估方法,制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況且富有彈性的土地價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),保證失地農(nóng)民不會(huì)因?yàn)槭ネ恋囟ド畋Ｕ?確保他們擁有足以維持生計(jì)的穩(wěn)定收入。

加快建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。加快建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須解決的問題之一，各地政府應(yīng)當(dāng)盡快將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，為失地農(nóng)民提供基本的生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、法律援助等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利共享、收入分配公平和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，解決失地農(nóng)民的生活之憂。

4 結(jié)語

失地農(nóng)民的就業(yè)以及生活保障問題關(guān)系我國城市化進(jìn)程能否順利推進(jìn)，也關(guān)系全社會(huì)的穩(wěn)定和諧團(tuán)結(jié)。解決失地農(nóng)民的就業(yè)及長久生計(jì)問題是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府及相關(guān)部門合作，共同推進(jìn)。當(dāng)然，受地理位置及多方面因素的影響，我國不同地區(qū)所處的發(fā)展階段和面臨的問題存在巨大差異，各地解決失地農(nóng)民問題的模式也會(huì)有所不同。我國解決失地農(nóng)民的就業(yè)及生活問題，應(yīng)因地制宜，綜合考慮多方面因素，積極借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，大膽探索具有地方特色的解決問題的模式。本文在具體操作層面探討失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的深度上有所欠缺,還需要在今后的研究工作中將對(duì)此問題的探討進(jìn)一步完善。

[1] LEWIS, ARTHUR W. A model of dualistic economics[J].American economic review,1996 (36):46-51

[2] 沈曉文.呈貢新區(qū)“一步城市化”進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)研究[D].昆明：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

[3] 吳堅(jiān).城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)探析——以浙江省湖州市為例[J].生產(chǎn)力研究，2011(5)：36-37,95.

[4] 趙國慶. 土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究[D].泰安：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.

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ON THE EMPLOYMENT AND LIFE SECURITYOF LAND-LOST PEASANTS IN CHINA

WANG Chimeihui

(School of Engineering Management & Real Estate, Henan University of Economics & Law, Zhengzhou 450046, China)

With the rapid development of China's national economy and the acceleration of the process of urbanization and industrialization, the number of land-lost peasants has been increasing year by year, which has become an inevitable social phenomenon. When the land on which the peasants lived was expropriated, the peasants were caught in the double dilemmas of losing both their land and their jobs. How to effectively promote the employment of land-lost peasants and ensure their livelihood has become an important problem affecting the process of urbanization and social stability and development. The fact that these rural residents are of low comprehensive quality makes it difficult for them to obtain well-paid re-employment; meanwhile, lower land acquisition compensation and imperfect policies make it difficult to guarantee the rights and interests of land-lost peasants. Though the government has introduced a series of measures to change the present situation, the effect is not significant. With the increase in the number of land-lost peasants, some experience of foreign countries can be used for reference by making best use of their advantages and bypassing their disadvantages so as to find appropriate solutions.

and-lost peasant; employment; life security

2017-04-01

王池美慧(1991-)，女，河南滑縣人，碩士研究生，主要從事房地產(chǎn)管理等研究工作。

1673-1751(2017)04-0125-04

C912.82

A