桂玉

(河南工程學院 思想政治理論教學部，河南 鄭州 451191)

農民合作社扶貧機制的構建

桂玉

(河南工程學院 思想政治理論教學部，河南 鄭州 451191)

農民合作社具有與生俱來的益貧性，發(fā)展合作社是貧困地區(qū)精準扶貧的有效途徑。我國農民合作社正處于快速發(fā)展過程中的健全規(guī)范階段，多元主體參與下的異化問題，特別是對貧困農戶相關權益排斥性問題突出。構建農民合作社扶貧機制，需要在有效克服農民合作社組織機制、扶貧機制和產業(yè)扶貧機制固有缺陷的基礎上，從農民合作社治理機制、貧困農戶互助機制、合作社間合作機制、政策構建等方面進行創(chuàng)新。

合作社；扶貧；機制構建

一、農民合作社扶貧的定位及相關機制

要構建科學有效的農民合作社扶貧機制，需要突出問題導向，構建合理邏輯。首先，要弄清農民合作社組織機制的內在機理、性質特征和現(xiàn)實問題。其次，要理解我國扶貧機制的演進歷程，在我國扶貧語境下展開研究。最后，要準確定位。按照精準扶貧的分類方法，7 000多萬農村貧困人口分為產業(yè)就業(yè)脫貧類、低保政策兜底類、移民搬遷脫貧類、醫(yī)療救助脫貧類。顯而易見，農民合作社扶貧屬于農業(yè)產業(yè)扶貧類，必須從產業(yè)扶貧的視角進行研究。

(一)農民合作社組織機制的性質特征和現(xiàn)實問題

1844年，羅虛代爾公平先鋒社將合作社定位于在社會生產的某個環(huán)節(jié)聯(lián)合，解決具體的實際困難，為社員謀取利益。1995年，國際合作社聯(lián)盟規(guī)定合作社的基本價值是自助、民主、公平和團結，強調自治與獨立、教育與培訓、關心社區(qū)。20世紀中葉，新古典經濟學的均衡分析方法和邊際分析方法被廣泛用于農業(yè)合作社理論研究，一是以Emelianoff和Phillips為代表，認為農業(yè)合作社是獨立農場主的不完全聯(lián)合；二是以Enke、Helmberge和Hoos為代表，認為農業(yè)合作社是一種企業(yè)。20世紀60年代后，Cook等人基于對農業(yè)合作社產權的分析，認為合作社產權關系模糊，存在制度缺陷。在市場機制作用下，合作社運作中多有“公司化”傾向。臺灣農會自我總結也認為，經營主義導致農會的生產者導向，教育、社會、政治三項組織目標及其功能被漠視[1]18。對于境外合作社，學界比較認可日韓臺模式。溫鐵軍認為，日韓臺在小農經濟基礎上建立綜合性合作社體系，才能以合作社在所有涉農領域的其他收益來彌補弱勢小農在農業(yè)生產領域的收益不足[2]。我國抗戰(zhàn)時期的延安南區(qū)合作社，解放初期的窮棒子社，都是通過合作而戰(zhàn)勝困難的。截至2015年6月底，全國依法登記的農民專業(yè)合作社已達141.18萬家。但研究表明，大戶控制問題突出，某些合作社的剩余分配機制明顯存在“大農吃小農”的現(xiàn)象。一定程度上，我國農民專業(yè)合作組織已不是傳統(tǒng)意義的經典合作社，而是一種發(fā)生了變異的混合型經濟組織。只有完善合作社的治理結構，才能有效防止骨干社員對中小股東利益的侵害。規(guī)范化程度越高的合作社對社員的收入提高影響越大。但我國農民自己組建的合作社很少，管理不規(guī)范、功能不健全問題較為普遍。隨著合作社組織機制的不斷演變和現(xiàn)實中呈現(xiàn)出新的問題，學術界對合作社的研究也出現(xiàn)新的特征。一是注重對合作社結構的微觀分析和績效提升問題研究，如Al-Hasan等人進行的系統(tǒng)微觀分析與績效評估；二是注重合作社的規(guī)范實證研究，如Senda等人對“JA Kagawa-ken”(日本的農業(yè)合作組織)進行的個案研究；三是從單一的經濟學、管理學視角轉向社會學、政治學等多學科視角的研究，如社會學視角研究的何慧麗等認為，合作社發(fā)展的外發(fā)性條件是結構社會學的命題，其內生性動力是行動社會學命題[3]；四是從重視經濟功能的研究轉向重視包括經濟、政治、文化、社會等多功能的研究，如研究其政治和社會功能的賀雪峰認為，只有合作起來，農民才能有效應對市場經濟，有效應對外來暴力，有效解決內部問題及有效提高生活的意義[4]。研究其社會和文化功能的張純剛等認為，合作社對鄉(xiāng)村社會的整合具有正向促進作用，可能成為鄉(xiāng)村社會整合的一種實踐性策略[5]。然而要發(fā)揮合作社精準扶貧功能，需要創(chuàng)新組織機制。

(二)我國扶貧機制的演進歷程

建國初，國家對因老弱病殘、喪失或缺少勞動能力而不能保障基本生活的農民進行社會救濟。人民公社化之后,集中力量對窮社窮隊進行扶持,通過集體經濟力量保障農民生活。但這種救濟式扶貧救急不救窮。改革開放后，劃定貧困標準，注重扶貧規(guī)劃，放權搞活，“輸血”緩貧。1986年，國家成立扶貧開發(fā)專門機構，變救濟為開發(fā)。劃定18個集中連片的貧困帶和一批國家級、省級貧困縣，以專項資金、優(yōu)惠政策、基礎設施建設和特色產業(yè)培育，提升自我發(fā)展能力，建立“造血”機制。1994年，實施“八七扶貧攻堅計劃”，增加扶貧開發(fā)投入，重點扶持592個貧困縣。1995年，開始實施貧困地區(qū)義務教育工程。此時，各社會組織、民間團體等社會力量也積極開展“春蕾計劃”等多種形式的扶貧活動。進入新世紀，《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》將瞄準重點轉移到貧困村、貧困戶，開始關注返貧問題、貧困地區(qū)社會事業(yè)全面進步等問題。黨的十八大以來，進入精準扶貧新階段。2013年，習近平首次提出“精準扶貧”。隨之，《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等文件相繼出臺，學界開始運用精準扶貧理念深化扶貧問題研究。比如，左停等從技術層面分析認為瞄準目標偏離，存在棄真型誤差和存?zhèn)涡驼`差，扶貧的重點在于解決手段的有效性[6]。

(三)產業(yè)扶貧機制與問題

20世紀80年代，國外扶貧開始由普惠式扶貧轉向瞄準式扶貧。而此時，我國剛從救濟式扶貧轉向開發(fā)式扶貧(通常稱產業(yè)扶貧)，先是以貧困縣為重點的區(qū)域型扶貧開發(fā)，后是以特殊困難區(qū)域為重點的攻堅型扶貧開發(fā)。產業(yè)主導，項目依托，整體推進。這種機制將經濟開發(fā)與區(qū)域發(fā)展相結合，突出公共產品項目，注重區(qū)域發(fā)展環(huán)境建設，但公平和效率問題均受質疑。當前招商引資在扶貧中的問題令人擔憂，以大項目反貧困導致貧困差距進一步拉大。世界銀行認為扶貧瞄準到區(qū)域增加了資金被挪用的風險；王春華等認為這種機制會導致扶貧資金滲漏和偏離[7]；李小云等通過對中央財政扶貧資金的分析認為貧困戶到手比重最低的是以項目為依托的扶貧資金[8]；丁昭等立足機構視角，認為貧困戶貧困的實質不僅是資本的缺乏，也是能力的缺乏[9]。從信息不對稱、貧困劃定標準不統(tǒng)一、扶貧方式片面強調效率和區(qū)域發(fā)展、精準識別和精準幫扶過程中存在排斥等視角，學界普遍認為瞄準精度不高，減貧效果不理想?？梢?，這種區(qū)域指向的項目化產業(yè)扶貧機制，關注的是整體，會因為內部機制的缺失而忽視個體，帶來效率低下和不公平，映射出體制機制固有的問題。世界銀行研究指出,減貧重點應該在貧困人口集中的社區(qū)增加他們參與經濟、社會和政治的機會。梁晨調查發(fā)現(xiàn)，依靠農戶參與和村莊合作，扶貧項目有成功的可能性[10]。但要防止項目運作機制下異化的偽合作社[11]，警惕合作社包裝下鄉(xiāng)資本現(xiàn)象[12]。

二、農民合作社的益貧性與排斥性

基于農民合作社自身特性，農民合作社能夠整合農業(yè)產業(yè)相關利益、整合農村不同群體間利益，特別是可以較好地實現(xiàn)扶貧功能，并能夠克服以往扶貧過程中存在的問題。

(一)農民合作社的益貧性

“合作社是‘民辦、民管、民受益’的組織，這就決定了合作社在反貧困方面能夠發(fā)揮龍頭企業(yè)所難以企及的作用?，F(xiàn)實中，合作社正在精準扶貧中扮演著越來越重要的角色?！盵13]“發(fā)展合作社是貧困地區(qū)精準扶貧的有效途徑?！盵14]農民合作社具有特殊的利益聯(lián)結功能、增收增效功能、生產生活和信用互助功能、穩(wěn)定保障功能和主體提升功能。農民合作社實施扶貧針對性強、成本低廉、方法靈活、見效較快、持續(xù)性好。

1.農民合作社的益貧功能

2.3 2組患兒治療前后氣道阻力指標比較 2組患兒治療后氣道阻力與治療前比較有降低（P＜0.05），治療組治療后低于對照組（P＜0.05）。結果見表4。

“新古典經濟學家認為合作社能改善壟斷的市場績效，實現(xiàn)合作社消費者剩余和成員生產者剩余最大化，同時增加社會整體福利。”[15]我國《農民專業(yè)合作社法》規(guī)定，農民專業(yè)合作社是自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經濟組織。中共中央國務院《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》要求，加強貧困地區(qū)農民合作社和龍頭企業(yè)培育，發(fā)揮其對貧困人口的組織和帶動作用，強化其與貧困戶的利益聯(lián)結機制。可見，農民合作社特有的利益聯(lián)結機制使其具有天然的益貧功能，成為社會力量參與扶貧的重要平臺。通過農民合作社，可以實現(xiàn)農民間資金、購銷、技術、信息等生產生活多方面互助合作，滿足貧困戶多種需求。可以通過批量購銷、科技普及、產業(yè)創(chuàng)新等，讓貧困戶更多分享農業(yè)全產業(yè)鏈和價值鏈增值收益，提高扶貧成果可持續(xù)性。可以通過會員間金融合作，解決貧困戶資金缺乏和資金使用成本高的問題?？梢酝ㄟ^社區(qū)互助衛(wèi)生服務、托老服務、助殘服務，實現(xiàn)公益與互助相統(tǒng)一，較好地發(fā)揮穩(wěn)定保障功能?？梢酝ㄟ^教育培訓、規(guī)范管理，增進農民的市場意識和管理能力，發(fā)揮農民的主體功能，實現(xiàn)精神脫貧。

2.農民合作社的益貧效應

20世紀90年代，隨著我國農村經濟市場化，農村新型合作組織不斷涌現(xiàn)，公司+專業(yè)合作社+農戶、基地+企業(yè)、股份合作、服務合作等多種合作模式不斷涌現(xiàn)。2006年中央“1號文件”明確強調，積極引導和支持農民發(fā)展各類專業(yè)合作社，加快立法進程，加大扶持力度，建立有利于農民合作社發(fā)展的信貸、財稅和登記等制度。2007年《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》實施，農民合作社發(fā)展進入新階段，從單一的生產合作擴展到供銷合作、信用合作。近年來，一種新的 “專業(yè)合作+信用合作+供銷合作”“三位一體”模式受到廣泛關注，“綜合農協(xié)”已成為方向，農民合作社功能日益完善，扶貧效應日益顯現(xiàn)。農民合作社通過自身特有的組織機制，民主決策，自我管理，具有精準幫扶識別機制，實施扶貧針對性強。通過多元化經濟參與帶動社會參與，有社會動員和群眾參與機制，實施扶貧見效較快。通過非強制性網絡組織結構，平等自愿，運行成本低，資源利用效率高，實施扶貧效益高。綜合農協(xié)合作交流廣泛，合作內容豐富，合作方式多樣，精準對接機制便捷，能夠滿足普通農民特別是貧困農民多元化需求，實施扶貧方法靈活。在農民合作社中，農民是主體，有內源性草根成長機制，合作社發(fā)展持續(xù)性好，實施扶貧也具有可持續(xù)性。在價值導向上，農民合作社崇尚利他，對弱勢負責，能夠較好地實現(xiàn)經濟服務功能和社會服務功能的互補。

(二)農民合作社對貧困農戶的排斥性

“目前，我國農民專業(yè)合作社仍處在發(fā)展的起步階段，組織內部利益關系松散、農戶參與程度低和合作績效不明顯是普遍存在的問題”[16]，特別是多元參與背景下異化的治理結構對貧困農戶的相關權益形成排斥。

隨著我國工業(yè)化和市場化進程的展開和深入，農村社會分層化現(xiàn)象產生是不可避免的。“農民分化現(xiàn)象在很大程度上決定著農村產權主體的多樣性，而正是這種產權主體的多樣性影響著合作社發(fā)生和發(fā)展中的治理結構?！盵17]264-265通常情況下，資本資源、政治資源、社會資源、人力資源等在合作社建設發(fā)展過程中的關鍵性要素都集中在富裕起來的農民手中，而貧困農戶除了土地和勞動力之外，沒有更多的經濟社會資源。在農民合作的過程中，不同的參與主體，“在資源稟賦、要素投入、對合作社的貢獻，以及承擔風險等方面存在明顯差異，導致成員資格具有高度的異質性?！盵18]67農民分化導致了農民合作社中產權主體的異質性，這種成員異質性問題日益成為農民合作社完善治理結構、增強包容性的制約因素。

異質性條件下少數(shù)人主導控制權。成員異質性的增加使合作社的民主決策機制面臨挑戰(zhàn)，嚴格堅持“一人一票”原則可能出現(xiàn)一部分成員侵占其他成員利益，現(xiàn)實中可能會增加達成統(tǒng)一意見的難度。據(jù)徐旭初對浙江省107家專業(yè)合作社章程的分析，堅持“一人一票”制的遠遠低于半數(shù)。他指出，“一個股份化色彩顯著的合作社很難真心接受‘一人一票’，他們更傾向于股東主導的單邊治理?！盵19]292在成員異質性條件下，核心成員掌握著社會關系、市場渠道、資金、技術、人才等合作社生產經營所需的關鍵性資源，理所當然地成為合作社的管理者，自然擁有合作社生產經營上的控制權，在獲得合作社的自然控制權的同時，擁有合作社的主要剩余控制權。特別是在合作社股份化發(fā)展過程中，能人、大戶、龍頭企業(yè)等核心成員擁有合作社的相對多數(shù)股份，少數(shù)人(股)主導的現(xiàn)象無可避免，合作社經營決策權和剩余控制權很容易聯(lián)系起來，并被少數(shù)核心成員所控制。

異質性條件下少數(shù)核心成員由于擁有更多的資源稟賦而掌握著合作社的經營決策權和利益索取權，合作社治理過程中的民主控制已名不副實。在這種現(xiàn)實中，普通成員控制合作社可分配盈余的能力不足，成本高，難度大，風險也大。

由此可見，普通農戶特別是貧困農戶因為資源的有限性、參與能力的有限性，在農民合作社中的知情權、參與權、決策權、受益權受到限制，容易被邊緣化。

三、農民合作社扶貧機制的構建

針對農民合作社益貧性與排斥性的雙重特性，要構建積極有效的政策體系，引導農民合作社發(fā)揮合作優(yōu)勢，完善治理結構，創(chuàng)新治理機制，促進貧困農戶間的互助，構建合作社組織體系，形成合作社之間的合作，將自身的發(fā)展與扶貧事業(yè)融為一體。

(一)創(chuàng)新農民合作社治理機制

農民合作社是農民自我發(fā)展、增收增效、自我服務、走向市場的重要通道，是整合社會力量實現(xiàn)貧困農戶自主、持續(xù)脫貧的有效平臺。但在實踐中，由于多種因素導致許多農民合作社偏離本真方向，異化為純粹的經濟組織，一定程度上加劇農民的分化。在農民合作社完善治理結構的過程中，要以經濟性和社會性統(tǒng)一為原則，強化權力，區(qū)分義務，強化農民主體，抑制商業(yè)資本，積極探索無產權主體型組織治理結構，發(fā)揮合作社惠顧者參與管理的主體作用，讓惠顧者擁有剩余索取權。要創(chuàng)新利益分配機制，以產權為基礎，采取按交易額返利和按股權分紅相結合的辦法，以合作社利益和農民利益為中心，統(tǒng)籌多元主體利益，促進效率與公平統(tǒng)一。

(二)構建農民合作社扶貧對象互助機制

扶貧是對貧困者個人的改變，而個人的改變根本上要從思想和心理上改變，最終體現(xiàn)在個人行為的改變。反貧困最需要的不是錢，而是社會基礎，社會組織、社區(qū)建設的推進。適宜于通過農業(yè)產業(yè)脫貧的貧困人口，以產業(yè)為紐帶，自我組建形式多樣、規(guī)模不等的小合作社，即產銷互助組。這種組織雖小，見效可能慢，但它屬于同質性人群的互助，可以有效抑制多元主體帶來的異化現(xiàn)象。從團體動力學看，同質性群體，情況相同，問題相似，目標一致，容易形成共情的態(tài)度和氣氛，能夠相互分擔憂慮，并得到支持和理解，形成相互鼓勵的力量。如果資源配置得好，再加上教育培訓、技術服務、社會工作等，可能釋放出大能量，最大化激發(fā)內生動力。

(三)構建農民合作社雙驅聯(lián)動機制

借鑒國際合作社發(fā)展經驗，我國合作社也將走向新的發(fā)展階段。一是產生以單個合作社為基礎，企業(yè)、農戶共同參與的復合型的產業(yè)組織體系。二是同業(yè)經營的合作社，為了優(yōu)勢互補、資源共享，將逐步走向整合。三是隨著合作基礎的穩(wěn)固，更廣范、更大規(guī)模、更高層次的農業(yè)協(xié)會組織應運而生。充分利用現(xiàn)有的組織資源和體系，在現(xiàn)有合作基礎上，以產業(yè)為紐帶，以消費為切入點，以信用為根本，組建農業(yè)協(xié)會，將是一種必然趨勢[21]364-366?？梢?，農民合作社將逐步走向綜合，內部功能趨向復合，外部生長形成網絡，生產、銷售、信用、消費、養(yǎng)老、醫(yī)療等多方位全過程合作，專業(yè)合作社之間、區(qū)域合作社之間實現(xiàn)跨界聯(lián)合，綜合農協(xié)內部實施分級管理。單一的生產合作，追求單一的經濟功能，不是真正意義上的農民互助合作。要么是產銷互助組，即小合作社，要么是夠規(guī)模的農協(xié)會，提供綜合服務，即綜合農協(xié)。最好的方式可能是兩者兼有，形成小合作社(村組層面)-綜合農協(xié)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面)的雙層結構，從專業(yè)服務到綜合服務，可能是未來實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)精準扶貧的合適組織，即農民合作社扶貧平臺。探索“綜合農協(xié)+小合作社+貧困農戶”的精準扶貧機制，以小合作社為紐帶，綜合農協(xié)為平臺，自下而上，自上而下，雙向互構，促進整合(包括政策、資源、能力、機制等)，實現(xiàn)多元主體與對象精準對接，匯聚資源，形成合力。引導農民合作社走向綜合發(fā)展，為普通農戶特別是貧困農戶提供產銷服務、品牌服務、金融服務、社區(qū)服務、養(yǎng)老服務、醫(yī)療服務等多種服務。抑制合作社支持體系中的“馬太效應”：扶大不扶小，扶強不扶弱。阻斷扶貧資源精英俘獲機制，糾偏防漏，提升效率。

(四)農民合作社扶貧的政策構建

農民合作社作為一種特殊的社會經濟現(xiàn)象，有自身的制度特性，經歷著制度的變遷。無論是理論研究，還是具體實踐，既不能生搬硬套，也不能超越組織邊界。我國農民合作社基本形成了政府主導、多元參與，強者主導、弱者參與，非農主導、農民參與的格局。在農民合作社制度創(chuàng)新過程中，要關注普通農戶，關愛貧困農戶，實現(xiàn)多元主體協(xié)調發(fā)展、共享發(fā)展。以備案制賦予小合作社自主性和生長力，通過修訂《農民專業(yè)合作社法》賦予綜合農協(xié)公法人資格，規(guī)范內部治理結構，健全組織功能，彰顯農民合作社扶貧效應；針對區(qū)域特性，構建差異化、彈性強的農業(yè)產業(yè)扶貧政策，引導農民合作社推行農業(yè)產業(yè)扶貧；制定科學的財政稅收政策、金融保險政策、公共服務政策和社會工作政策，建立貧困人口社會服務和社會保障制度、特殊行業(yè)和特殊領域準進制度、社會資源動員傳遞和分配制度，促進各方社會力量與資源要素以農民合作社為平臺服務扶貧事業(yè)。

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(責任編輯：李翔)

Construction of Poverty Alleviation Mechanism of Farmers’ Cooperatives

GUI Yu

(Department of Ideological and Political, Henan University of Engineering, Zhengzhou 451191, China)

Farmers’ cooperatives can benefit poor farmers inherently. Its development is an effective way of precise poverty alleviation in poverty-stricken areas. But the farmers’ cooperatives in China is in the process of improving and rapid development. The alienation problem under multiple participating subjects, especially the exclusion problems related to poor farmers rights and interests, is outstanding. Constructing farmer cooperatives need to innovate governance mechanism, farmers’ mutual assistance mechanism cooperation mechanism between cooperative and supporting policies.

cooperatives; poverty alleviation; mechanism construction

2016-10-09

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“精準扶貧視角下農村合作社組織機制創(chuàng)新研究”(2016BSH006)

桂玉(1966—)，男，河南固始人，河南工程學院思想政治理論教學部教授，博士，研究方向為農村社會發(fā)展與社會治理。

F321.4

A

1008—4444(2017)01—0066—05