徐孟洲

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，甘肅政法學(xué)院特聘教授

論政府和社會資本合作關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整

徐孟洲

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，甘肅政法學(xué)院特聘教授

以經(jīng)濟(jì)法的社會本位原則和平衡協(xié)調(diào)原則指導(dǎo)我國PPP模式立法，可從以下幾個方面展開：

第一，解決PPP模式規(guī)范性文件沖突問題；

第二，統(tǒng)一“政府和社會資本合作項(xiàng)目格式合同通用范本”；

第三，完善有關(guān)規(guī)范PPP模式的具體制度；

第四，修改有關(guān)涉及規(guī)范PPP模式法律。

在我國大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的當(dāng)下，PPP模式運(yùn)行實(shí)踐走在了前面，而立法和法理研究相對滯后，這給PPP模式在我國推廣和健康發(fā)展帶來不利的影響。本文對PPP模式形成的社會關(guān)系之法律調(diào)整，擬從經(jīng)濟(jì)法學(xué)的理論上進(jìn)行初步的分析。

一、政府和社會資本合作（PPP）模式在我國的推廣

PPP模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本方建立的以利益共享、風(fēng)險分擔(dān)為特征的長期經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系。它以基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域?yàn)橐劳?，吸收社會資本投資，整合公私合作資源，有效滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)需要。PPP模式的實(shí)踐出現(xiàn)得較早，其作為概念被采用是在1992年的英國，隨后在西方主要國家包括歐盟等重要區(qū)域性組織中廣泛運(yùn)用。

自1995年對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部（2003年并入新組建的商務(wù)部）發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》以來，廣義的PPP模式經(jīng)過20年的實(shí)踐，特別是2014年9月21日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)提出推廣使用PPP模式后，各地因地制宜運(yùn)用PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，得到較大發(fā)展。隨著PPP模式推廣和實(shí)踐，國務(wù)院和相關(guān)部委也出臺了一批指導(dǎo)和規(guī)范的行政法規(guī)及政府規(guī)章。例如，2014年9月23日，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道、促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變、完善財政投入及管理方式，財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕76號)要求大力推廣PPP模式；2014年11月16日，國務(wù)院為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用，出臺《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）；2014年11月29日，為保證政府和社會資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》；2014年12月2日，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）有關(guān)要求，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》；為適應(yīng)大力推廣PPP模式的需要，2015年3月1日起施行新修訂的《政府采購法實(shí)施條例》；2015年8月17日發(fā)改委印發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。在2016年11月4日制定并于同年11月27日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中，提出要“加強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理”，“各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際及項(xiàng)目特點(diǎn)，積極探索、大膽創(chuàng)新，通過建立合理的‘使用者付費(fèi)’機(jī)制等方式，增強(qiáng)吸引社會資本能力，并靈活運(yùn)用多種PPP模式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率”，“強(qiáng)化政府和社會資本合作的政策保障”，“落實(shí)各級政府及有關(guān)部門嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾”。這些規(guī)范PPP模式行為、調(diào)整政府和社會資本合作關(guān)系的法律規(guī)范主要納入哪個法律部門，目前存在較大爭議；主張不同，價值理念取向不同，對PPP模式的引領(lǐng)和發(fā)展的影響是很大的。而這些爭議，只有通過充分的討論才能解決。本文主張，政府和社會資本合作關(guān)系主要應(yīng)由經(jīng)濟(jì)法調(diào)整。

二、PPP模式治理與我國經(jīng)濟(jì)法本質(zhì)特征的適配性

（一）中國經(jīng)濟(jì)法具有經(jīng)濟(jì)性和社會性等特征

PPP模式下的政府和社會資本合作關(guān)系與我國經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征和調(diào)整對象具有天然的內(nèi)在一致性。為了說明這種天然的內(nèi)在一致性，必須明確認(rèn)識我國經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法肇始于20世紀(jì)初的德國。我國雖然在20世紀(jì)30年代就有學(xué)者研究和在當(dāng)時的法學(xué)期刊發(fā)表經(jīng)濟(jì)法學(xué)術(shù)論文，但是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法和經(jīng)濟(jì)法理論的發(fā)展直到改革開放以后才逐步繁榮起來。目前，經(jīng)濟(jì)法已成為我國社會主義法律體系中的獨(dú)立法律部門。作為獨(dú)立法律部門的經(jīng)濟(jì)法，其產(chǎn)生和發(fā)展的客觀基礎(chǔ)是：市場機(jī)制與國家宏觀調(diào)控的耦合；社會公共經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；國家經(jīng)濟(jì)職能作用的發(fā)揮；國家對經(jīng)濟(jì)關(guān)系法律調(diào)整模式的重大轉(zhuǎn)換等。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程告訴我們，經(jīng)濟(jì)法的孕育與發(fā)展是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治社會要求的必然結(jié)果?！敖?jīng)濟(jì)法是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，只有在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)時期才可能有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法?！?/p>

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)特征突出表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性、社會性、公法私法包容性和規(guī)制性等方面：

第一，經(jīng)濟(jì)法具有經(jīng)濟(jì)性。從其名稱看，亦表明了經(jīng)濟(jì)法具有經(jīng)濟(jì)性，這是不言而喻的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法調(diào)整的對象發(fā)生在直接物質(zhì)生產(chǎn)與再生產(chǎn)領(lǐng)域，并具有經(jīng)濟(jì)目的性。從經(jīng)濟(jì)法反映經(jīng)濟(jì)規(guī)律、更多地運(yùn)用法律化的經(jīng)濟(jì)手段作用于市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、使國家經(jīng)濟(jì)政策和措施法律化等諸多方面來看，經(jīng)濟(jì)法具有突出的經(jīng)濟(jì)性，這是經(jīng)濟(jì)法區(qū)別于主要調(diào)整行政關(guān)系的行政法的最根本不同之處。

第二，經(jīng)濟(jì)法具有社會性?！敖?jīng)濟(jì)法是維護(hù)社會整體利益的社會本位法”，“經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對象的社會公共性是它區(qū)別于其他法的調(diào)整對象的一個最根本的特征?！薄敖?jīng)濟(jì)法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的直接社會性，是它區(qū)別于民商法調(diào)整對象的基本特征?！薄敖?jīng)濟(jì)法是經(jīng)濟(jì)性與社會性的有機(jī)統(tǒng)一，本質(zhì)在于為保障社會整體經(jīng)濟(jì)利益”“經(jīng)濟(jì)法所樹立的社會本位的理念促進(jìn)了社會觀念的進(jìn)步?！?/p>

第三，經(jīng)濟(jì)法具有公法和私法的包容性。從經(jīng)濟(jì)法的法律規(guī)范構(gòu)成看，它既有公法法律規(guī)范和強(qiáng)制性法律規(guī)范，又有私法法律規(guī)范和任意性法律規(guī)范。例如，作為經(jīng)濟(jì)法主要制度的金融法，既有如強(qiáng)制信息披露的金融監(jiān)管法律規(guī)范，也有金融商品交易規(guī)則反映任意性法律規(guī)范，所以“經(jīng)濟(jì)法是公法私法兼容的復(fù)合法?！苯?jīng)濟(jì)法不是只體現(xiàn)國家意志和公共利益、單純干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)的公法，更不是只立足于單個自然人或企業(yè)利益的私法，它是對兩者進(jìn)行平衡協(xié)調(diào)的綜合性新型法。

第四，經(jīng)濟(jì)法具有規(guī)制性?！八^經(jīng)濟(jì)法的規(guī)制性，是指在調(diào)整的目標(biāo)和手段方面，經(jīng)濟(jì)法所具有的把積極的鼓勵、促進(jìn)與消極的限制、禁止相結(jié)合的特性?！彼w現(xiàn)的是一種高層次的綜合，并非只是狹義上的“管制”或“強(qiáng)制”。在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，需要在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)法律觀念的基礎(chǔ)上，從廣義上來理解規(guī)制。如同經(jīng)濟(jì)性一樣，規(guī)制性在經(jīng)濟(jì)法體系中的市場規(guī)制法和宏觀調(diào)控法方面都體現(xiàn)得很明顯。在經(jīng)濟(jì)法的各個子部門法中，都存在著大量的“促進(jìn)型”規(guī)范，如旨在鼓勵、促進(jìn)市場主體發(fā)展的各類優(yōu)惠措施、適用除外制度等，它們與大量的限制、禁止性規(guī)范協(xié)調(diào)并用，使經(jīng)濟(jì)法的規(guī)制性體現(xiàn)得尤為突出。不僅市場規(guī)制法具有突出的規(guī)制性，從宏觀調(diào)控法在法律化的經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用方面看，也有著非常突出的規(guī)制性。隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜多變、相互聯(lián)結(jié)、相互滲透，產(chǎn)生了對經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行綜合治理、系統(tǒng)調(diào)整的客觀要求，經(jīng)濟(jì)法正反映了經(jīng)濟(jì)關(guān)系分化和綜合這兩種發(fā)展趨勢要求。

（二）政府和社會資本合作關(guān)系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系

PPP模式中政府方和社會資本方之間的合作主要有三大類社會關(guān)系：一是基礎(chǔ)交易關(guān)系，主要涉及商務(wù)層面事宜，包括項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同關(guān)系、項(xiàng)目運(yùn)營關(guān)系和供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同關(guān)系等社會關(guān)系。很明顯這類基礎(chǔ)交易關(guān)系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系或經(jīng)營管理關(guān)系，而不是行政關(guān)系。二是融資關(guān)系，處理這類關(guān)系主要解決資金安排、資本層面事宜，包括股東間協(xié)議等，主要涉及合作方作為股東在公司層面的權(quán)利與義務(wù)及決策機(jī)制，也涉及SPV在融資方面的相關(guān)事宜，這類關(guān)系其實(shí)是金融關(guān)系，而不是行政關(guān)系。三是特許權(quán)合同關(guān)系，是PPP模式中重要的經(jīng)營管理關(guān)系，具有協(xié)調(diào)性質(zhì)，是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的前提。PPP模式作為一種經(jīng)濟(jì)模式，從政府方和社會資本方之間的合作產(chǎn)生的三大類社會關(guān)系看，都屬于經(jīng)濟(jì)關(guān)系而不是行政關(guān)系?；谡胶蜕鐣Y本方之間的合作關(guān)系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，所以因PPP模式而形成的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系應(yīng)當(dāng)主要由經(jīng)濟(jì)法調(diào)整。

（三）PPP模式適用范圍在經(jīng)濟(jì)法調(diào)整范圍之中

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），我國推廣的PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。從上述列舉之項(xiàng)目看，政府和社會資本合作模式所產(chǎn)生的實(shí)際上是政府提供公共產(chǎn)品服務(wù)的范圍，而這正是經(jīng)濟(jì)法體系中的發(fā)展規(guī)劃法、預(yù)算法、政府投資法、政府采購法和金融法的適用范圍。

（四）PPP模式充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法公私融合性特征

如前所述，經(jīng)濟(jì)法具有公法和私法的包容性。從經(jīng)濟(jì)法的法律規(guī)范構(gòu)成看，它既有公法強(qiáng)制性法律規(guī)范，又有私法任意性法律規(guī)范。在認(rèn)識我國現(xiàn)有PPP模式法律規(guī)范性質(zhì)問題上，筆者認(rèn)為，必須從整體上考察現(xiàn)行調(diào)整PPP模式的法律規(guī)范體系，它一方面體現(xiàn)出私法公法化的特點(diǎn)，私法在維護(hù)私人利益的前提下進(jìn)入了公共建設(shè)領(lǐng)域，客觀要求私主體應(yīng)在保障公共利益、符合規(guī)則要求的原則下實(shí)現(xiàn)私人利益，就特許經(jīng)營合同而言，它兼具公法與私法之屬性，在公法和私法雙重調(diào)整之下在政府權(quán)力與私人權(quán)利之間尋求到契合點(diǎn)；另一方面又表現(xiàn)出公法私法化的特點(diǎn)，例如，特許經(jīng)營合同作為政府規(guī)范公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)合作活動的基本形式，是契約精神在公法領(lǐng)域滲透的結(jié)果。政府及公共部門與社會資本方的私主體部門之間的公共服務(wù)合作關(guān)系，既反映了平等主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，又反映了私人部門作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和經(jīng)營者與公共部門作為公共服務(wù)市場的監(jiān)管者之間的管理與被管理關(guān)系，實(shí)屬兼具公法和私法性質(zhì)的混合關(guān)系，雙方當(dāng)事人應(yīng)同時受到公法和私法原則約束。這正好符合經(jīng)濟(jì)法的公法和私法相包容的特性。

三、依經(jīng)濟(jì)法價值理念與原則完善PPP模式制度

以經(jīng)濟(jì)法調(diào)整PPP模式，就必須以經(jīng)濟(jì)法的價值理念與原則，完善現(xiàn)有PPP模式法律制度。特別是以經(jīng)濟(jì)法的社會本位原則和平衡協(xié)調(diào)原則指導(dǎo)PPP模式立法。所謂社會本位原則是要求一切經(jīng)濟(jì)法主體，在參與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的過程中，必須維護(hù)社會整體利益或公共利益，盡社會責(zé)任。所謂平衡協(xié)調(diào)原則是基于經(jīng)濟(jì)法的社會性和公私交融特性產(chǎn)生的，是指經(jīng)濟(jì)法的立法和執(zhí)法要從國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會公共利益出發(fā)，來協(xié)調(diào)不同利益主體的行為，平衡主體間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展和私人利益二者統(tǒng)一。以經(jīng)濟(jì)法的社會本位原則和平衡協(xié)調(diào)原則指導(dǎo)我國PPP模式立法，可從以下幾個方面展開：

第一，解決PPP模式規(guī)范性文件沖突問題。目前我國PPP模式采用的依據(jù)多為部委規(guī)章或地方性法規(guī)，這些規(guī)范性文件并不統(tǒng)一，例如，國家發(fā)改委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》等，使得各級地方政府，重復(fù)地對項(xiàng)目進(jìn)行鑒別、審批流程。對公用事業(yè)特許經(jīng)營管理規(guī)定需要協(xié)調(diào)一致的法律支持。因此，要完善PPP模式制度，必須解決現(xiàn)有規(guī)范性文件互相重疊、規(guī)定自相沖突的問題，修正、清理好現(xiàn)行法規(guī)規(guī)范體系。再由全國人大制定《政府和社會資本合作法》，以此統(tǒng)帥PPP模式規(guī)范性文件體系。

第二，統(tǒng)一“政府和社會資本合作項(xiàng)目格式合同通用范本”。目前，有財政部發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，有國家發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，還有地方各級政府發(fā)布的“政府和社會資本合作項(xiàng)目合同指南”等。雖然《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）公布后有關(guān)PPP模式制度得到了一定的統(tǒng)一，但仍有規(guī)則不一的規(guī)定，給實(shí)際操作與執(zhí)行造成困難。建議國務(wù)院批準(zhǔn)國家發(fā)改委、財政部等相關(guān)部委聯(lián)合制定統(tǒng)一的“政府和社會資本合作項(xiàng)目格式合同通用文本”。

第三，完善有關(guān)規(guī)范PPP模式的具體制度。例如，特許經(jīng)營合同制度、PPP項(xiàng)目評估制度、項(xiàng)目風(fēng)險防控制度、公共部門對項(xiàng)目運(yùn)營行為的監(jiān)管和信息披露制度等。

第四，修改有關(guān)涉及規(guī)范PPP模式法律。例如，物權(quán)法、預(yù)算法、政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法等。