杜 鵬

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

土地調(diào)整與村莊政治的演化邏輯

杜 鵬

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

基于農(nóng)村土地內(nèi)在的資源屬性、社會(huì)屬性和制度屬性，土地調(diào)整不僅是集體產(chǎn)權(quán)的更新實(shí)踐，而且也是村莊政治的生產(chǎn)實(shí)踐。在土地調(diào)整過(guò)程中，組織動(dòng)員、矛盾激活和“結(jié)平衡賬”的辯證過(guò)程賦予了村莊自主化解矛盾和達(dá)成秩序的能力，村莊政治實(shí)現(xiàn)了形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，進(jìn)而形成與國(guó)家政治的良性互動(dòng)。但是，以“確權(quán)”為導(dǎo)向的國(guó)家地權(quán)調(diào)控否定了集體土地制度的實(shí)踐空間，逐漸侵蝕了村莊政治內(nèi)核，村莊政治塌陷，村莊內(nèi)部大量矛盾通過(guò)“上訪”問(wèn)題化。村莊政治與國(guó)家政治的關(guān)系漸趨失衡，基層治理陷入深層困境。因此，村莊政治是村民自治和基層善治的基礎(chǔ)，找回村莊政治的關(guān)鍵，是重塑集體調(diào)整土地的權(quán)能，完善集體土地制度。

土地調(diào)整； 村莊政治； 集體土地制度； 村民自治

土地是農(nóng)民的命根子，也是農(nóng)村社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村逐漸形成了集體土地制度，集體不僅是一個(gè)治理單元，而且也是一個(gè)產(chǎn)權(quán)單元。在西方產(chǎn)權(quán)理論的映照下，土地集體所有成為“產(chǎn)權(quán)怪胎”[1]，并且被視為“三農(nóng)”問(wèn)題產(chǎn)生的根源[2]。對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體土地制度的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，始于產(chǎn)權(quán)理論個(gè)體本位的邏輯起點(diǎn)。中國(guó)幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)的歷史沉淀決定了農(nóng)村土地不僅是“財(cái)富之母”，而且也是“秩序之母”。因此，對(duì)土地制度的認(rèn)識(shí)需要引入整體性視野。集體土地制度不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，而且是一個(gè)政治范疇。作為集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐表達(dá)，土地調(diào)整的意義和限度不僅在于集體土地制度的更新和生產(chǎn)，而且構(gòu)成了村莊政治的基礎(chǔ)。當(dāng)前，“確權(quán)”思路主導(dǎo)的集體土地制度變革日益強(qiáng)調(diào)固化農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，限制集體調(diào)整土地的權(quán)力，引發(fā)了學(xué)者和政策界的激烈爭(zhēng)論。只有進(jìn)入集體土地制度的政治邏輯，才能透過(guò)集體土地制度引發(fā)的各種爭(zhēng)論，洞察集體土地制度之于基層治理的深層合理性和基層“善治”的辯證法，反思農(nóng)村土地制度的變革及其政治社會(huì)后果。

一、文獻(xiàn)回顧與研究思路

(一)產(chǎn)權(quán)視野下的集體土地制度

中國(guó)農(nóng)村集體土地制度經(jīng)歷了一個(gè)逐步變遷的過(guò)程。土地的集體產(chǎn)權(quán)一方面源于自上而下的制度建構(gòu)，另一方面也受到“地方性知識(shí)”[3]的影響和塑造。目前學(xué)界對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的研究主要有兩條進(jìn)路：首先是對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度屬性的研究，主要遵循制度經(jīng)濟(jì)學(xué)范式；其次是基于“產(chǎn)權(quán)的社會(huì)建構(gòu)邏輯”對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的社會(huì)學(xué)研究[4]，強(qiáng)調(diào)集體產(chǎn)權(quán)的社會(huì)嵌入性。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一束“權(quán)利”。產(chǎn)權(quán)是圍繞物的占有而形成的排他性關(guān)系。產(chǎn)權(quán)界定為市場(chǎng)社會(huì)中各個(gè)主體的產(chǎn)權(quán)交易確立了穩(wěn)定而合理的預(yù)期[5]，通過(guò)外部性的內(nèi)部化而優(yōu)化資源配置[6]。因此，明晰的產(chǎn)權(quán)有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，而模糊的產(chǎn)權(quán)將弱化激勵(lì)強(qiáng)度。在這一視角下，集體產(chǎn)權(quán)因主體意志的缺失而被視為殘缺的產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也不具有權(quán)能的完整性。集體產(chǎn)權(quán)的模糊性意味著地權(quán)的不穩(wěn)定，它不僅導(dǎo)致了利益邊界難以界定，因而難以形成明確的行動(dòng)預(yù)期和有效的激勵(lì)機(jī)制，造成農(nóng)地制度運(yùn)行中的效率損失，而且也被視為土地糾紛和土地沖突的主要原因。

集體產(chǎn)權(quán)的社會(huì)建構(gòu)試圖從具體社會(huì)關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中理解產(chǎn)權(quán)界定的實(shí)踐邏輯。周雪光提出了“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”概念，認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)是特定制度環(huán)境中的建構(gòu)，它所包含的模糊性和殘缺性是組織適應(yīng)外部制度環(huán)境的最佳選擇[7]。基于此，藏得順提出“關(guān)系地權(quán)”的概念[8]，劉銳則引入村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的視角進(jìn)一步拓展其內(nèi)涵[9]。張小軍則提出“復(fù)合產(chǎn)權(quán)”，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)權(quán)、政治產(chǎn)權(quán)和象征產(chǎn)權(quán)的復(fù)合存在[10]。在折曉葉看來(lái)，集體產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán)，它是特定行動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。其法律屬性看似模糊，實(shí)則各當(dāng)事人對(duì)于以某種原則和共識(shí)而形成的權(quán)利分配格局異常清晰[11]。

總體來(lái)看，從“一束權(quán)利”向“一束關(guān)系”的轉(zhuǎn)向，實(shí)際上是對(duì)既有產(chǎn)權(quán)研究路徑的拓展和補(bǔ)充。產(chǎn)權(quán)的社會(huì)學(xué)范式在如何實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)明晰”上與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)范式接軌。集體產(chǎn)權(quán)在鄉(xiāng)村生活中的實(shí)踐邏輯是個(gè)體行為者與其所處社會(huì)環(huán)境互動(dòng)的動(dòng)態(tài)均衡過(guò)程[12]，也是“法律事件政治化”的規(guī)則選擇與利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程[13]。集體產(chǎn)權(quán)通過(guò)關(guān)系、象征、文化和權(quán)力等要素而明晰到個(gè)體，“集體產(chǎn)權(quán)私化”因而是集體產(chǎn)權(quán)社會(huì)建構(gòu)的本質(zhì)。由此可見(jiàn)，產(chǎn)權(quán)視野下的集體土地制度研究因其方法論上的個(gè)體主義，遮蔽和消解了集體土地制度的本真意涵。

(二)形式主義視角下的村莊政治

所謂政治，就是為利益再分配而進(jìn)行的協(xié)商、博弈、斗爭(zhēng)和妥協(xié)。在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的理論視角下，村莊政治是自上而下制度輸出的產(chǎn)物，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的變遷塑造了村莊政治的演變譜系，從而遮蔽了村莊政治的內(nèi)生性和實(shí)體性。村莊政治被等同為村民自治實(shí)踐，同時(shí)，由于村民自治突出選舉的實(shí)踐傾向，村莊政治日益形式化為村莊選舉，成為精英主導(dǎo)的權(quán)力游戲。在這一思路下，集體土地制度之于村莊政治的意義，主要表現(xiàn)為集體土地制度提供的治理資源和利益激勵(lì)對(duì)于村莊選舉的差異性影響[14]。

從形式上看，村莊選舉也營(yíng)造了一個(gè)政治空間。問(wèn)題在于，第一，這個(gè)政治空間具有空洞性，缺少有效的政治協(xié)商、利益博弈和民主治理等內(nèi)容，村莊選舉并不具有村莊政治的實(shí)體內(nèi)涵；第二，這個(gè)政治空間具有事件性，伴隨著選舉事件結(jié)束，村莊政治性也走向消逝；第三，這個(gè)政治空間強(qiáng)調(diào)表達(dá)性，即強(qiáng)調(diào)選舉權(quán)利的表達(dá)和多元力量的制衡，但缺乏整合與治理能力[15]。不同于形式主義的村莊政治研究進(jìn)路，筆者強(qiáng)調(diào)實(shí)體主義視角下的村莊政治，從而找回村莊政治的真實(shí)基礎(chǔ)。賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村政治的兩大原因分別是國(guó)家與農(nóng)民打交道的需要和鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的秩序要求[16]。村莊的政治性為村莊提供了一套內(nèi)部秩序，為基層“簡(jiǎn)約治理”和國(guó)家資源汲取提供了基礎(chǔ)。賀雪峰對(duì)村莊政治進(jìn)行了實(shí)體主義的界定，但有待進(jìn)一步回答的問(wèn)題是，村莊政治性的基礎(chǔ)何在？如何生產(chǎn)？熟人社會(huì)的公共性是否足以提供村莊政治生產(chǎn)的基礎(chǔ)？事實(shí)上，村莊政治是倫理、利益、歷史、情緒的糅合過(guò)程，純粹的社會(huì)學(xué)解釋難以充分說(shuō)明村莊政治的復(fù)雜生成邏輯。在這個(gè)意義上，村莊政治性研究要超越熟人社會(huì)的公共性研究，開(kāi)拓村莊政治的獨(dú)立研究域。因此，回到土地，是理解村莊政治的基礎(chǔ)。

(三)再識(shí)集體土地：土地調(diào)整的政治視野

如上所述，產(chǎn)權(quán)研究路徑因過(guò)于關(guān)注集體產(chǎn)權(quán)的明晰界定和個(gè)體激勵(lì)，忽視了集體產(chǎn)權(quán)本身的實(shí)現(xiàn)方式與運(yùn)作邏輯，進(jìn)而消解了集體土地制度之“集體”內(nèi)涵；形式主義的政治學(xué)則忽視了集體土地制度之“實(shí)踐”內(nèi)涵。雙重忽視遮蔽了土地調(diào)整的豐富意涵。在地方社會(huì)中，土地的集體屬性和國(guó)家想象并不是體現(xiàn)為靜態(tài)制度，而是體現(xiàn)為土地調(diào)整的“整體性歷史實(shí)踐機(jī)制”[17]。地權(quán)分配是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)歷史進(jìn)程的“全息元”，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的全部信息含量通過(guò)地權(quán)分配折射出來(lái)[18]。土地調(diào)整融合了地權(quán)分配的地方性與國(guó)家性，其實(shí)踐過(guò)程也是經(jīng)濟(jì)、倫理和政治等因素的整體性呈現(xiàn)。本文試圖立足于土地調(diào)整*具體而言，土地調(diào)整有兩種形態(tài)，即通常所謂“大調(diào)整”和“小調(diào)整”。前者指的是土地打亂重分，抓鬮分配。后者指的是僅在人口增減的農(nóng)戶之間進(jìn)行調(diào)整，其形式頗為多樣，最初也受到國(guó)家鼓勵(lì)。即使在《土地承包法》關(guān)于“生不增，死不減”的規(guī)定出臺(tái)之后，“小調(diào)整”因其靈活性而表現(xiàn)出更強(qiáng)的延續(xù)性。不過(guò)，“大調(diào)整”是絕大部分村莊推行的土地調(diào)整方式，本文中的土地調(diào)整也主要指這一種。，揭示集體土地制度實(shí)踐的政治學(xué)意義，從而超越集體土地制度研究的產(chǎn)權(quán)范式和村莊政治研究的形式主義。

土地調(diào)整是集體土地制度運(yùn)作的地方性形態(tài)，或者說(shuō)，它是村民作為“他者”的實(shí)踐性界定而非制度建構(gòu)。雖然國(guó)家一直具有穩(wěn)定地權(quán)的努力，但在實(shí)際的制度實(shí)踐中，一輪承包期間的土地調(diào)整非常頻繁*據(jù)1997年“全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室”對(duì)全國(guó)266個(gè)村的抽樣調(diào)查，自80年代初期分田到戶以來(lái)，其中212個(gè)村調(diào)整過(guò)土地，比例達(dá)到80%，且調(diào)整頻率較高。。學(xué)界對(duì)土地調(diào)整的研究主要有兩個(gè)視角。一是土地調(diào)整對(duì)于農(nóng)地制度效率的影響。有學(xué)者從生產(chǎn)角度出發(fā)，認(rèn)為土地調(diào)整是土地細(xì)碎化治理和化解小農(nóng)生產(chǎn)困境的重要方式。另有觀點(diǎn)著眼于主體激勵(lì)效應(yīng)，認(rèn)為土地調(diào)整固然有助于提高土地的短期配置效率，但它同時(shí)破壞了農(nóng)戶對(duì)土地使用的長(zhǎng)期保障，從而影響了農(nóng)戶投入的長(zhǎng)期效率[19]；二是土地調(diào)整的社會(huì)功能。一些研究認(rèn)為，土地調(diào)整滿足了農(nóng)民以生存?zhèn)惱頌榛A(chǔ)的成員權(quán)要求[20]，同時(shí)也是基層組織實(shí)現(xiàn)村莊社會(huì)控制[21]、村莊治理[21]和村莊發(fā)展[23]的重要手段，農(nóng)民與地方政府的“合謀”因而構(gòu)成了土地調(diào)整的雙重動(dòng)力。在上述功能性解釋中，土地調(diào)整工具化為集體成員權(quán)的表達(dá)手段和集體控制權(quán)的實(shí)現(xiàn)手段。

土地調(diào)整的意義不僅在于滿足了特定主體的功能性目標(biāo)，而且在于其實(shí)踐過(guò)程本身的政治學(xué)內(nèi)涵和政治學(xué)意義。本文試圖回到土地調(diào)整實(shí)踐本身，通過(guò)“過(guò)程——機(jī)制”分析，揭示土地調(diào)整的政治學(xué)意涵。相對(duì)于功能解釋的外在性，“過(guò)程——機(jī)制”分析是一種內(nèi)部視角，展現(xiàn)了村莊政治生產(chǎn)的基本邏輯。土地調(diào)整激活了集體土地制度，是村民自治和農(nóng)村善治的重要基礎(chǔ)。土地調(diào)整的政治學(xué)超越了土地調(diào)整的經(jīng)濟(jì)學(xué)、倫理學(xué)，也超越了關(guān)于集體土地制度與村民自治之間關(guān)聯(lián)性的既有理解。土地調(diào)整構(gòu)建了村莊政治空間，釋放了村莊政治內(nèi)容，塑造、培育和滋養(yǎng)了村莊的政治性，構(gòu)成了村莊政治的基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，集體土地制度不僅嵌入在地方社會(huì)結(jié)構(gòu)中，而且，集體土地制度依托土地調(diào)整實(shí)踐而具有了能動(dòng)性，超越了集體土地制度本身的意義。

二、村莊政治的土地基礎(chǔ)

(一)土地的三重屬性

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書(shū)開(kāi)篇即指出：“從基層上看去，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”[24]。費(fèi)孝通基于土地建構(gòu)了“鄉(xiāng)土中國(guó)”的社會(huì)類型，揭示了土地的社會(huì)學(xué)意義。但是，作為一種社會(huì)學(xué)意義上的理想類型，“鄉(xiāng)土中國(guó)”忽略了特定條件下土地的制度建構(gòu)。事實(shí)上，在基層社會(huì)中，土地來(lái)自于地方性共識(shí)、國(guó)家制度安排和歷史地理等因素的共同建構(gòu)，從而賦予土地頗為復(fù)雜的屬性。筆者將分別從土地的資源屬性、社會(huì)屬性和制度屬性等三重屬性，闡述土地的豐富內(nèi)涵：

第一，土地的資源屬性。土地以“自然土地”的資源形態(tài)存在，體現(xiàn)了農(nóng)民與土地的關(guān)系維度。土地是村莊最為基本的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)。在農(nóng)民看來(lái)，“離了地，沒(méi)有土地，怎么生活。沒(méi)有地，可不行，就糟了?！鞭r(nóng)民依托土地形成相對(duì)自給自足的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和低成本且富有保障性的生活模式，體現(xiàn)了“道義經(jīng)濟(jì)”[25]的色彩。由于自然條件和區(qū)位條件的差異，各地農(nóng)村的土地資源存在一定的差異，并影響土地資源配置的方式和標(biāo)準(zhǔn)。

第二，土地的社會(huì)屬性。土地以“文化土地”的形態(tài)存在，并與村莊共同體相互交融。一方面，村莊共同體的運(yùn)行邏輯滲入農(nóng)民的土地權(quán)屬觀念，以不同的程度改造了集體成員權(quán)的意涵；另一方面，土地是村莊秩序的基礎(chǔ)，村民之間的關(guān)系往往通過(guò)土地而表達(dá)，形成了“束縛在土地上的矛盾”。土地的社會(huì)屬性體現(xiàn)了村民關(guān)系維度，土地由此獲得社會(huì)生命。

第三，土地的制度屬性。土地以“集體土地”的制度形態(tài)存在。在集體土地制度下，農(nóng)民依托“集體成員權(quán)”獲得作為“耕者”的權(quán)利，村集體依托所有者地位，不僅基于收益權(quán)和處分權(quán)的享有來(lái)再分配村社集體利益，而且基于管理權(quán)協(xié)調(diào)土地利用關(guān)系，克服土地利用中的“公地悲劇”[26]和“反公地悲劇”[27]。農(nóng)民通過(guò)土地與集體發(fā)生互動(dòng)，進(jìn)而上升為與國(guó)家的互動(dòng)。這些權(quán)利義務(wù)關(guān)系的互動(dòng)逐漸沉淀為土地權(quán)屬認(rèn)知，并影響著農(nóng)民與集體后續(xù)的互動(dòng)模式。土地的制度屬性承載著農(nóng)民與集體之間的治理關(guān)系。

由此可見(jiàn)，資源屬性賦予土地調(diào)整以資源配置的能力，社會(huì)屬性賦予土地調(diào)整以關(guān)系協(xié)調(diào)的能力，土地的制度屬性賦予土地調(diào)整以公共治理的能力。土地的制度屬性與倫理屬性、資源屬性相互交織，它既構(gòu)成約束性條件，同時(shí)也受到后者的浸潤(rùn)和塑造。這意味著土地調(diào)整是一個(gè)融合資源配置、關(guān)系協(xié)調(diào)和公共治理等要素于一體的復(fù)雜治理過(guò)程。土地貫穿了村莊利益的多個(gè)維度和村莊關(guān)系的多個(gè)層面，構(gòu)成了村莊事件的焦點(diǎn)和村莊秩序的基礎(chǔ)。

(二)嵌入土地的村莊政治：內(nèi)涵與特征

村莊政治是指村莊社會(huì)中圍繞利益再分配而產(chǎn)生的協(xié)商與斗爭(zhēng)。從村莊政治的發(fā)生學(xué)來(lái)看，村莊政治有兩個(gè)層面的內(nèi)容：一個(gè)是村莊內(nèi)部的政治，一個(gè)是在村莊中體現(xiàn)的國(guó)家政治。前者是后者有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。村莊內(nèi)部的政治實(shí)際上是嵌入土地之中：土地調(diào)整激活了土地的資源屬性、社會(huì)屬性和制度屬性，以土地為媒介，村莊內(nèi)部的人地關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和治理關(guān)系相互纏繞和激蕩，形成多元主體廣泛參與基礎(chǔ)上的深度動(dòng)員、政治協(xié)商和利益平衡過(guò)程。不同于村莊選舉中的形式主義政治，土地上的村莊政治是實(shí)體主義政治，具有如下特征：

第一，村莊政治的厚重性。土地的多元屬性為村莊政治提供了載體。村莊政治不僅涉及土地資源本身的再分配，而且涉及關(guān)系協(xié)調(diào)和集體治理。村莊政治的達(dá)成因而是一個(gè)深度動(dòng)員基礎(chǔ)上的綜合平衡過(guò)程，并體現(xiàn)為“結(jié)平衡賬”機(jī)制。

第二，村莊政治的儀式性。土地上的村莊政治空間具有儀式性色彩。由于每個(gè)村民均與土地存在關(guān)聯(lián)，土地調(diào)整可視為主體普遍且深度參與其中的“過(guò)渡儀式”?！斑^(guò)渡儀式”構(gòu)建了“閾限空間”中的交融狀態(tài)，從而消解矛盾，凈化關(guān)系，強(qiáng)化認(rèn)同[28]。村莊政治的儀式性為日常治理提供了基礎(chǔ)。

第三，村莊政治的生產(chǎn)性。村莊政治的生產(chǎn)性源于村莊政治的厚重性和儀式性。村莊政治不僅是村莊利益結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的表達(dá)，而且也是利益的調(diào)平和沖突的調(diào)和。因此，村莊政治可進(jìn)一步促進(jìn)村莊秩序的生產(chǎn)和治理能力的提升，進(jìn)而奠定基層治理和國(guó)家治理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

實(shí)體主義的村莊政治強(qiáng)調(diào)的是其政治性內(nèi)核。事實(shí)上，一個(gè)村莊的政治性之有無(wú)的標(biāo)志是村莊自主解決問(wèn)題、化解矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部秩序供給的能力。李祖佩根據(jù)村級(jí)組織掌握資源形態(tài)的變化，區(qū)分了“吸納型政治”和“求援型政治”兩種村莊政治類型[29]。前者強(qiáng)調(diào)了村莊政治的自主性，后者強(qiáng)調(diào)了村莊政治的依附性。這種思路無(wú)疑具有啟發(fā)性，但因?yàn)槭芟抻凇百Y源——權(quán)力”的分析范式，村莊政治成為治理精英權(quán)力運(yùn)作過(guò)程的策略性后果。正如本文一直強(qiáng)調(diào)的，集體土地制度不僅體現(xiàn)為一種資源形態(tài)，而且是一種實(shí)踐性過(guò)程。只有進(jìn)入這個(gè)實(shí)踐過(guò)程，才能展現(xiàn)土地調(diào)整內(nèi)在的政治性，真正理解村莊政治的生長(zhǎng)機(jī)制，建立土地調(diào)整與村莊政治之間的本體性關(guān)聯(lián)。

三、土地調(diào)整過(guò)程與村莊政治生產(chǎn)機(jī)制

在這部分，筆者將結(jié)合土地調(diào)整的具體過(guò)程，闡述村莊政治的生產(chǎn)機(jī)制?！斑^(guò)程——機(jī)制”分析試圖從具體經(jīng)驗(yàn)過(guò)程中把握現(xiàn)象內(nèi)在的機(jī)制，進(jìn)而形成對(duì)經(jīng)驗(yàn)邏輯的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。土地調(diào)整是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，筆者將其分解為“村莊動(dòng)員——矛盾激活——‘結(jié)平衡賬’”三個(gè)階段，這三個(gè)階段分別對(duì)應(yīng)“政治空間建構(gòu)——政治內(nèi)容釋放——政治性的實(shí)現(xiàn)”這三個(gè)政治過(guò)程。因此，經(jīng)由土地調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了村莊政治的生產(chǎn)。

(一)村莊動(dòng)員：政治空間的建構(gòu)

動(dòng)員是土地調(diào)整的準(zhǔn)備階段，其目標(biāo)是整合支持者，調(diào)動(dòng)村莊參與，形成“公共意志”和村莊輿論，奠定土地調(diào)整的群眾基礎(chǔ)。這是土地調(diào)整能否成功的前提。村莊動(dòng)員強(qiáng)調(diào)干部的組織和動(dòng)員能力，體現(xiàn)了民主集中制的運(yùn)作機(jī)制，設(shè)定了土地調(diào)整指向公共利益的原則和底線，建構(gòu)了村莊政治的空間。依據(jù)動(dòng)員對(duì)象，村莊動(dòng)員又可進(jìn)一步劃分為精英動(dòng)員和群眾動(dòng)員，形成逐級(jí)深入并普遍化的村莊動(dòng)員過(guò)程。

第一，精英動(dòng)員。村莊精英一般都是老干部、老黨員、老教師、退伍軍人等，他們熟悉村莊情況，在村莊中有一定的威望，為村民所信任。因此，只要得到這些人的支持，村干部的工作就好開(kāi)展了。魯中地區(qū)郭村書(shū)記結(jié)合自己調(diào)整土地經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為：“這些人在村里影響力大，能看得遠(yuǎn)、看得透，一般百姓看不遠(yuǎn)、也看不透，干部要和他們做好朋友，做良師益友，村里有事都要和他們商量，問(wèn)問(wèn)他們的意見(jiàn)，看哪個(gè)方案比較好，一個(gè)人的思路是比較局限的?！本?dòng)員的目標(biāo)主要是為了形成堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它不僅強(qiáng)調(diào)村黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，而且強(qiáng)調(diào)對(duì)村莊精英的調(diào)動(dòng)和吸納，從而消除反對(duì)派。精英動(dòng)員的主要方式是召開(kāi)黨員大會(huì)和村民代表大會(huì)。筆者在魯中的郭村調(diào)研時(shí)，該村書(shū)記講：“村民代表一般都是以家族和姓氏為單位，每個(gè)小組7個(gè)村民代表，我們提名10個(gè)候選人，再由村民來(lái)選，其實(shí)提不提名最后選出來(lái)的都是這些人。一般都要選擇那些有能力、有話語(yǔ)權(quán)的人，選出來(lái)的目的就是為了配合村兩委的工作。要選擇那些比較豁達(dá)、比較有正義感的人出來(lái)。除了姓氏之外，還要在幾個(gè)方面綜合考慮，姓氏、人緣和區(qū)域要均衡發(fā)展。只要村民代表同意了，他回去后就給自己的哥哥、弟弟說(shuō)，這個(gè)工作就好做了”。

第二，群眾動(dòng)員。土地調(diào)整是一個(gè)重新配置和梳理土地所承載的各種關(guān)系和利益的過(guò)程，這意味著土地調(diào)整絕非圖紙上的工作，而是深刻的群眾動(dòng)員過(guò)程。群眾動(dòng)員的基本方式是召開(kāi)村民大會(huì)，通過(guò)公開(kāi)的會(huì)議將之前商定的方案公布，并接受群眾的意見(jiàn)反饋。群眾大會(huì)是村莊不同利益主體協(xié)商和表達(dá)的基本空間，缺失這一機(jī)制，土地調(diào)整便無(wú)從進(jìn)行，村莊政治難產(chǎn)。例如，魯西北的小崔村以前也試圖調(diào)整土地，但是都沒(méi)有調(diào)整成功。1993年調(diào)地時(shí)，村書(shū)記劉某沒(méi)有開(kāi)群眾會(huì)，也沒(méi)有通過(guò)喇叭通知村民，而是直接由村書(shū)記、會(huì)計(jì)和主任商量形成了調(diào)地方案。村書(shū)記當(dāng)時(shí)想留幾十畝機(jī)動(dòng)地，而群眾認(rèn)為留的機(jī)動(dòng)地多了。因?yàn)闆](méi)有和群眾商量，最后土地沒(méi)有分下去，并且土地調(diào)整過(guò)程中，劉某還和不愿意調(diào)地的人發(fā)生了肢體沖突。

會(huì)議機(jī)制是村莊動(dòng)員和群眾路線的基本方式。通過(guò)連續(xù)不斷地開(kāi)會(huì)所形成的氣場(chǎng)，是一種強(qiáng)有力的動(dòng)員，會(huì)給所有參與會(huì)議的人以政治正確的標(biāo)準(zhǔn)方案，也給敢于違反共識(shí)者以巨大的心理代價(jià)[30]。會(huì)議機(jī)制建構(gòu)了具有公共性的政治空間：村干部等村莊精英通過(guò)群眾大會(huì)直面群眾，了解群眾需求和不同群體的訴求，群眾也由此獲得了充分發(fā)表意見(jiàn)的空間，不同的意見(jiàn)逐漸凝聚成高度共識(shí)。會(huì)議機(jī)制抑制了私人運(yùn)作的空間：“有什么事情，有什么話，拿到臺(tái)面上來(lái)講，才能真正解決。”不開(kāi)群眾大會(huì)，單靠干部個(gè)別地做工作，既無(wú)法有效識(shí)別村民的多元傾向，也難以形成對(duì)大多數(shù)人的動(dòng)員和民心的爭(zhēng)取，必然陷入純粹的策略主義，土地調(diào)整因而難以成功。

(二)矛盾激活：政治內(nèi)容的釋放

由于土地調(diào)整關(guān)乎每個(gè)人的利益，土地調(diào)整對(duì)村莊既有人地關(guān)系和土地利益的重新配置必然打破原有均衡，導(dǎo)致矛盾的集中爆發(fā)。這些矛盾植根于人地關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和治理關(guān)系，或者是多個(gè)層面的交織。政治的本質(zhì)是一部分人對(duì)另一部分人的強(qiáng)制，從而形成利益的權(quán)威性分配。政治是通過(guò)斗爭(zhēng)、沖突來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因而矛盾是政治過(guò)程中的必然現(xiàn)象，也是不可或缺的整治內(nèi)容。這些矛盾在相對(duì)封閉而且又關(guān)聯(lián)緊密的村莊社會(huì)中發(fā)酵，以“氣”的形態(tài)存在?！皻狻笔嵌喾N因素的糾纏和集結(jié)，由于熟人社會(huì)內(nèi)在平衡機(jī)制的限度，它往往通過(guò)日常暴力的形式釋放[31]。但是，“氣”的胡亂釋放(“泄氣”)并不等同于“氣”的化解。在土地調(diào)整過(guò)程中，“氣”被導(dǎo)入村莊政治空間，升華為村莊政治內(nèi)容：要想完成土地調(diào)整，必須疏通“氣”的聚集脈絡(luò)，瓦解“氣”的產(chǎn)生根源。由此可見(jiàn)，“氣”體現(xiàn)了村莊矛盾的總體性、纏繞性和歷史性，“順氣”的過(guò)程也是清理村莊歷史包袱的過(guò)程。作為政治內(nèi)容的矛盾被釋放到村莊政治空間，才可能在具體的政治過(guò)程中真正生長(zhǎng)出兼具形式與內(nèi)容的村莊政治。具體來(lái)看，進(jìn)入村莊政治空間的矛盾有如下三種類型：

第一，人地關(guān)系配置中的矛盾爆發(fā)。村莊人口的動(dòng)態(tài)演變逐漸導(dǎo)致人地關(guān)系失衡和土地資源初始分配漸趨低效。有的家庭因?yàn)榕畠和饧藓屠先巳ナ蓝赐顺鐾恋?，人少地多，有的家庭因?yàn)樾陆⑵奚佣茨芊值酵恋兀硕嗟厣?。隨著時(shí)間推移，人地關(guān)系配置的不公在退出人口的家庭與新增人口的家庭之間孕育張力。日益累積的張力逐漸吞噬著村莊正義，模糊了集體認(rèn)同。土地調(diào)整意味著原有利益格局打破，因土地分配不公平積累的不滿由此釋放。

第二，村莊日常社會(huì)關(guān)系中的矛盾卷入。土地不同屬性的粘連意味著，在解決土地資源公平配置這一基礎(chǔ)問(wèn)題的過(guò)程中，可能進(jìn)一步觸發(fā)村莊社會(huì)性矛盾，這些矛盾主要來(lái)自于農(nóng)民在村莊生產(chǎn)生活過(guò)程中的緊密互動(dòng)，并且往往表現(xiàn)為村莊土地糾紛。土地糾紛因而是普通村莊最為普遍的糾紛類型，成為村莊社會(huì)關(guān)系的媒介和村莊社會(huì)沖突的容器。這些糾紛往往不涉及多大的標(biāo)的利益，糾紛的發(fā)生因而在很大程度上是雙方交往關(guān)系的折射：關(guān)系好，并不在意，但關(guān)系不好，就會(huì)拿土地說(shuō)事。魯西北張村的書(shū)記講：“可能本來(lái)就看一個(gè)人不順眼，碰到過(guò)界了，作為一個(gè)爆發(fā)點(diǎn)，就發(fā)生了。都覺(jué)得自己的理由充分。我覺(jué)得是為了慪氣。我的東西讓別人弄去了，心里不平衡。任何時(shí)候都能產(chǎn)生慪氣?！比粘Ｉ钪形茨軓氐捉鉀Q的矛盾往往借土地調(diào)整的政治空間釋放，土地調(diào)整因而成為歷史糾葛集中爆發(fā)的火山口，不化解這些矛盾，土地調(diào)整就很難進(jìn)行下去。

第三，村莊治理關(guān)系中的矛盾激活。土地是農(nóng)民與集體關(guān)聯(lián)和互動(dòng)的重要媒介。集體“統(tǒng)”的功能與分散的小農(nóng)生產(chǎn)之間存在張力，張力的協(xié)調(diào)表現(xiàn)為公共品供給中的集體治理。集體的有效治理必然以少部分人利益的相對(duì)受損為基礎(chǔ)，這其中就不免得罪人，形成潛伏于治理關(guān)系中的矛盾。這些矛盾往往在土地調(diào)整過(guò)程中激活：一些村民為了表達(dá)內(nèi)心的不滿，向村組干部提出各種合理或不合理的要求，以此“刁難”村組干部。這種“刁難”本質(zhì)上是小利益與大利益、私人利益與公共利益之交鋒。

在地方性實(shí)踐中，“少數(shù)服從多數(shù)”的程序正義需要通過(guò)深入細(xì)致的“做工作”方式轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)正義，否則可能產(chǎn)生更大的矛盾。因此，一定要精準(zhǔn)識(shí)別和篩選分離出不合理的訴求。只有在對(duì)極個(gè)別“釘子戶”做工作無(wú)效的情況下才能實(shí)行“強(qiáng)制執(zhí)行”這一原則。只有建立“少數(shù)服從多數(shù)”的實(shí)質(zhì)正義才能支撐起村莊的“善治”秩序。事實(shí)上，以土地為媒介，土地調(diào)整促發(fā)了局部性和全局性、個(gè)體性和普遍性的關(guān)聯(lián)，原有利益格局和關(guān)系格局被打破，矛盾激活的過(guò)程也是利益關(guān)系的浮現(xiàn)過(guò)程和多元主體的分化過(guò)程，村莊精英、支持者、中間派(“墻頭草”)、反對(duì)派和頑固的“釘子戶”之間的邊界逐漸清晰，不同主體的利益訴求逐漸顯化，村莊社會(huì)生活中潛藏和積累的“氣”匯聚到土地上，并以土地調(diào)整為契機(jī)而集中釋放。當(dāng)然，“矛盾”的釋放并非漫無(wú)目標(biāo)，而是在特定的政治空間中進(jìn)行。“氣”的集中釋放是為了更全面地理解、更深刻地梳理和更徹底地解決矛盾。因此，如何整合這些多元利益、平衡這些復(fù)雜關(guān)系進(jìn)而消除矛盾，是村莊政治生產(chǎn)的關(guān)鍵。

(三)“結(jié)平衡賬”：政治性的實(shí)現(xiàn)

李昌平認(rèn)為，“結(jié)平衡賬”是村民自治的核心機(jī)制，也是村社共同體的基礎(chǔ)[32]。“結(jié)平衡賬”強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)收益與社會(huì)文化收益之間的可轉(zhuǎn)換性。它實(shí)際上是以地方性規(guī)范為基礎(chǔ)，通過(guò)會(huì)議協(xié)商，并綜合考慮多種因素，對(duì)村社內(nèi)部的利益往來(lái)和關(guān)系互動(dòng)進(jìn)行平衡或了結(jié)的過(guò)程[33]。土地調(diào)整歸根結(jié)底是一個(gè)“結(jié)平衡賬”的過(guò)程，能否結(jié)成平衡賬是土地調(diào)整能否成功、村莊政治性能否實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志。

第一，“結(jié)平衡賬”的基礎(chǔ)是人地關(guān)系的平衡，從而平息土地資源配置不公平而聚集的“不平之氣”。在地方語(yǔ)境中，“找平衡”不僅意味著土地?cái)?shù)量的平衡，而且意味著土地質(zhì)量的平衡。農(nóng)民追求的是一種頗為具體化和情境性的平均主義。由于村莊地理的復(fù)雜性和變動(dòng)性，具體平衡方案往往要通過(guò)多次群眾大會(huì)的討論與商量才能最終確定，例如時(shí)間節(jié)點(diǎn)的精確界定、分地的資格與標(biāo)準(zhǔn)、面積“打折”方案、集體保留機(jī)動(dòng)地面積等。土地資源的平衡是“結(jié)平衡賬”的基礎(chǔ)，它維持了村莊基本利益的均衡。

第二，“結(jié)平衡賬”的重要方式是社會(huì)關(guān)系的平衡，從而理順村莊社會(huì)關(guān)系中的“郁結(jié)之氣”。在熟人社會(huì)中，人并不是獨(dú)立抽象的個(gè)體，而是歸屬于特定結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：“得罪一人，就是得罪了一群人?！币虼?，“結(jié)平衡賬”所面對(duì)的并非一個(gè)均質(zhì)的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)，為了協(xié)調(diào)一對(duì)矛盾，可能需要對(duì)當(dāng)事人雙方的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(尤其是其中的權(quán)威人物)進(jìn)行充分動(dòng)員，采用直接和間接的方式做工作；同時(shí)，由于熟人社會(huì)現(xiàn)象的總體性，利益、情感、尊嚴(yán)和人情等均構(gòu)成熟人社會(huì)系統(tǒng)均衡的要素，“結(jié)平衡賬”是穿梭在村莊多個(gè)層次之間的綜合性和情境性的平衡過(guò)程?？偠灾?，土地調(diào)整的“村莊總動(dòng)員”特性為清理村莊矛盾提供了契機(jī)。例如，對(duì)于村莊中最為普遍的地界糾紛，無(wú)論過(guò)去雙方的侵入程度如何，土地調(diào)整相當(dāng)于重置了村莊利益格局。因此，“結(jié)平衡賬”的重要機(jī)制在于解開(kāi)雙方“對(duì)人不對(duì)事”的矛盾之結(jié)。通過(guò)土地調(diào)整的運(yùn)作過(guò)程而抽離于原來(lái)的“惰性狀態(tài)”，使其成為可以調(diào)控、引導(dǎo)和檢視的因素，從而逐漸疏導(dǎo)和消化。

第三，“結(jié)平衡賬”也是治理關(guān)系的平衡過(guò)程。“結(jié)平衡賬”的首要條件是村組干部持身公正，如果干部有私心，土地調(diào)整絕難成功。因?yàn)橛泄?，村組干部才敢于直面土地調(diào)整的反對(duì)者，理順矛盾生成的歷史脈絡(luò)和矛盾展開(kāi)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，平息村莊治理過(guò)程中的“怨恨之氣”。這是一個(gè)細(xì)致的“做工作”過(guò)程，也是村組干部的群眾路線實(shí)踐過(guò)程：如果是干部的問(wèn)題，則對(duì)干部采取批評(píng)教育乃至罷免的方式；如果是村民自身的問(wèn)題，就需要好好做思想工作，通過(guò)“個(gè)案延伸法”的視角深入村民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，找到矛盾的突破點(diǎn)；如果屬于誤會(huì)，則通過(guò)具體的溝通來(lái)消除誤會(huì)。“做工作”是情與理的平衡，既講究原則性，即公與私的澄清，又講究一定的靈活性，從而梳理了矛盾的歷史社會(huì)網(wǎng)絡(luò)?！胺诸愔卫怼笔呛Y選、淘汰和瓦解反對(duì)者，區(qū)分和孤立“釘子戶”的過(guò)程。少數(shù)的釘子戶難以撼動(dòng)大局，對(duì)釘子戶的孤立本身再生產(chǎn)了村社的政治正義。筆者在魯西北的張村調(diào)研時(shí)，該村張書(shū)記講：“有幾個(gè)人，不同意調(diào)地的，但少數(shù)，擋不住勢(shì)，又造出這種謠言的，但不頂用。你說(shuō)不動(dòng)了不動(dòng)了，但為嘛不動(dòng)？他說(shuō)不出個(gè)合理性，說(shuō)了也沒(méi)有威力。多數(shù)人是合理的，你不動(dòng)，行嗎？”

村莊固然是一個(gè)血緣、地緣基礎(chǔ)上的生活共同體，遵循熟人社會(huì)的交往邏輯；同時(shí)也是束縛在土地上的生產(chǎn)共同體。土地利益是村莊的基本利益，土地矛盾是村莊中的基本矛盾，土地均衡因而構(gòu)成村莊均衡的基礎(chǔ)。土地調(diào)整從最基礎(chǔ)的層面重構(gòu)了村莊中的人地關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和治理關(guān)系，此為“結(jié)平衡賬”的本質(zhì)。

(四)土地調(diào)整、“結(jié)平衡賬”與村莊政治

土地調(diào)整的“過(guò)程——機(jī)制”分析試圖超越既有研究對(duì)土地調(diào)整經(jīng)濟(jì)效果的關(guān)注，深化對(duì)土地調(diào)整治理效果的理解。在本文看來(lái)，相對(duì)于土地調(diào)整的結(jié)果，土地調(diào)整的實(shí)踐過(guò)程是洞察村莊治理深層邏輯的重要“窗口”。土地調(diào)整是村莊的一次深度動(dòng)員，也是一次村民深度參與的政治過(guò)程。從土地調(diào)整到村莊政治的關(guān)鍵性勾連機(jī)制是“結(jié)平衡賬”。

村莊社會(huì)的重要特征在于，主體之間的關(guān)系往往不是一次性結(jié)清的，而是具有一定的時(shí)間延伸性。隨著時(shí)間推移和互動(dòng)往來(lái)的多次反復(fù)，原有的社會(huì)信任難以承載種種關(guān)系的糾葛，因而沉淀為種種歷史遺留問(wèn)題，并在特定時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)化為村莊政治內(nèi)容。因此，在一定的周期內(nèi)結(jié)一次平衡賬，就可以釋放村莊社會(huì)中的關(guān)系利益之結(jié)，村莊治理精英也實(shí)現(xiàn)了權(quán)威再生產(chǎn)。但是，“結(jié)平衡賬”并不是圖紙上的游戲，由于土地調(diào)整涉及村民的基礎(chǔ)利益，它打破了村莊原有均衡，并建立新的均衡。由于土地的多元屬性，這種均衡必定是多層次和立體的。因此，“結(jié)平衡賬”的前提是多元利益主體的充分呈現(xiàn)和村莊內(nèi)在矛盾的充分激活，并導(dǎo)入村莊的政治空間?！敖Y(jié)平衡賬”因而是村莊內(nèi)部利益的重新組合和資源的權(quán)威性再分配的政治過(guò)程，從而消除對(duì)立和化解矛盾，生產(chǎn)了村莊政治。

村莊內(nèi)部的政治過(guò)程并不同于一般政治學(xué)意義上的政治過(guò)程。首先，村莊政治與協(xié)商民主有著本質(zhì)的區(qū)別，后者承認(rèn)個(gè)體利益優(yōu)先于集體利益的正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)通過(guò)理性與對(duì)話的方式實(shí)現(xiàn)公共利益[33]。何包鋼基于鄉(xiāng)村協(xié)商民主試驗(yàn)提出了“有限協(xié)商民主”的概念，強(qiáng)調(diào)了協(xié)商民主理念的限度和調(diào)試[35]；其次，村莊政治是運(yùn)行在集體框架內(nèi)部的辯證過(guò)程，集體是“政經(jīng)合一”的封閉性單元，集體與村民的內(nèi)在統(tǒng)一性塑造了以“磨合”為導(dǎo)向的政治過(guò)程：通過(guò)理順村莊內(nèi)部關(guān)系而強(qiáng)化村莊共同體的團(tuán)結(jié)和整合。西方政治學(xué)理論強(qiáng)調(diào)的開(kāi)放多元社會(huì)中利益集團(tuán)的不可通約性，政治過(guò)程體現(xiàn)為利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)性“制衡”過(guò)程[36]。

基于以上分析，土地調(diào)整建立了集體土地制度與村莊政治生產(chǎn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。山東省基層治理能力較強(qiáng)的重要原因是地方上普遍存在的土地調(diào)整行為。湖北的情況就不太一樣，當(dāng)?shù)卮迩f自分田到戶以來(lái)少有土地調(diào)整，村莊的弱政治狀態(tài)導(dǎo)致了村莊內(nèi)部的公共品供給能力較弱、釘子戶治理難度較大、干群關(guān)系松散等問(wèn)題。由于土地牽涉的利益關(guān)系的深廣，要想成功調(diào)整土地，就必然需要經(jīng)歷這樣一個(gè)矛盾的激活與解決的辯證過(guò)程，也只有通過(guò)平衡的方式調(diào)整土地，才能將土地調(diào)整進(jìn)行下去。因此，但凡能夠堅(jiān)持調(diào)整土地的村莊，村莊政治性就強(qiáng)，并表現(xiàn)為優(yōu)良的內(nèi)生秩序供給能力。

四、國(guó)家地權(quán)調(diào)控與村莊政治的蛻變

(一)“30年不變”：村莊政治空間的擠壓

上世紀(jì)八十年代以來(lái)，中央一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定，反對(duì)村莊進(jìn)行土地調(diào)整，尤其反對(duì)全面的大調(diào)整和經(jīng)常性調(diào)整。第一輪承包階段的主要政策是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，第二輪承包階段，《土地承包法》明確規(guī)定“增人不增地，減人不減地”。國(guó)家政策的總體趨勢(shì)是穩(wěn)定地權(quán)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)從“村社本位”到“個(gè)人本位”的制度轉(zhuǎn)型。國(guó)家穩(wěn)定地權(quán)的政策要求與鄉(xiāng)村內(nèi)部土地調(diào)整的實(shí)踐之間形成張力和沖突。一些本來(lái)能夠調(diào)整土地的村莊在政策壓力之下越來(lái)越難以調(diào)動(dòng)。雖然在一些地方，依靠村莊內(nèi)部強(qiáng)大的地方性規(guī)范的支撐，土地調(diào)整一直延續(xù)到二輪承包期之后，但是總體來(lái)看，土地調(diào)整確實(shí)在越來(lái)越多的村莊難以進(jìn)行下去，集體土地制度走向“名實(shí)分離”。

有學(xué)者注意到取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)村去政治現(xiàn)象，并對(duì)其原因進(jìn)行了初步分析：一方面是農(nóng)業(yè)稅取消瓦解了“分配義務(wù)與責(zé)任的政治”；另一方面是國(guó)家日益收縮的土地政策壓縮了集體土地所有權(quán)的實(shí)踐空間，瓦解了“分配權(quán)利的政治”[16]。事實(shí)上，由于國(guó)家從法律上取消了集體調(diào)整土地的權(quán)利，這實(shí)際上意味著取消了村莊政治的獨(dú)立性和自主性。某種程度上看，村莊政治是國(guó)家基礎(chǔ)能力不足的產(chǎn)物。大國(guó)治理的需求和基礎(chǔ)能力的不足為實(shí)體性的村莊政治提供了發(fā)育土壤和運(yùn)行動(dòng)力。村莊政治與國(guó)家政治之間因而既存在明確的邊界，表現(xiàn)為“接點(diǎn)治理”[37]，同時(shí)，以村莊政治性為基礎(chǔ)的內(nèi)生秩序進(jìn)一步構(gòu)成國(guó)家政治的有效基礎(chǔ)，農(nóng)民、地方與中央形成一種相對(duì)均衡的關(guān)系[38]。

如前所述，村莊政治的重要基礎(chǔ)是以土地調(diào)整為內(nèi)核的集體土地制度實(shí)踐。集體土地所有權(quán)的制度規(guī)定性只有通過(guò)土地調(diào)整實(shí)踐，才能強(qiáng)化集體認(rèn)同、確認(rèn)集體邊界和維持集體的存在感。不允許土地調(diào)整的政策導(dǎo)致了集體土地制度日益形式化和空殼化，并脫嵌于村莊社會(huì)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，集體內(nèi)部的“結(jié)平衡賬”不再可能。國(guó)家地權(quán)調(diào)控的一個(gè)重要原因是認(rèn)為集體土地所有制容易引發(fā)矛盾，侵害農(nóng)民土地權(quán)利，因而固化農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有助于保護(hù)農(nóng)民利益和消除基層矛盾。由于忽視了土地調(diào)整的政治過(guò)程屬性及其內(nèi)在的村莊政治生產(chǎn)機(jī)制，便難以理解這些“矛盾”之于村莊政治生產(chǎn)的關(guān)鍵意義。因此，在“30年不變”的土地政策規(guī)定下，村莊政治自主生產(chǎn)和自主發(fā)育的土地基礎(chǔ)虛化，村莊政治空間遭遇國(guó)家土地制度擠壓，村莊內(nèi)部的秩序供給能力弱化。

(二)矛盾問(wèn)題化：村莊政治內(nèi)容的外溢

國(guó)家土地制度安排對(duì)村莊政治的擠壓導(dǎo)致村莊政治的外溢，主要表現(xiàn)為大量的土地上訪現(xiàn)象[32]。土地調(diào)整本是激活矛盾和磨合關(guān)系的過(guò)程，屬于封閉在集體內(nèi)部的“結(jié)平衡賬”行為，必然涉及對(duì)“釘子戶”的識(shí)別、界定和排斥，邊緣人的生產(chǎn)因而是村莊政治的必然產(chǎn)物。但是，國(guó)家的土地制度政策好比是懸置在村莊之上的一柄“尚方寶劍”，成為隨時(shí)可以被邊緣人援引進(jìn)而中斷、制衡乃至消解村莊政治的工具。尤其是隨著農(nóng)民與土地關(guān)聯(lián)的多樣化和地權(quán)認(rèn)知的多元化，土地調(diào)整的地方性實(shí)踐與國(guó)家法律的制度性規(guī)定之間的沖突進(jìn)一步放大。國(guó)家法律成為邊緣人表達(dá)私人利益的法律武器，為上訪提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，村莊內(nèi)部的土地利益問(wèn)題因而大量地轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利問(wèn)題，并表現(xiàn)為地權(quán)糾紛。國(guó)家的地權(quán)調(diào)控因?yàn)橄鳒p村組集體的土地調(diào)整權(quán)力，不僅沒(méi)有減少地權(quán)糾紛，反而激化了土地矛盾，導(dǎo)致大量的土地上訪[39]。邊緣人的私人利益通過(guò)“迎法下鄉(xiāng)”獲得了凌駕于集體之“公”的力量，從而以“釘子戶”的身份進(jìn)入村莊政治的中心[40]。

農(nóng)民上訪的失控體現(xiàn)了村莊政治內(nèi)容的外溢。從國(guó)家地權(quán)調(diào)控與地方性地權(quán)實(shí)踐的互動(dòng)反饋過(guò)程來(lái)看，村莊政治內(nèi)容的外溢可以分為兩個(gè)階段，并遵循著兩種略有不同的邏輯：首先，邊緣人通過(guò)援引國(guó)家法律，中斷村莊政治。這些個(gè)體上訪的目的主要是伸張土地利益，反對(duì)集體對(duì)土地利益的支配和調(diào)整。例如征拆區(qū)農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償款“分光吃光”的要求，或者農(nóng)業(yè)型村莊農(nóng)民對(duì)自己土地優(yōu)勢(shì)的堅(jiān)持。在這些人持續(xù)的上訪要求和中央日益明確的政策規(guī)定下，地方政府出于維穩(wěn)的考慮，也只好改變最初的不干預(yù)姿態(tài)，禁止村組調(diào)整土地。其次，由于土地調(diào)整不能持續(xù)，集體喪失了利益再分配和關(guān)系再平衡的能力，矛盾難以紓解。隨著矛盾的積累，矛盾必然無(wú)序釋放，從而外溢進(jìn)入國(guó)家政治領(lǐng)域，村莊政治卷入國(guó)家政治，走向?qū)?guó)家政治的依賴。

由此可見(jiàn)，國(guó)家地權(quán)調(diào)控弱化了集體借土地調(diào)整消化村莊矛盾、梳理村莊利益關(guān)系的能動(dòng)性與合法性，壓縮了村莊政治空間，外化了村莊政治內(nèi)容，并最終消解了村莊政治生產(chǎn)機(jī)制?？偠灾?，國(guó)家地權(quán)調(diào)控以土地調(diào)整為媒介重構(gòu)了村莊政治，改變了村莊政治與國(guó)家政治的關(guān)系。上訪的動(dòng)因雖不全是土地問(wèn)題直接引發(fā)的，但集體土地制度的法律束縛窒息了村莊政治的運(yùn)作空間，基層喪失了自主解決問(wèn)題和達(dá)成秩序的能力，基層大量的矛盾通過(guò)上訪而問(wèn)題化。

(三)政治脫嵌化：村莊政治的去政治性

村莊政治本來(lái)是形式與內(nèi)容的統(tǒng)一體，在集體土地調(diào)整過(guò)程中，“矛盾和斗爭(zhēng)”(形式)與“秩序和均衡”(內(nèi)容)通過(guò)“村莊動(dòng)員——矛盾激活——‘結(jié)平衡賬’”的辯證過(guò)程而統(tǒng)一。這是一種“嵌入式政治”，塑造了實(shí)體性的村莊政治。國(guó)家地權(quán)調(diào)控在抽離集體土地調(diào)整實(shí)踐的同時(shí)也抽離了村莊政治的政治性。集體土地所有制日益虛化導(dǎo)致村莊政治的空洞化和形式化。作為村莊政治內(nèi)核的政治性逐漸剝離。去政治性的村莊政治只有依靠國(guó)家政治的填充才能維系村莊的基本秩序供給。這樣一來(lái)，集體固然不再能夠侵害農(nóng)民利益，但村莊內(nèi)部的利益和關(guān)系再也難以自我平衡，以穩(wěn)定地權(quán)為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)建設(shè)并未能阻止村莊矛盾的發(fā)生，基層矛盾反而以更為激化和激烈的形式表達(dá)出來(lái)，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化現(xiàn)象[32]。村莊越來(lái)越難以消化這些政治內(nèi)容，村莊政治日益形式化，有沖突而無(wú)整合，有斗爭(zhēng)而無(wú)秩序，有村莊政治而無(wú)政治性，村莊政治塌陷并失去根基。由于政治空間擠壓和政治內(nèi)容外溢，村莊政治日益脫嵌于村莊社會(huì)。去政治性的村莊政治本質(zhì)上是沒(méi)有深度動(dòng)員的政治，是更加無(wú)序、難以磨合與達(dá)成秩序的政治。

外溢的村莊政治內(nèi)容最終由國(guó)家政治吸收和承擔(dān)，導(dǎo)致村莊政治與國(guó)家政治關(guān)系失衡。村莊政治與國(guó)家政治的“接點(diǎn)”模糊，國(guó)家政治不堪重負(fù)，失去對(duì)矛盾的識(shí)別和化解能力，國(guó)家政治泛道德化，地方政府行為策略化，“擺平理順”的治理術(shù)在基層治理中普遍化。村莊政治高度依賴國(guó)家政治，但國(guó)家政治本身卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)直接的秩序供給：國(guó)家政治是抽象而非具體的，僅僅依靠國(guó)家政治并不能建立一個(gè)公平公正、穩(wěn)定有效和富有活力的基層秩序。進(jìn)入國(guó)家政治的矛盾和問(wèn)題轉(zhuǎn)化為地方政府的政治壓力，“政治任務(wù)”難以通過(guò)村莊政治化解，地方政府更無(wú)力解決或者不能解決，基層治理陷入惡性循環(huán)，耗散基層治理資源。由此可見(jiàn)，國(guó)家地權(quán)調(diào)控的影響不僅及于土地制度和土地問(wèn)題的走向，而且深刻地改變了基層治理邏輯和治理體系。

五、土地調(diào)整的政治學(xué)意義

農(nóng)村土地集體所有制不僅是一套土地制度，而且也是一套村莊政治制度。這套政治制度植根于集體土地制度，并通過(guò)土地調(diào)整實(shí)踐而得以表達(dá)。以村莊政治為基礎(chǔ)，村莊政治與國(guó)家政治相得益彰與相輔相成，為基層善治之可能創(chuàng)造了重要條件。本文從集體土地制度實(shí)踐切入，展現(xiàn)了新時(shí)期“雙軌治理”模式的深層邏輯。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)強(qiáng)有力的組織體系和制度安排深深地嵌入基層社會(huì)，建構(gòu)了一套權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)了國(guó)家政權(quán)建設(shè)。但是，基層治理實(shí)踐仍然在一定程度上延續(xù)了傳統(tǒng)中華帝國(guó)的“雙軌治理”邏輯，典型地體現(xiàn)為基層組織的雙重性(群眾性和國(guó)家性)與村干部的雙重身份(當(dāng)家人和代理人)。但“雙軌治理”有效運(yùn)行的基礎(chǔ)實(shí)際上發(fā)生了改變。如果說(shuō)，傳統(tǒng)中國(guó)的“雙軌治理”運(yùn)行在“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[41]之中，那么，隨著文化網(wǎng)絡(luò)的碎片化和組織網(wǎng)絡(luò)的培育，具有濃厚動(dòng)員型特征的村莊政治成為基層雙軌治理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。土地調(diào)整提供了集體內(nèi)部深度動(dòng)員的平臺(tái)，動(dòng)員沿著土地的不同維度深入村莊社會(huì)肌理，并最終通過(guò)“結(jié)平衡賬”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村莊的內(nèi)生秩序。土地調(diào)整具有濃厚的政治學(xué)意義，它構(gòu)成了村莊政治生產(chǎn)的基礎(chǔ)，賦予村莊政治形式與內(nèi)容的統(tǒng)一性。雖然倫理、效率、治理等因素不同程度地構(gòu)成土地調(diào)整的動(dòng)力，但土地調(diào)整的政治內(nèi)核是理解集體土地制度實(shí)踐形態(tài)的關(guān)鍵要素。

集體土地制度是村民自治制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，是基層“善治”的基本保證。集體土地制度不僅體現(xiàn)在其作為村級(jí)組織治理資源的工具性意義，而且體現(xiàn)在集體土地制度實(shí)踐本身的村莊政治生產(chǎn)機(jī)制。通過(guò)挖掘集體土地所有制的實(shí)踐意義，便可以在政治的層次上建立集體土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)。在村民自治的研究和實(shí)踐中，突出選舉的實(shí)踐傾向和突出民主的價(jià)值傾向?qū)е铝舜迕褡灾蝺?nèi)在結(jié)構(gòu)的失衡。在本文看來(lái)，村民自治結(jié)構(gòu)失衡的根本原因在于土地權(quán)利的剛性化和集體的虛化，“結(jié)平衡賬”機(jī)制難以充分運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，土地與村莊政治的關(guān)聯(lián)中斷?！敖Y(jié)平衡賬”不僅是土地資源的調(diào)整分配，而且是村莊權(quán)威結(jié)構(gòu)再造、村莊社會(huì)關(guān)系梳理和地方性規(guī)范強(qiáng)化的多維進(jìn)程?！敖Y(jié)平衡賬”因而不同于單純的利益分配。當(dāng)前，針對(duì)村民自治的實(shí)踐困境，一種思路是借助資源下鄉(xiāng)促進(jìn)村民自治的轉(zhuǎn)型[42]，激活“利益分配的政治”，從而促進(jìn)基層治理能力的提升。不過(guò)，利益分配的政治就其本質(zhì)而言屬于“分配型民主”，它與土地調(diào)整的“動(dòng)員型民主”存在實(shí)質(zhì)差異[43]。土地調(diào)整的動(dòng)員型政治更具有根本性。伴隨著村莊政治的蛻變和村莊政治性的消逝，利益分配的政治也可能造成村莊撕裂，不僅不能激活村莊政治，反而可能導(dǎo)致村莊政治盛極而衰。

當(dāng)前，一些地方基于完善基層治理體系和村民自治制度的需要，進(jìn)行了一些地方性探索。一些探索或多或少地觸及到了集體土地制度的實(shí)踐內(nèi)核。廣東清遠(yuǎn)目前正在推行的農(nóng)村綜合改革，改革的核心思路是“三個(gè)整合”——土地整合、資金整合與服務(wù)整合，其目的是進(jìn)一步完善村民自治。其中，“土地整合”具有基礎(chǔ)性地位。土地整合激活了集體土地所有制，為村莊內(nèi)部的“結(jié)平衡賬”創(chuàng)造了條件。在這個(gè)意義上，土地整合不僅為集體治理提供了具體的治理資源，而且通過(guò)土地整合找回了村莊政治。這是清遠(yuǎn)改革最為重要的意義。

在這個(gè)意義上，我們需要進(jìn)一步從村莊政治的角度反思國(guó)家地權(quán)調(diào)控：無(wú)論是“30年不變”，還是當(dāng)前正在普遍推廣的“土地確權(quán)”，其重要的社會(huì)政治后果是剝離了集體的實(shí)踐性，消解了村莊的政治性，導(dǎo)致村莊政治的蛻變。村莊的去政治性意味著國(guó)家越來(lái)越直接地與個(gè)體打交道，這種方式不僅效率極低，而且孕育著治理風(fēng)險(xiǎn)。它既不能有效化解項(xiàng)目資源落地的困境，同時(shí)也是“信訪”困境的結(jié)構(gòu)原因。

總而言之，村莊政治是基層善治的基礎(chǔ)，村莊政治的蛻變則導(dǎo)致了基層治理的失序。村莊社會(huì)是束縛在土地上的秩序，村莊政治因而是束縛在土地上的政治。國(guó)家一味地試圖從制度層面消除基層的矛盾，卻最終消解了基層內(nèi)部化解矛盾的能力。矛盾具有普遍存在的必然性，村莊“善治”實(shí)現(xiàn)的根本之道在于可控地釋放矛盾、調(diào)控矛盾和化解矛盾。這是實(shí)現(xiàn)村莊善治的辯證法。

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The Politics of Land Adjustment and the Evolution Mechanism of Village Politics

DU Peng

(CenterforRuralChinaGovernance,HuazhongUniversityofScience&Technology,Wuhan430074,China)

Based on the resources attribute, social attribute and institutional attribute of rural land, land adjustment is not only the update process of collective property rights, but also the production practice of village politics. In the process of land adjustment, the dialectical process of organizational mobilization, contradiction activation and “balance account” endow the village with autonomous ability of resolving contradictions and establishing order, thus the village politics realized the unity of form and content, and keeps positive interaction with national politics. However, guided by clarifying the owner right for the ownership of the collective land, national land ownership management denied the practical space of collective land. It erodes the kernel of village politics, and leads to political collapse. Many contradictions released from rural society by “Petition”, causing governance crisis. Relations between village politics and national politics become imbalance, and the grassroots governance involves in deep trouble. Therefore, the village politics is the foundation of villager autonomy and grass-roots’good governance. The key to finding village politics is to restore the power of the collective land adjustment and improve the system of collective land.

land adjustment; village politics; the rural collective land system; the villagers’autonomy

2016-09-03

10.7671/j.issn.1672-0202.2017.01.003

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(14JID030)

杜 鵬(1989—)，男，湖北荊門(mén)人，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)。E-mail：xiaopeng9698@126.com

F321.1

A

1672-0202(2017)01-0024-13