仲崇玉

日本的宗教法人認證制度

仲崇玉*

目 次

一、引言

二、宗教法人認證的類型和內容

三、宗教法人認證的程序問題

四、宗教法人認證制度的實際運行及其嚴格化

五、日本宗教法人認證制度的啟示

宗教法人認證制度在日本宗教法制中居于基礎性的重要地位。宗教法人（團體）認證分為宗教法人設立認證、變更認證和自行解散認證。認證制度的宗旨在于實現宗教自由和社會秩序的平衡，貫徹登記自由原則和法治原則，審查范圍上采取準則主義，審查方法以形式審查為主，實質審查為輔，設計宗教法人審議會制度以便有效約束行政自由裁量權，重視事中和事后救濟程序，這些特點都值得我國借鑒。當然，日本宗教法人認證制度的嚴格化也提醒我們不應以提高準入門檻替代事后監(jiān)督，應考慮將法人人格與稅收優(yōu)惠等特權脫鉤。

宗教法人 認證制度 日本《宗教法人法》

一、引言

我國現行以《宗教事務條例》為首的宗教法規(guī)和政策沒有明確宗教活動場所以及宗教院校的法人地位，不能厘清宗教財產領域的產權關系，政府、宗教協會、宗教活動場所、企業(yè)以及相關個人經常就宗教財產發(fā)生糾紛，〔1〕詳細分析，請參見仲崇玉、王燕：《當前我國宗教財產管理體制的主要問題及對策》，載《中國民族報》2015年11月24日第6版；仲崇玉、王燕：《我國宗教活動場所法律地位的現狀、成因及其弊端》，載《宗教與法治》2015年第3期，第45頁。影響了宗教活動的正常開展。黨的十八屆四中全會做出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要在法治框架下妥善處置宗教問題，以促進宗教關系和諧。2016年4月22日,習近平總書記在全國宗教工作會議上發(fā)表重要講話，指出要“用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調節(jié)涉及宗教的各種社會關系”?！?〕參見《習近平在全國宗教工作會議上發(fā)表重要講話》，來源：http://politics.people.com.cn/n1/2016/0423/c1001-28299513. html,2016年12月20日訪問。在這一背景下，主管部門、學界以及宗教界普遍認識到，宗教事務法治化的首要問題就是建立完善宗教法人制度?！?〕學界觀點請參見孫憲忠：《財團法人財產所有權和宗教財產歸屬問題初探》，載《中國法學》1990年第4期，第83-84頁；梁慧星：《中華人民共和國物權法草案建議稿》，社會科學文獻出版社2000年版，第225-226頁；王利明：《中國民法典學者建議稿及立法理由?物權編》，法律出版社2005年版，第178-179頁；華熱?多杰：《宗教組織法人化探析》，載《青海師范大學學報（社會科學版）》2006年第1期，第118頁；仲崇玉：《宗教法人制度論綱》，載《中共青島市委黨校、青島行政學院學報》2013年第3期；張明鋒：《中國宗教法人制度的學術研究現狀》，載《世界宗教研究》2014年第3期；仲崇玉：《宗教法人制度的基本問題研究》，載《宗教與法治》2015年第2期，第21頁；吳才毓：《民法典中宗教組織的法人化類型》，載《政治與法律》2015年第5期；張建文：《宗教財產立法研究》，中國民主法制出版社2015年版，第212頁；馮玉軍：《宗教財產歸屬與宗教法人資格問題的法律思考》，載《蘇州大學學報（法學版）》2016年第1期；吳昭軍：《困境與突破：我國佛教寺院的法人制度建構》，載《西北民族大學學報（哲學社會科學版）》2016年第1期。實務界觀點參見國家宗教局研究中心：《深入調研，推進宗教活動場所法人資格問題的解決》，載《中國宗教》2013年第4期，第66頁；廣東省宗教活動場所法人資格調研課題組：《宗教活動場所法人資格調研與思考：以廣東省為例》，載《中國宗教》2013年第10期，第56頁。宗教界如少林寺方丈釋永信在2007年第十屆全國人民代表大會第五次會議上提交的《關于修訂〈民法總則〉賦予傳統宗教活動場所法人資格的議案》，中國佛教協會會長傳印長老于2013年向全國政協十二屆一次會議提出的《關于解決佛教寺院的法人地位的提案》。目前，宗教法人制度雖然已經納入《民法典》編纂以及《宗教事務條例》修訂程序，但無論是官方發(fā)布的《中華人民共和國民法總則草案（三審稿）》〔4〕參見該草案第92條第2款。，還是《宗教事務條例修訂草案（送審稿）》〔5〕參見該草案第7、14、23條。都缺乏對宗教組織取得法人資格的實體及程序問題的具體規(guī)定。而我國學界對于宗教法人制度的研究也主要集中于法人類型定位、宗教活動場所與宗教協會關系、宗教財產歸屬等問題上，作為宗教法人制度主要內容的宗教組織法人登記審批制度卻鮮有論及。因此，本文擬從比較法的視角探討日本宗教法人認證制度的具體設計和法理基礎，并結合其政治、社會背景分析其實踐運行情況，從而為改革完善我國宗教組織法人設立制度提供參考。

日本宗教基本法是制定于1951年的《宗教法人法》，該法確立了宗教法人三大基本制度——認證制度、責任人制度和公告制度，〔6〕飯野賢一「宗教法人法改正とその後の法狀況」，『愛知學院大學宗教法制研究所紀要』，愛知學院大學宗教法制研究所2012年，第7頁。其中最重要最基本的當屬認證制度。首先，公告與責任人本身就是認證審查的內容之一，如果說公告制度、責任人制度是認證制度的子制度并不過分。其次，宗教法人從設立、變更、合并以及解散都要進行認證，宗教團體〔7〕按照日本《宗教法人法》第4條之規(guī)定，已經取得法人資格的宗教團體稱為宗教法人，未取得法人資格的宗教團體則稱為宗教團體。（法人）只有得到了認證，方可申請相應的登記，認證貫穿于每個宗教法人的各個階段。最后也最重要的是，認證制蘊含著日本宗教法制自近代以來的整體歷史變遷。日本第一部宗教法是1939年4月的《宗教團體法》，采許可主義，設立宗教團體需經過文部大臣及地方行政長官的許可方可登記，體現了國家對于國家神道以外的宗教團體的不信任立場?！?〕參見劉茂珍：《日本宗教行政業(yè)務考察報告書》，1988年，第24-25頁，轉引自林本炫：《宗教法的國際比較研究》，載瞿海源主編：《臺灣宗教變遷的社會政治分析》，桂冠出版社1997年版，第706頁。

二戰(zhàn)后，在盟軍監(jiān)督下，日本政府于1945年12月制定《宗教法人令》，采直接登記主義和形式審查規(guī)則，結果導致了宗教濫立的問題。〔9〕參見陳儔美：《日本宗教法人法修訂的分析》，載《問題與研究》1996年第3期，第43頁；張訓謀等：《發(fā)達國家宗教事務管理制度》，時事出版社2001年版，第186頁。于是1951年4月制定《宗教法人法》，實行認證制，設立宗教法人需先經認證方可登記?？梢哉f，宗教法人認證制度是日本宗教法制的一條主線，富有日本特色地貫徹了宗教自由、結社自由以及政教分離的憲法原則，集中地反映了宗教與社會、圣靈行為與社會秩序的交迭與平衡，鮮明地體現了保護宗教團體及教徒合法權益的立法宗旨以及嚴格限制行政權力的法治化理念。

我國雖然已有學者探討過日本宗教基本法——《宗教法人法》，〔10〕臺灣地區(qū)的有林本炫：《宗教法的國際比較研究》，載瞿海源主編：《臺灣宗教變遷的社會政治分析》，桂冠出版社1997年版；陳儔美：《日本宗教法人法修訂的分析》，載《問題與研究》1996年第3期。大陸地區(qū)有徐玉成：《日本〈宗教法人法〉管窺（上、中、下）》，載《法音》2001年第10、11、12期；董霄漢：《他山之石 可以攻玉》，載《中國宗教》2002年第6期；華熱?多杰：《日本國關于宗教組織民事法律地位的立法》，載《青海社會科學》2007年第2期；張文良：《日本的宗教法與宗教管理》，載《世界宗教文化》2011年第5期；李向平、楊靜：《宗教合法性及其獲得方式——以日本〈宗教法人法〉為中心》，載《當代宗教研究》2004年第4期。但基本上都停留在宏觀介紹層面，未能深入到實踐運作層面揭示《宗教法人法》的借鑒意義，更沒有專門研究認證制度。而在日本學界，因為認證制度的成熟性和實務性，學術性探討也很少見?！?1〕就筆者文獻檢索所及，只有兩篇論文專門探討宗教法人認證制度：里見達雄「宗教法人の認証について」，『仏教思潮』5巻 1號（1952年1月）；平野武「宗教法人の認証の厳格化について」，『龍谷法學』44巻 3號（2011年12月）。因而有必要結合我國實際情況進行專門研究。本文擬探討認證制度的具體設計和法理基礎，并結合其政治、社會背景分析其實踐運行情況，從而對我國宗教法人制度的建立和完善提供有效參考。

二、宗教法人認證的類型和內容

所謂宗教法人認證是指在登記之前，認證機關根據宗教團體或宗教法人的申請，依照法定條件和程序對宗教團體設立行為、變更行為以及自行解散行為的真實性、合法性及其法律效果予以甄別、認定并加以宣告的行政行為。從行政行為的性質上來說，認證屬于行政確認。〔12〕飯野賢一「宗教法人法改正とその後の法狀況」，『愛知學院大學宗教法制研究所紀要』，愛知學院大學宗教法制研究所2012年，第8頁。宗教法人登記分為設立登記、變更登記和注銷登記，按照日本《宗教法人法》規(guī)定，宗教法人在設立、變更、解散登記之前，必須首先向主管部門申請認證。相應地，認證也就分為設立認證、變更認證和解散認證。三種認證的主要區(qū)別在于其審查內容，程序方面相差不大。〔13〕《宗教法人法》第14條詳細規(guī)定了設立認證的程序，而變更、合并和解散認證的條文（即第28、39、46條）則直接援引了第14條關于程序方面的規(guī)定。

（一）宗教法人設立認證

法人的設立，是指依照法定的條件和程序使社會組織獲得法律人格的整個過程，包括從開始設立行為之準備到最終取得登記的全部過程；從結果上來說，法人設立的實質在于使一個事實上已經存在或正在形成中的社會組織取得民事主體資格。因此，設立認證的任務就在于審查宗教團體設立行為的合法性和真實性，并予以確認。按照《宗教法人法》的規(guī)定，〔14〕參見《宗教法人法》第14條。宗教團體申請認證應當首先具備宗教團體的實質要件，同時還要具備程序要件，即該法第12條規(guī)定的兩項內容，一是制定符合法定要件的章程，二是進行適當的設立公告。相應地，認證機關在受理認證申請后，其審查范圍應當包括宗教團體本身、章程內容及相關程序等三個方面。

首先，審查該組織是否為宗教團體。宗教團體應當符合兩個要求：一是具有宗教性；二是具有團體性。關于宗教性，《宗教法人法》第2條規(guī)定，該法所稱的“宗教團體”，指以傳播宗教教義、舉行宗教儀式及教化培養(yǎng)信徒為主要目的的下列團體：具備禮拜設施的神社、寺院、教會、修道院及其他類似團體；包含前項所列團體的教派、宗派、教團、教會、修道會、司教區(qū)及其他類似團體。

根據該條規(guī)定，判斷某一組織是否具有宗教性的標準具體有三：一是擁有教義，二是存在教職人員，第三是擁有舉行宗教活動的設施和場所。教義乃是某種宗教所宣揚和遵從的神學思想體系。但根據政教分離原則，只要該組織具有某種教義即可，認證機關無權審查該教義的合理性和合法性，也不過問其儀式及教化信徒之形式、方法和規(guī)模，只要確認其確為從事弘揚教義、舉行儀式及教化信徒之團體即可。除了擁有教義外還得有教職人員，必要時可要求宗教團體提交其教職人員姓名住址，以便核查?！蹲诮谭ㄈ朔ā分胁]有明確是否有一般信徒〔15〕日本宗教法規(guī)將一般信徒稱為“信者”，《宗教法人法》中涉及信者的制度主要是信息公告制度。參見林本炫：《試論宗教法人的法律屬性與地位》，載臺灣“內政部”編?。骸蹲诮陶撌鰧］嫷谄咻嫛罚?005年，第41頁。的規(guī)定，也沒有教職人員數量的規(guī)定，但從《宗教法人法》第2條關于“傳播宗教教義、舉行宗教儀式及教化培養(yǎng)信徒為主要目的”的規(guī)定，可以推斷教職人員應當是宗教法人成立要件之一。至于信徒數量開始并非成立要件，但在后來宗教法人認證條件嚴格化之后，一定數量的信徒也是成立認證條件之一。有禮拜設施和活動場所這一要件則是因為宗教團體的特殊功能在于傳播宗教教義、舉行宗教儀式及教化培養(yǎng)信徒，同時也是因為民法關于法人需具有一定財產的規(guī)定。

關于團體性，一方面宗教團體要符合《民法》所規(guī)定的法人條件，即包括團體名稱、住所、組織機構以及相應財產。另一方面，還要符合《宗教法人法》在此基礎上所做的特殊規(guī)定。按照《宗教法人法》，宗教團體主要事務所所在地為其住所。組織機構的特殊之處在于，應依照圣俗分離和政教分離的原則設立專門處理世俗事務的機關，該機關即為宗教團體在法律上的代表機關，〔16〕如果宗教團體沒有另設議事機關，則該機關同時也是議事機關。參見徐玉成：《日本〈宗教法人法〉管窺（下）》，載《法音》2001年第12期，第32頁。而其純粹圣靈性機關則不屬法律調整范圍，代表機關由三名以上責任人充任，其中一人為宗教團體之法定代表人，例如凈土宗的宗務總長。至于相應的財產，則主要是考察宗教團體是否擁有維持其宗教活動發(fā)展的基本財產，另外還要審查宗教團體是否接受了信徒捐贈或布施，并正確地向信徒發(fā)行了捐贈證明?！?7〕參見[日]雨宮真也：《日本“宗教法人”之現狀》，載《佛學》2008年第5期，第352頁。

其次，審查宗教組織的章程是否符合相關法律規(guī)定。章程是指宗教組織制定的規(guī)定其名稱、住所、目的宗旨、治理結構以及重要管理制度等重大事項的基本文件，號稱宗教組織的“憲法”，不僅是宗教團體成立的基礎，也是規(guī)范宗教組織變更、終止的基本依據，因而是宗教法人認證的重要項目。根據《宗教法人法》第13條規(guī)定，進行章程認證時，宗教團體需要提交的書面文件有：章程的正本兩份、認證申請書、申請人擁有代表該宗教團體權限的證明文書、選任負責人的證明文件（如全體代表大會的會議記錄、宗教團體〔18〕根據日本《宗教法人法》第2條，宗教法人分為兩類，第一項所規(guī)定的宗教法人為“單位宗教法人”，即宗教法人中像神社、寺院、教會等設有禮拜設施，為實施宗教活動而組織的個別的宗教團體。第二項所規(guī)定的法人為“包括宗教法人”，即指宗派、教會團體等擁有單位宗教法人的法人，如日本各神社總部和日本基督教教會，相應地，包括宗教法人所轄下的單位宗教法人就被稱為“被包括宗教法人”。與包括宗教法人、被包括法人沒有隸屬關系的單位宗教法人，例如創(chuàng)價學會和當年的奧姆真理教，稱為“單立宗教法人”。負責人的任命書）、選任代表的證明（包括代表人和過半數負責人的就任承諾書、代表人的印鑒及印鑒證明）、根據代理人申請免除注冊許可費的書面證明。

主管部門主要圍繞以下三個方面審查章程。第一，審查章程的內容是否完整，即章程是否載明了第12條所規(guī)定的必備內容。第二，審查章程內容是否與其他要件相矛盾，如該宗教團體的首要目的是否是教育信徒；審查其與被包括宗教團體（法人）、包括宗教法人的關系，在其有包括法人的情況下，還應當出具其包括法人同意其申請宗教法人認證的證明；審查該宗教團體從事宗教活動以外的活動時是否符合其宗旨目的；從事公益事業(yè)以外的事業(yè)時，是否與達成其主要目的之間存有矛盾。第三，審查該章程是否存在違法情形。如審查該團體是否使用欺詐脅迫甚至暴力的手段來傳教、布道；審查是否從事違反公序良俗的活動。主管部門對申請人提供的證明材料存在疑問時，還可以進行實地勘查。

最后，審查設立公告是否恰當。根據《宗教法人法》的規(guī)定，設立公告是法人成立的前提條件之一，也是認證的基本內容之一。

公告制度是指宗教組織在設立、變更、終止以及做出其他重要事項之前向其信徒和利害關系人進行告知，非經認證相應重大事項不得產生效力的制度。主管機關在審查設立公告的恰當性時，主要審查公告的方法、對象以及內容是否符合《宗教法人法》第12條的規(guī)定。按照該條第2款的規(guī)定，宗教法人的公告，應在報紙、該宗教法人內部雜志上登載，在宗教法人事務所的通知欄上張貼，或采用其他適當方法，使該宗教法人的信徒及其利害關系人知曉；第3款規(guī)定，意欲設立宗教法人的，應至少在依本法第13條規(guī)定的申請章程認證一個月前，依照前款規(guī)定向信徒及其他利害關系人公告章程要義及設立宗教法人的宗旨。

（二）宗教法人變更認證

宗教團體通過設立認證并在住所地的法務局登記后，即獲得法人資格，相應的名稱也改為宗教法人，以區(qū)別于尚未取得法人資格的宗教團體。因此，前文所述設立認證只針對宗教團體，而變更認證和解散認證則只針對宗教法人。從法律實務角度來看，宗教法人的變更包括宗教法人章程的變更以及宗教法人的合并與分立，而章程變更又具體包括組織結構、宗旨目的、活動范圍、法定代表人、主要財產、名稱、住所、隸屬關系等方面的變更。

根據《宗教法人法》規(guī)定，變更宗教法人章程中的必要記載事項時，必須首先按照章程中有關變更條款履行內部變更程序，然后向主管部門申請認證。

宗教法人申請變更認證時，應當提交下列材料：兩份認證申請書、兩份變更事項申請書、證明章程變更決定的達成符合原章程規(guī)定的程序的資料。但是也有例外情況，即宗教法人欲終止其作為被包括法人與其包括法人的包括關系而變更其章程時，如果該宗教法人的章程賦予包括法人就包括關系終止的章程變更事項享有一定權限時，不要求依照章程中該規(guī)定辦理。該規(guī)定的立法目的在于確保被包括宗教法人以結社自由權，即作為下級法人的被包括法人并非絕對處于被領導地位，其作為被包括法人的地位是建立于自愿基礎上的。當然，被包括法人也不是享有絕對的自由權，兩個月必須將章程變更方案的宗旨向信徒和其他利害關系人公告，只有利害關系人在期限內未提出異議，該變更方可獲得認證。在進行章程變更認證時，還有一個特殊情況，即因建立與其他宗教法人的包括關系而變更章程，需要滿足兩個條件，一是和終止包括關系一樣進行公告，二是需征得該其他宗教法人的同意。主管機關受理章程變更認證申請后，其審查范圍限于章程的變更是否符合法律規(guī)定，是否按照原章程所規(guī)定的條件與程序進行。

關于宗教法人的合并，《宗教法人法》規(guī)定，兩個以上的宗教法人可以合并為一個宗教法人。宗教法人欲合并時，應先由各宗教法人負責人會議按照章程規(guī)定或在章程無規(guī)定時以三分之二以上多數決方式通過合并決議，然后向利害關系人公告至少兩個月，并向已知的債權人逐一催告，如果債權人在公告期限內對合并提出異議，欲合并的宗教法人必須償還債務或提供擔保，否則主管機關將不予認證。合并完成后，認證申請必須由要求合并的宗教法人聯名提出。合并的各宗教法人管轄機關不同時，由合并后存續(xù)的宗教法人或合并后新設立的宗教法人的管轄機關管轄。主管部門審查的要點在于，合并是否按照章程或法律規(guī)定進行，是否妥善解決債權債務關系，新設合并中新成立的團體是否為宗教團體。

有必要提及的是，《宗教法人法》并未規(guī)定宗教法人的分立，原因是在《宗教法人法》起草者看來，宗教法人的分立實際上乃是被包括法人與包括法人終止包括關系的問題，而這一問題如前所述乃是屬于章程變更的范疇，故未單獨規(guī)定，并非立法漏洞。而宗教法人的合并，無論是吸收合并還是新設合并，都不僅僅是章程變更的問題，故《宗教法人法》第31條規(guī)定，合并后存續(xù)的宗教法人其章程的變更依照該法第五章即宗教法人合并的規(guī)定進行，而不適用關于章程變更（第四章）的規(guī)定。其原因在于，合并包含了宗教法人人格的消滅，涉及法人的解散問題，而分立卻不存在這個問題。

（三）宗教法人自行解散認證

宗教法人的解散實際上是法人的退出機制，法人的解散除了涉及第三人的利益保護、僧眾的安排以外還關乎廣大信徒的利益，因此不能僅依法人的意思自治而為之，應依法定條件和程序向社會公開以獲得公信力。

宗教法人的解散分為任意解散和法定解散。任意解散即宗教法人以通過內部決議的方式自行解散?！?9〕參見《宗教法人法》第43條?！蹲诮谭ㄈ朔ā芬?guī)定只有任意解散需要進行認證，法定解散無需認證?！?0〕參見《宗教法人法》第44、45、46條。根據《宗教法人法》第46條，主管機關對于任意解散的認證主要集中于三個方面，一是該解散是否遵循章程相關規(guī)定，在章程無特別規(guī)定時，是否依照《宗教法人法》第19條（即在章程對議決規(guī)則無特別規(guī)定的情況下，宗教法人的事務由責任人總人數的過半數通過決議，各責任人享有相同的表決權）的規(guī)定；二是在申請認證前兩個月內是否向信徒及其他利害關系人公告解散決議的內容；三是信徒及其他利害關系人在前述時間內提出異議的，宗教法人是否充分考慮該異議，是否再次討論是否繼續(xù)解散程序。

三、宗教法人認證的程序問題

日本宗教法人認證的程序問題包括認證的機關、審查規(guī)則、認證程序及救濟、認證的效力以及認證的撤銷，《宗教法人法》不僅規(guī)定周詳可行，而且嚴格遵循了宗教自由、政教分離等原則。

（一）認證的機關

認證機關包括地方認證機關和中央認證機關，前者為地方行政長官即知事，后者為文部科學大臣。為了限制行政部門的裁量權，又設立宗教法人審議會行使認證否決建議權，該會雖然設立于文部科學省，并向文部科學大臣負責，但有相當大的獨立性，故需單獨進行討論。

1.地方知事與文部科學大臣

在認證管轄問題上，宗教組織依據自己的活動范圍申請認證，僅在都、道、府、縣范圍內活動的宗教團體向當地的長官申請認證；進行跨區(qū)域活動的宗教團體，應向其共同的地方長官申請認證，如果所跨區(qū)域相當于我國省級區(qū)域時，則應當向文部科學大臣申請認證。

日本的省級行政區(qū)劃是都、道、府、縣，共有1都、1道、2府、43縣。按照法律規(guī)定，都、道、府、縣的境內的宗教法人由其行政長官知事管理，但實際上是通過專門的部門進行管理，然而，許多縣沒有專門管理宗教團體的機關和人員，配置專職部門及職員的只有東京、神奈川、愛知、兵庫和京都等宗教組織較為集中的地區(qū)，其他地區(qū)大多都由“學事宗教股”職員兼管或由“私學股”“私立幼兒園股”的職員代管。〔21〕參見朱琳：《日本宗教法人認證制度及其啟示》，西南政法大學2014年碩士學位論文，第10頁。

在中央，法律規(guī)定由文部科學省的最高長官文部科學大臣總領包括宗教認證事務在內的國家宗教事務，但具體宗教事務皆由內設于文部科學省的文化廳宗務課辦理。與地方主管部門相比，文部科學省宗務課配備職員“稍多”，但實際上也是捉襟見肘，例如1995年9月，即奧姆真理教東京地鐵沙林毒氣案件發(fā)生半年后，在全國上下強烈要求強化宗教事務管理的聲浪中，才配備了區(qū)區(qū)9人。〔22〕參見陳儔美：《日本宗教法人法修訂的分析》，載《問題與研究》1996年第3期，第46頁。

2.宗教法人審議會

按照《宗教法人法》第71條規(guī)定，宗教法人審議會是文部科學省設置于文化廳內的咨詢機構，接受文部科學大臣的咨詢，對有關宗教法人的認證和該法規(guī)定的其他事項進行調查審議，向文部大臣提出建議。宗教法人審議會制度是與宗教法人認證制度相配套的制度?！?3〕參見徐玉成：《日本〈宗教法人法〉管窺（下）》，載《法音》2001年第12期，第33頁。當文部科學大臣對于認證申請做出不予認證的決定以及對認證撤銷申請和認證撤銷異議做出裁決之前，必須向宗教法人審議會進行咨詢并聽取其意見，地方主管機關如果要做出上述決定或裁決，也要通過文部科學大臣向宗教法人審議會進行咨詢，〔24〕參見《宗教法人法》第14、28、39、46、80條。從而極大地限制了認證主管部門的自由裁量權，最大限度地保障了公民的宗教自由。同時，宗教法人審議會制度也貫徹了認證制度的政教分離精神，宗教法人審議會在對文部科學大臣提出的認證事項進行討論時，亦只從宗教的世俗層面著手，不對宗教的信仰、習慣、內部儀軌進行干涉，〔25〕參見《宗教法人法》第71條。從而避免了宗教法人審議會干涉教務的風險。

宗教法人審議會進行審議決策時采用多數決原則，實行實名投票制，但當難以形成多數意見時會將分歧意見一并記下?！?6〕細野助博「審議會型政策形成と情報公開の意義--「決定の質」の政策分析」，『公共政策研究』3巻（2003年）第58頁。宗教法人審議會追求決策的公開透明，人員變動、會議議程等重大事項，都在文化廳的官方網站與《宗務時報》上進行公告。宗教法人審議會由10人以上20人以下的委員組成，委員一般由宗教專家和具有豐富宗教學識的人擔任，同時兼具廣泛的代表性和地域性，從而保證了審議工作的中立性和權威性?！?7〕如2000年4月1日組成的日本第24屆宗教法人審議會有20位委員，其中有9名宗教家、7名大學教授、1名大學校長、1名律師、1名公立學校負責人、1名國際文化研究中心所長。參見徐玉成：《日本〈宗教法人法〉管窺（下）》，載《法音》2001年第12期，第34頁。

（二）認證過程

無論是設立認證還是變更、解散認證在程序上都極為相似，都包括申請、受理、審查、決定、送達等幾個步驟，只是在期限上有細微的差別。

按照《宗教法人法》規(guī)定，宗教團體（法人）應于備齊申請材料后，向其主要事務所所在地的主管部門申請認證。接到申請后，主管部門應當向申請者發(fā)出《接受認證材料清單》，然后審查提交的材料是否完整，如果完整就應當受理該認證申請，并書面通知申請人受理日期。一般自受理之日起三個月內（各地審查時限有差異，如愛知縣是45日）主管部門必須做出認證或不予認證的決定?！?8〕參見朱琳：《日本宗教法人認證制度及其啟示》，西南政法大學2014年碩士學位論文，第14頁。主管部門做出不予認證的決定之前，文部科學大臣和地方主管部門必須聽取宗教法人審議會的意見。主管部門如果做出予以認證的決定，則應當向申請人送達認證書及附有認可字樣的章程；如果做出不予認證的決定時，則應將附有不予認證事由的書面材料送達給申請人。

（三）審查規(guī)則

審查規(guī)則是指認證主管部門對宗教團體提出的認證申請進行審查的范圍、程度以及方式方法，可以分為形式審查和實質審查兩種模式。形式審查僅審查申請資料是否齊全以及形式上是否合法。實質審查則是在形式審查的基礎上，對于申請文件實質內容的真實性和合法性進行審查。從《宗教法人法》來看，第14條僅規(guī)定主管機關在申請具備法定要件時即應予認證，在不具備法定條件時，則不予認證，并未明確采取何種審查規(guī)則。就認證的事項來說，雖然絕大多數情況下采用形式審查即可，但在審查信徒以及宗教設施是否真實存在、章程內容是否違反法律以及公序良俗的情況下，就有必要進行實質性審查。

在相關判例中，實質審查的合法性得到了司法機關的認可。日本最高法院在某一判決中原則上支持了形式審查主義，但也指出，在主管部門認為待證事項是否真實存有疑問時以及判斷章程是否合法時，可以例外地依職權主動采取實質性審查措施。〔29〕參見最判昭41?3?31、訟月12?5?669，轉引自平野武「宗教法人の認証の厳格化について」，『龍谷法學』44巻 3號（2011年12月）第653-654頁。但在認證程序嚴格化以后，實質審查從例外漸漸成為常態(tài)，對其影響，下文將進一步分析。

（四）認證的效力

宗教法人認證的效力是指認證申請獲得認證之后所產生的法律拘束力。根據《宗教法人法》的規(guī)定，〔30〕參見《宗教法人法》第15、41、56、57條。宗教法人進行登記時必須向登記機關（即各級法務局）提交認證書的副本及登記機關所要求的其他文書，登記機關僅對其進行形式審查，只要文書齊全并具備合法形式，登記機關即予登記，宗教法人即可宣告成立、變更或消滅。因此，認證是登記的主要依據。登記的效力包括對宗教法人設立、變更和解散行為的確認力、公信力和對抗力，相應地，認證也就間接地具有了這些效力。除了這些間接效力之外，認證還具有獨立的直接的確認力、公信力和對抗力。

為了確保認證的公信力，《宗教法人法》還明確規(guī)定了事前的公告制度和事后的認證責任制度。公告制度要求在進行任何一項認證之前都要進行公告，通過適當的方式告知信徒和其他利害關系人。認證責任制度則規(guī)定宗教團體（法人）提供虛假認證申請材料時，應對相關責任人處以十萬日元以下的罰款。

（五）認證的撤銷

按照《宗教法人法》，主管部門在一定條件下有權撤銷以前的瑕疵認證。第80條規(guī)定，宗教法人按照第14條第1款（關于宗教法人成立）或第39條第1款（關于宗教法人合并）的規(guī)定獲得認證后，但該項認證缺乏第14條第1款第1項或第39條第1款第3項所規(guī)定的條件時，主管部門可以在交付認證書的一年以內撤銷該項認證?？梢姡挥需Υ谜J證才可以撤銷，〔31〕如果宗教團體（法人）認證時符合認證條件，而事后認證條件不足時，則不能適用認證撤銷，而應適用強制解散，由主管部門、利害關系人、檢察官提請法院或法院依職權強制解散。參見《宗教法人法》第44、81條。即主管部門事后發(fā)現某一團體在申請認證時并不具備宗教法人的特征，其章程不符合《宗教法人法》及其他法律的規(guī)定，或者其設立程序不符合《宗教法人法》第12條的規(guī)定時，以及宗教法人新設合并時新成立的團體具備前三種情形之一的，主管部門才可以依職權或第三人的申請撤銷該項認證。

主管部門應將撤銷通知書送達被撤銷宗教法人，告知其撤銷事由。收到通知書后，宗教法人有權申請舉行撤銷認證聽證會，其法定代表人、代理人及其輔助人員有權出席聽證會，并陳述意見或提出異議。對第三人提供證據申請撤銷宗教法人的認證或被撤銷宗教法人對撤銷認證提出異議時，除非該撤銷請求或異議申述撤回，否則中央主管部門必須在聽取宗教法人審議會的意見后才能做出決議，各地方主管部門亦應通過文部科學大臣向宗教法人審議會進行咨詢。主管部門必須在四個月以內對上述審查請求及異議申述做出裁決或決定。〔32〕參見《宗教法人法》第80條。如果不服該裁決，則只有提出撤銷申請的第三人或撤銷程序中提出異議的宗教法人方可提起行政訴訟?！?3〕參見《宗教法人法》第87條。若該宗教法人確實不滿足《宗教法人法》第14條第1款所規(guī)定的宗教法人設立條件而又超過一年以上時，主管部門的撤銷權即應喪失，此時，主管部門只能向法院申請，法院依職權或檢察官的要求解散該宗教法人?！?4〕參見《宗教法人法》第81條。主管部門依法做出了撤銷認證的決議時，必須通知該宗教法人到主要事務所所在地及從屬事務所所在地的登記機關辦理解散登記。

此外，主管部門在撤銷認證時發(fā)現宗教團體（法人）提供虛假認證申請材料時，應對該宗教團體（法人）的代表人及其代理人處以十萬日元以下的罰款。

（六）不予認證的救濟

《宗教法人法》對于認證過程中的救濟非常重視，不僅規(guī)定了事后的救濟，還規(guī)定了事中的救濟。該法規(guī)定，主管部門在設立認證、變更認證、合并認證以及解散認證過程中做出不予認證的決定前，應該給予提出申請的宗教團體（法人）解釋陳述的機會，在做出陳述解釋后依然不予認證的話，需要將附有不予認證事由的書面材料送達給該宗教團體（法人）。此外，前述宗教法人審議會制度也可以視為一種事中的救濟措施。

事后救濟則是，宗教團體（法人）不服主管部門的認證決定時，可依《行政程序法》對主管部門提起行政復議或行政訴訟。

除了上述事中和事后救濟，筆者認為，最基礎最有效的救濟來自于登記自由原則?！蹲诮谭ㄈ朔ā返?條規(guī)定，宗教團體可以認證、登記為宗教法人，即法律允許宗教團體不認證、登記為法人，不申請認證也仍然是合法的宗教團體，仍然可以自由地進行宗教活動。同理，雖然申請認證但未獲成功者也一樣是合法宗教團體，除非該團體因觸犯其他法律而被取締。未認證宗教團體按照民法的規(guī)定，可以作為無權利能力社團以自己的名義自由地參與民事法律關系，通常情況下，為避免其遭受不利，在法律上亦將其視為宗教法人予以對待?！?5〕參見林本炫：《宗教法的國際比較研究》，載瞿海源主編：《臺灣宗教變遷的社會政治分析》，桂冠出版社1997年版，第723頁?？梢姟蹲诮谭ㄈ朔ā穼τ谧诮套杂傻木S護和宗教組織的尊重。

四、宗教法人認證制度的實際運行及其嚴格化

（一）宗教法人認證制度的實際運行狀況

日本宗教法人認證制度有效地貫徹了憲法規(guī)定的宗教自由和政教分離原則，準則主義、以形式審查為主實質審查為輔的審查規(guī)則、宗教法人審議會制度以及行政復議、行政訴訟等救濟制度極大地限制了主管部門自由裁量權，使得主管部門雖然在法理上可以做出不予認證的決定，但實踐中這種決定概率很低，因此，《宗教法人法》實施之后，新型宗教法人的設立勢頭仍然有增無減。日本宗教法人認證制度與整個宗教法人制度一起，契合了戰(zhàn)后自由民主潮流，同時在社會秩序保障方面也沒有發(fā)生明顯不適應的問題，因此，《宗教法人法》自施行之日，歷經四十余年，內容基本未做較大修訂?！?6〕日本宗教法人法第一次較大的修訂是1995年12月，當年3月發(fā)生了震驚朝野的奧姆真理教東京地鐵沙林毒氣事件。

但由于近半個世紀的社會發(fā)展，社會形勢較《宗教法人法》制訂之時發(fā)生了較大的變化，宗教組織越來越傾向于世俗化，宗教活動與經濟活動乃至政治活動的區(qū)分日漸模糊，〔37〕參見陳儔美：《日本宗教法人法修訂的分析》，載《問題與研究》1996年第3期，第45頁。在這種背景下，認證制度逐漸暴露出了一些問題。首先，由于成為法人后宗教團體便可以享有較歐美還要優(yōu)厚的稅收優(yōu)惠待遇，事后監(jiān)督又非常薄弱，許多獲得認證的宗教法人的營利性沖動越來越明顯。特別是在1960年代后期到1980年代蓬勃發(fā)展的所謂新興宗教運動中，〔38〕參見林本炫：《新興宗教運動的意義及其社會學意涵》，載《世界宗教學刊》2004年第3期，第3頁。出現了許多稱為“新?新宗教”“小小神明”的宗教團體，往往是一些以教主為中心的靈術團體，帶有很強的封閉性和神秘色彩，它們雖然進行宗教活動，然而其吸收信徒的方法和資金的獲得，許多都是通過“靈感商法”和“靈視商法”這些精神脅迫手段進行的?！?9〕參見金勛：《現代日本的新宗教》，宗教文化出版社2003年版，第102頁；張大柘：《宗教體制與日本的近現代化》，宗教文化出版社2006年版，第315-326頁。

其次，還有很多本身并不從事宗教活動的營利性組織也偽裝改造后得以認證、登記為宗教法人，它們很少或者根本就不從事宗教活動，因而成了所謂的“不活動宗教法人”或“休眠法人”——即一年以上沒有從事實現其主要目的活動的宗教法人?！?0〕參見平野武「宗教法人の認証の厳格化について」，『龍谷法學』44巻 3號（2011年12月）第639頁。這些法人并非真的“不活動”，實際上背地里卻進行大量違法犯罪活動，其中有的打著宗教的旗號從事生產經營，有的倒賣轉賣宗教法人的墓地經營資質和稅收優(yōu)惠資質，有的借宗教法人的外衣作掩護專門經營墓地，有的甚至雇傭留學生假扮成僧人的模樣化緣斂財。這些休眠法人為數極多，使得強制其解散成了宗教法人審議會及各級主管部門的常規(guī)性工作。

再次，還有一些宗教團體積極參與政治活動，有的甚至其本身就是一個政治性團體。如在1996年極力反對修訂《宗教法人法》的新進黨與宗教組織創(chuàng)價學會關系密切，而創(chuàng)立于1937年的創(chuàng)價學會本身可以說既是宗教團體也是政治組織。〔41〕參見金勛：《現代日本的新宗教》，宗教文化出版社2003年版，第132頁。認證制度本身是一種過濾機制，其初衷本是使“真正”的宗教組織得到《宗教法人法》的保護，從而使非宗教組織得由其他專門法律規(guī)制，而宗教組織與政治組織界限的模糊則在一定意義上使這一目的落空。此外，宗教與政治的混淆還導致《宗教法人法》的修訂成了黨派利益爭奪的戰(zhàn)場，各方難以客觀中立的立場進行冷靜思考。

最后，許多宗教法人經常進行暴力犯罪行為，最嚴重的是許多宗教組織本身就是黑社會組織或反社會組織。如京都府福知山市的宗教法人“法友會”的教主，曾對男信徒施虐致死。愛知縣的宗教法人“和德教會”則是黑社會團體所組建，本是為了規(guī)避《暴力團體對策法》的制裁而利用宗教法人所掩護，完全沒有實際的宗教活動?！?2〕參見陳儔美：《日本宗教法人法修訂的分析》，載《問題與研究》1996年第3期，第45-46頁。而宗教法人奧姆真理教則先是大肆斂財，后又進軍政界，失敗后仇視社會，積極制造武器和毒氣，于1995年3月制造了震驚世界的“東京地鐵沙林毒氣事件”，造成12人喪生，5500人受傷，許多受害人終身殘疾，引起日本民眾對于宗教組織的極大疑懼和對宗教法制的強烈不滿，終于促使日本政府于該年12月對《宗教法人法》進行了大幅修訂。〔43〕棚村政行「宗教法人法をこう変えよう」，『諸君』27巻10號（1995年10月）第147頁。

（二）宗教法人認證嚴格化的表現

不過，這次修訂的重心并不在于認證制度，主要是強化了事后監(jiān)督和信息公開，〔44〕具體修訂內容包括：（1）跨都道府縣活動的宗教法人皆歸文部大臣管轄；（2）宗教法人應每年定期向主管部門提交干部名冊、財產目錄、收支決算表等文件；（3）宗教法人應向其信徒及其他利害關系人公開上述文件；（4）主管部門有權要求宗教法人對其業(yè)務問題進行匯報，其職員有權就宗教法人的業(yè)務提出質疑。（5）宗教法人審議會委員增加至20人。參見棚村政行「宗教法人法をこう変えよう」，『諸君』27巻10號（1995年10月）第150-160頁；小島和夫「宗教法人法の一部改正法をめぐる論議」，『中央學院大學法學論叢』9巻2號（1996年3月）第21-22頁。從法條上來看，涉及認證制度的修訂主要體現在主管部門的管轄上，修訂后的第5條規(guī)定，在兩個以上的都道府縣境內有禮拜設施或者有被包括法人的宗教法人由分屬當地主管部門管轄全部改歸文部大臣管轄。〔45〕參見《宗教法人法》第5條。當然，該規(guī)定的立法目的在于強化事后的監(jiān)督，避免各地方分頭監(jiān)管的不力，并非意味著認證上的嚴格化。但是，從此后的認證實踐來看，認證審查在事實上越來越嚴苛。

首先，就審查事項上來說，1997年2月5日文化廳發(fā)布的《關于宗教法人認證的審查基準（留意事項）》增加了一些額外的認證要件。全國認證工作都必須符合該《審查基準》，各都道府縣也必須在該框架內制定各自的審查基準。《審查基準》增加的事項之一就是關于信徒的規(guī)定，其數量至少要在50至100名左右，各地可以根據自身情況在該額度內確定具體人數，必要時還可以要求申請者提供信徒的具體住址，以便核查?！?6〕參見[日]雨宮真也：《日本“宗教法人”之現狀》，載《佛學》2008年第5期，第352頁。

另一個重要的事項就是過去三年活動實績，前述《審查基準》中首次提出了截止到申請認證之日三年以來活動實績的規(guī)定，并明確規(guī)定為宗教法人設立時進行章程認證的條件。〔47〕「認証制度の意味を問う」，『中外日報』2012年10月20日。證明三年活動實績的證明材料包括三年來的會議記錄、所進行宗教活動的記錄和照片以及所有收支預算書和決算書。

其次，主管部門還增加了綜合性裁量因素——宗教法人的永續(xù)性，要求主管部門在進行認證時還要考察該宗教團體是否具有宗教法人的永續(xù)性。宗教法人的永續(xù)性即該宗教團體成為宗教法人后有持續(xù)運轉的能力，不至于成立不久就宣告解散。對宗教團體永續(xù)性的判斷往往比較抽象、復雜，需要綜合考察諸如該宗教團體的禮拜設施容易滅失，該宗教團體住持、教師沒有后繼者，該宗教團體的財產已經被抵押等有可能影響該法人永續(xù)性的因素，永續(xù)性判斷無異于將后來解散的事由變成認證事由，使得主管部門享有了更多的自由裁量權，對于宗教團體而言，無疑增加了認證的難度。

最后，就審查方式而言，文部省文化廳發(fā)給各都道府縣知事的《關于宗教法人認證事務的通知》更加強調實質審查。《通知》要求各主管部門在進行認證時，對于申請者宗教團體的禮拜設施，可以到實地進行調查確認；對于宗教團體信徒及人數可以采取合適的方法確認。在該《通知》以前，主管部門一般是根據該團體關于禮拜設施、財產的申報證書材料以及附加照片來認證審查。

總之，從近幾年宗教法人的成立來看，認證條件的抽象化、綜合化以及審查方法的實質化使得認證制度越來越等同于行政許可制度，宗教法人的認證變得異常困難，許多宗教團體將認證視為畏途，往往只好以公益法人的形式登記后，再從事宗教活動?！?8〕平野武「宗教法人の認証の厳格化について」，『龍谷法學』44巻 3號（2011年12月）第654頁。

（三）日本各界對于宗教法人認證嚴格化的態(tài)度

對于認證制度的嚴格化，各界反應不一。宗教界基本上持反對立場，如京都佛教會等宗教團體曾就該問題對文化廳進行抗議。但是由于媒體對宗教法人的丑聞及違法行為的大量報道，使得普通民眾默許、認可了設立認證的嚴格化，這種態(tài)度直接決定了政界的立場，其中甚至有政要想借現政府修改憲法解禁集體自衛(wèi)權之機，修改憲法關于政教分離原則的規(guī)定。因此，宗教界的反對與媒體、民眾以及政界的支持相比，力量就顯得微乎其微?！?9〕「宗務行政の変化と「認証」制度の危機」，『中外日報』2014年3月8日。

而在學界，有人激烈反對，也有人基本支持。前者如平野武認為認證的嚴格化違背了憲法上的宗教自由原則，其中三年績效考察及受理遲延違反了法治原則，永續(xù)性判斷則違反了政教分離原則，同時，以認證嚴格化達到杜絕偷漏稅行為、消除休眠法人的目的則根本就是本末倒置、飲鴆止渴。〔50〕平野武「宗教法人の認証の厳格化について」，『龍谷法學』44巻 3號（2011年12月）第655-666頁。后者如電氣通信大學的西尾幹二教授就認為應當通過修改《宗教法人法》擴大實質審查的范圍，提高宗教團體獲得法人資格的門檻。〔51〕參見陳儔美：《日本宗教法人法修訂的分析》，載《問題與研究》1996年第3期，第47頁。實際上，在認證嚴格化是否合法的問題上，具有決定意義的意見來自于日本法院。在涉及政教分離的司法判例上，最高法院采取了“目的效果論”立場，即國家（具體而言是宗教行政部門）即便涉及宗教圣神領域，但只要該種涉及、關聯的目的是世俗的，無論其效果是對宗教進行援助、助長和促進抑或是壓迫和干涉，只要沒有超過合理的限度，即被允許?！?2〕宮本栄三「信教の自由と政教分離をめぐる諸問題——立憲主義の尺度抗議的概念としての政教分離」，『國士館法學』26號（1996年）第204頁。這一立場弱化了圣俗分離原則，實際上默許了宗教認證上的嚴格化。

（四）對宗教法人認證嚴格化的評析

在筆者看來，日本宗教認證的嚴格化有其必然性，至少其得到了日本民眾、政界乃至法院在某種程度上的默認，而且某些具體措施也有其必要性，如將信徒人數和成立年限等增加為認證條件，但誠如上文平野武教授的批評，認證嚴格化本身有許多頗需檢討之處。

首先，某些條件如三年績效考察在實際操作中過于嚴酷，永續(xù)性考察這種綜合性、抽象性條件則使主管部門有了太多的自由裁量權，對于宗教自由原則構成潛在的威脅。

其次，在沒有修改《宗教法人法》相關條文之前，某些嚴格化措施如信徒人數、三年績效、永續(xù)性考察等都缺乏法律依據，而受理遲延雖然不明顯違反《宗教法人法》，但卻明顯違反了《行政程序法》第7條，〔53〕該條規(guī)定：“當申請到達其事務所時，行政廳必須立即開始審查該申請?！睆男姓ń嵌葋碚f，這些措施明顯違背了法治原則，甚至有違憲之嫌。

再次，認證嚴格化的某些措施和目標還可能違反政教分離原則。永續(xù)性審查使得國家有可能更多地介入到宗教內部事務之中，難免有政教不分之嫌，而嚴格化的目標之一——減少宗教團體特別是休眠法人的數量——也同樣存在這種傾向。因為按照政教分離原則，國家不應操心宗教團體的數量，更無權進行所謂的總量限制。

最后，嚴格化中的許多政策目標無疑是認證制度不能承受之重。實際上，認證制度不能包治所有宗教亂象，要從根本上減少宗教亂象，主要應當依靠強化事后監(jiān)管而非提高準入門檻。認證制度嚴格化的最初動機在于減少偷漏稅行為、消除休眠法人、防止休眠法人被倒賣。但這些事項本身都屬于事后監(jiān)管的范圍，依靠認證嚴格化這一事先規(guī)制手段根本無助于實現上述目標：規(guī)制偷漏稅行為應當從稅收制度改革入手，減少休眠法人則應立足于宗教法人解散制度改革；而通過認證嚴格化達到休眠法人被倒賣的問題則更無異于飲鴆止渴，認證的嚴格化使那些本欲自行解散的不活動宗教法人一方面感到宗教法人資格奇貨可居，另一方面又擔心一旦解散，重獲認證將十分困難，從而選擇維持現狀，使得休眠法人的數量不降反升。

五、日本宗教法人認證制度的啟示

與日本宗教法人制度相比，我國宗教法人制度不僅很不健全，而且管制意識十分濃厚?！蹲诮淌聞諚l例》及《宗教活動場所設立審批和登記辦法》將我國宗教組織分為宗教團體和宗教活動場所，前者必須為法人，后者則根本無法成為法人，現行宗教活動場所登記只是確定其宗教合法性的行政登記，在民法上充其量僅能取得其他組織的法律地位。審查程序極為繁復，設立宗教團體和宗教活動場所要經過雙重甚至三重行政許可、二到四次實質性行政審查方能獲得登記?！?4〕參見《宗教事務條例》第6、13、15條、《社會團體登記管理條例》第3、9條以及《宗教活動場所設立審批和登記辦法》第6、9條。在審查規(guī)則上，對絕大多數申請資料采取實質性審查方式，同時審查標準過于籠統，缺乏可操作性，這無疑賦予了主管部門以極大的自由裁量權。救濟措施不健全，雖然我國建立了事后救濟機制，但事中救濟程序卻仍然付諸闕如，影響了登記申請過程中的溝通和效率。而從《宗教事務條例修訂草案（送審稿）》相關條文來看，這些問題不僅沒有得到實質解決，反而有些方面還更趨嚴重。

從表面上來看，日本宗教法人設立制度似乎也是雙重許可、雙重審查，但實際上與我國行政許可和審查制度有著本質不同。首先，日本宗教法人未如我國一樣將宗教組織分為宗教團體和宗教活動場所并采取不同的設立制度，而是一并納入統一的法人認證和登記體制之下。其次，兩國的審批行為是不同性質的行政行為。日本認證機關的認證行為本身乃是行政確認行為，并非行政許可行為。同時，認證過程實行準則主義，審查方法雖然也采實質審查，但總體而言以形式審查為主，并受到宗教法人審議會的制衡，登記機關的審查則完全是形式審查。而我國無論是主管機關的審批還是登記機關的審查都實行嚴格的行政許可主義和實質審查主義。再次，日本的登記申請都是自愿的，不申請登記，也是合法的宗教團體，也可以宗教組織的身份自由地參與民事法律關系。而在我國，登記申請卻是強制的，未經審查登記，宗教組織就是非法組織，應當予以取締。最后，認證審查發(fā)生的時間不同。在日本召開籌備會議、制定章程、選舉法人機關等籌備行為無需事前審查。但我國如果沒有業(yè)務主管部門的設立批準和登記部門的籌備批準，籌備行為本身就是非法的，也在取締之列?？傊?，日本宗教法人認證制度乃是現代憲政體制中宗教信仰自由、結社自由、政教分離原則的具體體現，值得我國加以總結借鑒。

應當從以下幾個方面借鑒日本經驗：從立法思路上來說，借制定《民法總則》和修訂《宗教事務條例》之機，〔55〕有學者已經呼吁制定綜合性的《宗教法》，但該方案在目前具有一定難度。參見劉澎：《中國需要宗教法（上、下）》，載《領導者》2012年第3、4期。確立健全宗教法人制度，完善宗教財產權制度，應當是比較妥當可行的方案。從立法宗旨上來說，明確整個宗教法人設立制度的宗旨在于實現宗教自由、結社自由以及政教分離，實行登記自由原則和法治原則。從立法技術方面來說，規(guī)則設計應當周詳全面，具有可操作性。從具體制度設計而言，應當改革現行雙重許可制為宗教主管部門的行政確認+民政部門的登記制；行政確認和登記審查的范圍實行準則主義；確認審查應以形式審查為主，實質審查為輔，登記審查則完全為形式審查；設計類似宗教法人審議會制度，有效約束行政自由裁量權；完善宗教法人變更、解散制度，強化事后監(jiān)督；建立健全事中和事后救濟程序。

當然，日本宗教法人認證制度的嚴格化也提示我們應當認真地思考準入條件與事后監(jiān)督的關系，應主要以事后監(jiān)督和追責體系實現對相關違法行為的規(guī)制，以提高準入門檻作為主要規(guī)制手段乃是一種惰政的表現。同時還應考慮將法人人格與稅收優(yōu)惠等特權脫鉤，雖然理論上來說將法人人格與稅收優(yōu)惠捆綁在一起的優(yōu)點是可以減少審批次數，但從認證的嚴格化實踐來看，這種優(yōu)點并未充分發(fā)揮。因此，可以考慮將稅收優(yōu)惠資格審查單列，避免其相對更加嚴格的審查條件“連累”法人資格的獲得，從根本上來說，法人資格是一種生存性、普遍性權利，而稅收優(yōu)惠是一種發(fā)展性、特殊性權利，二者不應適用同樣的審查標準。

（責任編輯：馬長山）

* 仲崇玉，西南政法大學副教授，法學博士。感謝本人指導的研究生朱琳翻譯相關日文資料；感謝臺灣地區(qū)素昧平生的林本炫教授慷慨寄送研究資料。本文系司法部國家法治與法學理論研究項目“宗教活動場所法人化問題研究”（項目號14SFB50026）和中國法學會部級法學研究課題“我國民法典背景下的宗教法人制度研究”（項目號CLS（2015）C066）的階段性研究成果。