■祝小楠

民國初期縣市鄉(xiāng)制論爭：以江蘇“新制”與“舊章”為例

■祝小楠

民國初期，江蘇省在承接清末地方制度的基礎上，制定本省暫行縣市鄉(xiāng)制，以繼續(xù)推動地方制度向前發(fā)展。然而，在袁世凱復辟帝制失敗之后，北洋政府同江蘇省就恢復暫行縣市鄉(xiāng)制一事產(chǎn)生齟齬。北洋政府堅持制定新制，江蘇省則力主舊章，而雙方圍繞“新制”與“舊章”展開的紛爭，反映出北洋政府在應對政治現(xiàn)代化進程中，不僅沒有對地方制度進行有效的整合與重塑，反而在同地方博弈過程中將本就脆弱的統(tǒng)治基礎消耗殆盡，而地方則在軍閥政治的裹挾下也難以真正推動地方制度的現(xiàn)代化發(fā)展。

新制；舊章；江蘇??；地方制度

民國肇建之后，江蘇省在前清原有地方制度的基礎上，經(jīng)省議會修訂，在1913年制定了江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制，以繼續(xù)推動基層制度發(fā)展。然而，在此制頒布后不久，1914年便遭遇袁世凱停辦全國地方自治的禁令，使江蘇省地方制度向縱深發(fā)展的初次嘗試化為泡影。在袁氏復辟帝制失敗之后，江蘇省在北洋政府改訂“新制”的要求下長期未能恢復民初暫行縣市鄉(xiāng)制，雙方為此僵持不下，分歧叢生，直到1923年才予以恢復。目前，學界對民初時期北洋政府同江蘇省圍繞“新制”與“舊章”之爭及產(chǎn)生的影響關注較少。①本文擬圍繞此事件作個案研究，具體考察江蘇省在北洋政府時期地方制度演化脈絡，以此探尋近代中國在邁向政治現(xiàn)代化進程中所面臨諸多滯礙性因素。

一、承接清制厘定本省暫行縣市鄉(xiāng)制

清末，為了擺脫內外交困、統(tǒng)治失序的危局，清政府不得已推行憲政改革以挽救自身統(tǒng)治。1908年，清政府頒布地方自治章程，主要內容是在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)推行地方自治，之后再行之于廳州縣。因此，對于地方自治，清政府一方面將其定位于“上輔政治而下圖輯和”，以“助官治之不足也”；另一方面，又將“自治”置于“官治”的范圍內加以規(guī)約，強調“自治事宜，不得抗違官府之監(jiān)督，故自治者，乃與官治并行不悖之事，絕非離官治而孤行不顧之詞”。［1］（P725）就江蘇省而言，在清廷頒布地方自治章程之前，本省士紳就曾上書兩江總督端方，要求在江蘇省先行試辦地方自治，以為將來正式推行作準備。提出應“先從理論入手，為將來實行地步”，強調“官治之見解不如自治之直接”。［2］對于士紳所請，端方頗為贊同，認為：“江蘇民智發(fā)達最早，夫之熱心公益者頗不乏人，自應先行設立自治局……由本地人民從下級辦起，次及于上，方為純一之治法”，并指出應“由官紳先為引導，以期推行無阻?！保?］從端方的態(tài)度中不難看出，一方面，對于地方自治較為重視，認為自治應從基層著手，并強調官紳在地方自治中的主導作用；另一方面，仍是試圖將地方自治限定在一定范圍內，以鞏固清朝統(tǒng)治。

1911年辛亥革命后，江蘇省宣布獨立，都督程德全即“通令各縣早日組成縣市鄉(xiāng)自治各職”，以便繼續(xù)推行自治。但由于民國肇建，江蘇省各縣議事會、參事會及市鄉(xiāng)各職“正式成立者，尚屬無多?！保?］即便成立者也多帶有臨時性質，如南京“城自治公所遽行召集舊有縣自治城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治各議員于十月初三日開會選舉”，布告成立，繼續(xù)進行，命名曰“臨時州議會”。［5］而蘇州在清末成立縣議會未遂的情況下，光復后成立了臨時州議會。不過，臨時州議會畢竟屬過渡時期自治機構，未獲政府認可，蘇州隨后“自行呈請撤銷州議會”。［6］由于江蘇省政局初定，且各地地方自治機構多帶有臨時性質，為改變這種散亂無序的局面，1913年，江蘇省議會制定了本省暫行縣市鄉(xiāng)制及選舉章程，其中對縣市鄉(xiāng)制組織形式、選舉方式及包括議事會、參事會、縣民政長、縣經(jīng)費、行政監(jiān)督等方面內容進行了諸多規(guī)定。②從省議會制訂暫行縣市鄉(xiāng)制內容來看，基本上仍參照清末地方自治章程而訂，地方自治機構的職能和權限也并未超出原有范圍。不過，此次修訂的暫行章程與清末自治章程最為顯著的區(qū)別在于強化“民治”而淡化“官治”，民眾被賦予一定管理地方事務的權利。而修訂之后的暫行縣市鄉(xiāng)制也遂成為民初時期江蘇省地方制度發(fā)展的主要法規(guī)依據(jù)。不幸的是，在此制頒布的次年，便遭遇袁世凱停辦自治禁令，使得江蘇省地方自治戛然而止。

1914年，袁世凱為復辟帝制，授意內務部重新制訂地方自治章程，并勒令各省地方自治暫予停辦。隨后，內務部以“中國民情國勢與各國不同，勢難采用外國之自治制度，若以自治為官治之完全輔助機關，又恐自治不能發(fā)達”為由，強調“所謂自治權限者，亦須受制于地方管理，于自治人員亦選其官僚一派者任之，總期事事服從，不至再有掣肘，將來自治之規(guī)范決不出此云”。［7］這一做法，引發(fā)江蘇省輿論的質疑，“省制發(fā)表，地方行政編制法及地方自治之規(guī)訂，又不見政治會議，同時提出省制既經(jīng)變更，則此后自治有無已屬疑問”［8］（P3-4）。在袁世凱強制下令停辦地方自治后，剛有起色的江蘇省地方自治陷入停滯狀態(tài)，直至袁世凱復辟帝制失敗，才再次迎來施行之契機。令人意想不到的是，本應順理成章恢復的地方自治，卻因北洋政府反對沿用江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制而再三延擱。

二、圍繞“新制”與“舊章”所展開的論爭

1916年，袁世凱倒臺之后，國會及各省議會隨即恢復，江蘇省上下多認為恢復地方自治乃水到渠成之事，皆翹首以盼。江蘇省長齊耀琳也做好了恢復地方自治的準備，以“恐臨時措辦不及”，并通飭各縣知事查明停辦自治期間“每年收入自治經(jīng)費若干，支用于地方公益事宜者若干，抵作他用者若干，現(xiàn)有存款若干”，“余款如何支銷，曾否撥充他項用途，亟應切實調查”，并要求限“十日內分別詳列細冊報明核辦”。［9］然而，出乎意料的是，北洋政府對恢復地方自治一事遲遲不見動靜，這不免讓對自治抱有較高期望的江蘇省輿論產(chǎn)生焦慮之感，“國會省會先后召集，惟此國會省會基礎之縣會尚在遲遲，其行未免輕重倒置，緩急失宜”。［10］在這種形勢下，江蘇省有識之士并未消極以待，而是積極奔走呼號，以圖恢復地方自治之法。

1916年8月26日，各縣議員共同成立江蘇省縣議員聯(lián)合會，其宗旨是敦促中央盡快恢復縣市鄉(xiāng)制，并函電省議會，“本省之縣市鄉(xiāng)制，實產(chǎn)出于臨時省議會，而臨時省議會之議決，實根據(jù)于中央政府認為有效之前清府廳州縣及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程，是此項縣市鄉(xiāng)制，實為江蘇省實行辦法之一種”［11］，強烈要求恢復1913年江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制。隨后，縣議員聯(lián)合會派代表楊靜山進京面見內務部總長孫伯蘭，探詢其態(tài)度。對楊的詢問，孫認為應暫“照清制先恢復自治機關，再議自治新條例全國統(tǒng)一辦法”，并主張由“內務部在半月內將新自治章程草案提出，議會通過，一二月即可明令發(fā)表”。對這一表態(tài)，楊顯然不甚滿意，認為“辦法雖善，奈近數(shù)年來各縣知事蹂躪民權侵占公款，指不勝屈，急待縣議會成立以維持之，早恢復一日，即人民少一日困苦，若俟新自治章程頒布及改選，又需數(shù)月，殊不足慰人民渴望自治之意”，希望內務部勿要再拖延時日，耽誤地方自治進程。對于楊的態(tài)度，孫又不得不進一步暗示稱：“各省地方自治章程只浙江、江蘇兩省有單行法規(guī)，現(xiàn)浙江各級自治機關，政府并未過問?！保?2］言下之意江蘇省亦可仿行浙江成例，按先前所定舊制執(zhí)行，待新制出臺之后，再行定奪。對孫的授意，楊隨即回函縣議員聯(lián)合會，稱：“現(xiàn)浙江已依法進行，蘇省即可仿辦，中央亦不加以干涉?！保?3］在得知楊靜山回函內容后，齊耀琳即函電內務部，請示“究竟適用何種章制，方無抵制”來進一步確認內務部之態(tài)度，而內務部在與齊的函復中稱：“以恢復地方自治案業(yè)經(jīng)咨呈國務院提交國會議決。元年十月一日以前所訂之試行條例有效，至三年十二月二十九日與四年四月先后公布之法律教令均歸無效?！保?4］

得到內務部肯定答復后，江蘇省議會于1916年10月2日即通過恢復民初暫行縣市鄉(xiāng)制議決案。與此同時，眾議院也于10月12日通過速恢復各省地方自治原狀決議。在省議會與眾議院先后通過恢復地方自治議決后，卻又不見北洋政府有任何響應回復舉動。北洋政府漠然視之的態(tài)度，自然激起江蘇省縣議員聯(lián)合會的不滿，并當即發(fā)函參眾兩院，希望國會敦促政府盡快“從速回復自治原狀，若再遷延，有乖法治”［15］。但即便如此，北洋政府對恢復地方自治一事仍置若罔聞，不予理睬。在這種情況下，江蘇省縣議員聯(lián)合會決意函電各省縣議會，希望能共同對北洋政府施壓，以盡快恢復地方自治，內稱：“參院已于九月一日議決，眾院亦于十月十二日議決，而政府遲遲未頒明令，實不足以饜人民之望，一轉瞬間國會省會行將閉幕，回復之期更難希望……合行函請貴省議會協(xié)力進行電達國會，催促政府遵照約法執(zhí)行議決法案，以伸民意而尊法治。”［16］對于這一請求，不少其他省份縣議會亦紛紛發(fā)電予以聲援響應。一時間，全國聲援江蘇省之勢此起彼伏，形成一股強大的輿論力量。

對于各省縣議會聯(lián)合呼吁恢復地方自治的請求，北洋政府并未理會，反而電令內務部速訂新制。迫不得已，江蘇省縣議員聯(lián)合會派代表會同其他七省代表再次進京請愿直接面見黎元洪、段祺瑞，希望能“援手從速施行，以慰民望而順輿情”［17］。對于代表之所請，總理段祺瑞態(tài)度冷淡，以“財政困難，各省人材不齊”為由，借口條件尚不完備，難以迅即恢復。總統(tǒng)黎元洪雖同意“自治早日回復”，卻強調“自治新制未經(jīng)編定，尚無把握回復一事，恐難即速辦到”。［18］無形之中回拒了代表所請。對于段、黎的態(tài)度，各省代表多有不滿，“所謂人才不齊，經(jīng)費無著者，實不過官話搪塞而已，各省請愿者仆仆相接，遂有趕擬章程之明令，夫地方自治取消于袁賊之手，非法不善制不良也，今日欲恢復斯，恢復舊章具在，尚待重擬，乃陽曰改擬章程而陰則藉以延宕”［19］。

北洋政府之所以對地方自治遲遲不予恢復，究其原因在于：一方面，袁世凱倒臺之后，政治氣象并未廓清，反倒是接連陷于臨時約法之爭，黎、段“府院之爭”，張勛復辟及軍閥混戰(zhàn)的泥潭中而無暇顧及地方事務，加之北洋內部派系政爭及權力傾軋更迭又極大影響了政策的穩(wěn)定性和連貫性，使得議會決議淪為一紙空文，難以將制度落到實處；另一方面，北洋政府之所以不執(zhí)行國會決議，根源仍在于經(jīng)費匱乏所致。正如當時政府中人所言“觀政府意，并非絕對不可恢復，惟以財政狀況艱窘已極，一時恢復，恐更紊亂，故不敢貿(mào)然行之”。不過，對于段、黎二人借口經(jīng)費匱乏，無力推行地方自治這一說法，江蘇省并不認可，認為經(jīng)費短缺“以恢復無關影響”，指出“地方費現(xiàn)仍留地方，以各省言或于參議會費之一部稍有挪移，其余概無變動”。［20］強調經(jīng)費并非阻止恢復地方自治之原因，若以江蘇省實際狀況，立時恢復并無困難。

面對代表再三吁請，參議院將恢復自治案重新提交復議，希望北洋政府能盡快施行，但北洋政府卻始終堅持由內務部制訂新制，再行地方自治。實際上是關閉了江蘇等省要求恢復民初舊制的大門。對于這種結果，江蘇省各界輿論紛起，頗感失望，“試問人材何時充足，財政何時展舒，抑不充足不展舒，自治可以永無實行之日乎”［21］。此后，北洋政府雖迫于輿論壓力，令內務部公布擬定新制步驟，并將自治調查分為三期，以作為實施新制前期準備。但此舉并未使江蘇省對其再抱有過高期待。隨著江蘇省恢復自治的熱情歸于沉寂，縣議員聯(lián)合會也在無形中解散。直至北洋政府1919年頒布新制，江蘇省的熱情才又被重新喚起。

三、暫行縣市鄉(xiāng)制恢復卻前功盡棄

1919年，內務部制定并頒布新的縣市鄉(xiāng)制，并擬在“京師設立地方自治模范講習所，咨取各地方具有法政知識及自治經(jīng)驗人員入所肄業(yè)”［22］以培養(yǎng)自治人才。對于內務部這一做法，江蘇省認為此舉實為“藉以遷延施行自治時日”。省議會議員高元鷧強調“吾蘇夙號開通發(fā)達，先于他省，尤不能與邊遠諸省視同一例”，議員盧瀚蔭提出應由“江蘇六十縣自行組織地方自治講習所，無俟中央之代謀”。［23］而后，張謇也呈書內務部，希望在江蘇省設立中華模范地方自治講習所，由江蘇省自行培養(yǎng)自治人才，以加速恢復地方自治進程。對此，內務部以“各道縣地方自治講習分所亦經(jīng)本部擬具章程呈奉。大總統(tǒng)令準并通行各省區(qū)，飭屬辦理，嗣后關于私立之地方自治講習所均未便準予立案”［24］（P28），直接拒絕了張謇所請。

1922年1月，總統(tǒng)徐世昌正式頒布法令，明令恢復地方自治。對于所頒新制，江蘇省議會并不認可，認為民初所訂暫行縣市鄉(xiāng)制并無廢除必要，強調“停辦與恢復，本為對待，理有固然，毋庸別尋解釋”［25］。希望北洋政府收回成命，順從公意，仍照其舊。對省議會的此番表態(tài)，省內各地恢復地方自治的熱情被再度點燃，紛紛要求恢復民初舊制。在一片要求恢復舊制之聲中，縣議員聯(lián)合會于1922年4月再度成立，并呼吁江蘇省各界聯(lián)合會、省長及各縣知事盡快恢復民初暫行縣市鄉(xiāng)制，“現(xiàn)同人所爭者，非必主張復舊縣會，或有擁護私權利之心，只須主張定新縣制，能達純粹合法而后已，否則非騾非馬，名為自治，實則專借自治以阻塞自治之機，有自治不如無自治，尚何有自治之可言”［26］。隨后，在上內務部電文中，縣議員聯(lián)合會強調“新自治尚未正式國會議決，當然失其效力”［27］，聲稱對此新制難以認同。

面對社會各界團體組織的強烈吁請，省長韓國鈞急電北洋政府，稱“蘇省縣議會自民國三年停辦以來，民意久遏，群深渴望，民國八年頒布縣自治法后，迄未辦理，國鈞受事之初，正在籌議舉辦，以期自治事業(yè)積極進行”［28］（P803-805）。希望能在修訂新制完成之前，仍暫行民初舊制，以順民意。然而，對于韓國鈞之請，國務院僅以寥寥數(shù)字予以回復，“恢復自治案，已交部核辦矣，特覆”［29］。而總統(tǒng)府復電同樣如此，“所陳地方自治暫照本省單行法辦理一節(jié)，自系為順洽輿情起見，應請侯院部核復”。從府院回復來看，實際上是回絕了韓的請求，堅持推行新制。此后，韓國鈞又數(shù)次函催，請求恢復舊制，但北洋政府卻再無反應。對于北洋政府如此態(tài)度，江蘇省輿論難以自持，“韓省長為恢復縣自治問題，已連電中央催請核準”，但“中央之態(tài)度猶固然”，江蘇省各組織聯(lián)合會決意“擬不俟中央覆準，先將應行商榷修改之處，咨詢省議會，一俟議決，即行公布”。［30］面對群情鼎沸之輿論，江蘇省議會隨即表示，“根據(jù)去年建議案，將各縣市鄉(xiāng)議會先以省令克期恢復，俾臻自治之盛軌，而奠法統(tǒng)之始基”，遂將縣議員聯(lián)合會所提交恢復縣市鄉(xiāng)自治案與其他自治議案并案討論通過，定于1923年6月12日自行恢復。隨后，韓國鈞發(fā)布訓令：“照將民國元二年間全省縣市鄉(xiāng)各級自治一律恢復，除關于本案法令上及程序上亟應解決各問題，仍另備文咨請省會查明前次咨詢案，逐款答復，以免臨時發(fā)生礙難，并一面咨請內務部查照備案外，合亟通令各該縣知事遵照辦理?！保?1］至此，自1914年被袁世凱停辦的江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制，經(jīng)過近十年的時間，正式宣告恢復。需要提及的是，江蘇省之所以在1923年恢復暫行縣市鄉(xiāng)制，與北洋政府波詭云譎的政局有關。當年，曹錕逼迫黎元洪下臺，其后不惜武人干政，控制北洋政局，并為圖謀總統(tǒng)職位大造輿論聲勢。為預防曹錕當選總統(tǒng)后的不利影響，江蘇省希望能在其當選之前盡快恢復民初舊制以擺脫其制約。韓國鈞在后來的回憶中也印證此點，“直魯豫巡閱使曹錕當選為大總統(tǒng)，各項問題因之而起，蘇省應先自決”［32］（P51）。

在江蘇省恢復舊制后，各縣立即著手恢復地方自治。至1924年5月，江蘇省大部分縣都已恢復，如果正常發(fā)展，由地方擴展至省制都是有可能的。然而，就在此后不久，即爆發(fā)了江浙戰(zhàn)爭。此次戰(zhàn)爭對江蘇省造成的影響，可在江蘇省農(nóng)會致國務院函電中窺探一二，“江浙戰(zhàn)事，軍隊所過，村鎮(zhèn)為墟，人民奔走遷移，顛連失業(yè)，富而貧、貧而死者，不知凡幾，而江南戰(zhàn)區(qū)如宜興、昆山、嘉定、太倉、松江、青浦等縣則尤甚”［33］（P221）。由戰(zhàn)爭引發(fā)的戰(zhàn)禍，對甫經(jīng)恢復的縣市鄉(xiāng)制不啻致命打擊，各地方機構、組織和人員都在此次戰(zhàn)爭中摧毀殆盡，再無力恢復，而江蘇省地方自治也在這場戰(zhàn)爭的沖擊下名存實亡，直至1927年南京國民政府成立后才又重新予以推行。但國民政府時期江蘇省地方自治與清末民初時期相比，無論在形態(tài)上還是功能上皆已失其本意，國民黨將地方自治統(tǒng)一納入新縣制中，使之帶有強烈的黨化色彩，三民主義意識形態(tài)伴隨著新縣制的推行強行植入基層，使江蘇省地方制度從性質上發(fā)生了根本的變化。

四、結 語

縱觀民國初期江蘇省恢復暫行縣市鄉(xiāng)制歷程，可謂一波三折，命運多舛。不過，若是從更深層面予以考察，又不難看出。自清末地方自治思潮傳入中國以來，地方自治就作為憲政之基被清政府寄予厚望。然而在實際操作中，作為舶來品的地方自治在移植到中國傳統(tǒng)社會之后，無論在觀念層面還是在制度層面，都顯示出與中國傳統(tǒng)社會不相適應的一面。地方自治強調分權民治，清政府則希望通過地方自治鞏固集權專制，而這種自相矛盾的舉措，不僅沒有達到鞏固皇權的目的，卻加速了清朝的滅亡。民國肇建后，地方自治雖一度有所發(fā)展，但卻被異化為軍閥手中的政治工具。北洋政府試圖通過制定新制對地方進行整合，加強中央集權，而地方卻力主舊章試圖以分權而制衡。雙方的分歧，以對地方制度論爭的形式凸顯出來。其實，地方之所以敢于挑戰(zhàn)中央，其根源在于辛亥革命之后，封建專制集權崩潰，中央權力失墜，邊緣勢力崛起，尤其是在北洋政府時期，地方軍閥往往以地方自治為名，行地方割據(jù)之實，結果形成“有政府無權威，有官治無民治”的政治亂象。1913年，李大釗就曾對建立民主共和制后地方分權可能帶來的亂局表達出擔憂之情，“謂中央權重易流專制，故分其權與各省以防之耶，則都督跋扈，各據(jù)一方，幾人稱帝，幾人稱王，泱泱禹甸，寧復成國，吾民又將何以制之也”［34］（P42）。

應該說，圍繞江蘇省“新”“舊”之制所展開的較量，一方面，反映出北洋政府在應對政治現(xiàn)代化進程中，并未對地方制度進行有效的整合與重塑，樹立中央權威，反而在同地方博弈過程中將本就脆弱的統(tǒng)治基礎消耗殆盡。另一方面，在軍閥割據(jù)的特定背景下，以地方精英為主導的自治運動雖力圖推動本省縣市鄉(xiāng)制的發(fā)展，但仍無法擺脫軍閥政治的裹挾，真正推進地方制度現(xiàn)代化進程，這也是為何江蘇省歷經(jīng)近十年得以恢復的縣市鄉(xiāng)制，卻又在瞬間毀于一旦的主要原因。而透過這一歷史史實，折射出在地方制度層面必須要解決好集權與分權、自治與民主的關系，尤其是在新型城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的今天，更要探索符合中國國情的地方制度發(fā)展模式，找到中央與地方的平衡點與契合點，唯如此，才能更好地實現(xiàn)國家社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①學界對江蘇省地方自治的研究多集中在晚清時期，相關成果主要有：張海林《晚清蘇州地方自治略論》（《江蘇社會科學》2000年第3期）；瞿駿《“走向現(xiàn)代”的悖論——論清末江浙地區(qū)的諮議局、地方自治選舉》（《史林》2006年第2期）；楊濤《晚清江蘇民變中的反地方自治現(xiàn)象探析》（《史學月刊》2007年第6期）；顏軍《“自治”與“官治”：從地方自治改革看清朝的滅亡》（《廣東社會科學》2014年第6期）；劉偉、蘇明強《清末兩級地方自治中的官治與自治模式》（《安徽史學》2015年第3期）；王亞民《宣統(tǒng)年間江蘇地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治述略》（《齊魯學刊》2016年第3期）。這些研究從不同側面探討了晚清江蘇地方自治的實踐及推行過程中遭遇的各種困境，并對“官治”與“自治”之間的沖突與矛盾進行了深入分析，但對民國建立之后江蘇省地方自治興廢及影響的考察不多。值得關注的是關曉紅的《辛亥革命時期的省制糾結》（《近代史研究》2012年第1期），從宏觀上通過對辛亥革命后各省光復后省制問題的考察，指出民初省制在繼承清末外官改制和各省獨立自治的基礎上，如何通過省制變革，在共和制下確立中央與地方的關系成為當時亟須解決的問題，而朝野輿論對省制問題的論爭與關注，則反映出對國家統(tǒng)一與分裂的擔憂。

②民初之后，江蘇省廳州縣一律改稱為縣，城鎮(zhèn)改稱為市，鄉(xiāng)一仍其舊。在暫行縣制中，規(guī)定縣民政長、縣議事會均須民選產(chǎn)生，共同負責地方事務，二者處于相互制約的地位。民政長需執(zhí)行縣議事會之決議。如民政長對決議有疑義，可要求重新復議，如仍未有結果，民政長可提請省議會進行公斷，或依照本省法律解散縣議事會，在三個月內重新召集。而暫行市鄉(xiāng)制跟縣制類似，同樣具有市鄉(xiāng)議事會和市董事會，來負責本地事務。限于篇幅，不再將江蘇省暫行縣市鄉(xiāng)制列出，具體章程內容參見《江蘇省內務行政報告書》（張研、孫燕京編：《民國史料叢刊》第98輯，大象出版社2009年版第168-267頁）。

［1］故宮博物院明清檔案部．清末籌備立憲檔案史料（下冊）［M］．北京：中華書局，1979．

［2］蘇紳上江督蘇撫設立地方自治會稟［N］．時報，1907-04-04．

［3］札飭籌款設立自治局（蘇州）［N］．申報，1907-11-29．

［4］蘇都督催辦自治機關之通令［N］．申報，1912-10-08．

［5］蘇臺新記事［N］．申報，1911-11-22．

［6］蘇州縣議會之遷延［N］．申報，1912-07-08．

［7］電征各省長官之地方自治制意見［N］．順天時報，1914-02-21．

［8］李其荃．論中央集權與地方自治［J］．中華雜志，1914，（1）．

［9］蘇省地方自治之籌備［N］．申報，1916-07-30．

［10］恢復地方自治之好模范［N］．申報，1916-09-26．

［11］請求恢復自治之函稿［N］．時報，1916-08-28．

［12］恢復各級自治之好音［N］．申報，1916-09-28．

［13］回復地方自治之希望［N］．時報，1916-10-07．

［14］蘇省政聞［N］．申報，1916-09-10．

［15］回復地方自治之二次請愿［N］．申報，1916-11-02．

［16］回復地方自治之催促［N］．申報，1916-11-03．

［17］七省自治代表晉謁黎總統(tǒng)［N］．順天時報，1917-03-06．

［18］回復自治之虛與委蛇［N］．申報，1917-02-22．

［19］對于恢復地方自治請愿團之感言［N］．順天時報，1917-03-09．

［20］請愿回復自治之消息［N］．申報，1917-02-12．

［21］自治延宕之真因［N］．申報，1917-02-22．

［22］內務部咨各省區(qū)請飭屬選送地方自治模范講習所學員入所講習并希將擬送員額及甄選方法先行見覆文［N］．政府公報，1919-10-29．

［23］蘇議會對地方自治之提議［N］．申報，1919-12-13．

［24］通咨各省長、特別區(qū)長官張謇等呈請設立中華模范地方自治講習所一案業(yè)經(jīng)批駁嗣后私立自治講習所應一律不準立案請飭屬知照文［J］．內務公報，1920，（79）．

［25］電爭恢復縣自治之繼起［N］．申報，1922-04-04．

［26］蘇縣聯(lián)合會對于自治之主張［N］．申報，1922-05-07．

［27］縣議會聯(lián)合會催復自治之近電［N］．申報，1923-03-01．

［28］天津市歷史博物館.北洋軍閥史料（黎元洪卷5）［M］．天津：天津古籍出版社，1996．

［29］蘇省恢復縣制之波折［N］．申報，1923-04-24．

［30］蘇省恢復縣自治之動機［N］．申報，1923-05-01．

［31］蘇省恢復各級自治［N］．申報，1923-06-26．

［32］沈云龍．近代中國史料叢刊第一輯（第9冊）［M］．臺北：文海出版社有限公司，1973．

［33］中國第二歷史檔案館．中華民國史檔案資料匯編（第3輯）軍事（3）［M］．南京：江蘇古籍出版社，1991．

［34］李大釗．李大釗文集（上）［M］．北京：人民出版社，1984．

【責任編輯：姜慶剛】

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祝小楠，安陽師范學院馬克思主義學院講師，博士。（河南安陽 455000）