許 婷，饒 磊，趙小敏，郭 熙

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江西 南昌 330045)

基于PSR模型的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

許 婷，饒 磊，趙小敏*，郭 熙

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué) 江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江西 南昌 330045)

土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)能夠用于修改完善規(guī)劃、糾正規(guī)劃實(shí)施中的失誤，對(duì)提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性具有重大意義。本文從人地關(guān)系出發(fā)，建立PSR模型的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合特爾菲法和層次分析法確定權(quán)重，對(duì)鷹潭市余江縣實(shí)施評(píng)價(jià)進(jìn)行研究。結(jié)果表明，余江縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)綜合評(píng)價(jià)值為83.31(中等)，基本實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)，但人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地等指標(biāo)實(shí)施異常。PSR模型根據(jù)評(píng)價(jià)目標(biāo)有針對(duì)性地選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，在實(shí)施評(píng)價(jià)的應(yīng)用中具備系統(tǒng)性、綜合性和層次性，為了解和評(píng)價(jià)政府部門對(duì)規(guī)劃的執(zhí)行情況和新一輪土地利用總體規(guī)劃修編、管理提供依據(jù)。

PSR模型； 土地利用總體規(guī)劃； 實(shí)施評(píng)價(jià)； 余江縣

作為土地資源管理的龍頭，土地利用總體規(guī)劃不僅對(duì)土地資源的宏觀配置有直接影響，還與國(guó)民經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展及社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)息息相關(guān)[1]。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是土地利用總體規(guī)劃最主要的部分，是規(guī)劃是否具有可行性的依據(jù)。所謂土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，是指用特定的標(biāo)準(zhǔn)，特定的方法，分析、比較與綜合土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的效果，并做出的一種價(jià)值判斷[2-3]。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)能使規(guī)劃更符合當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的需求。

自20世紀(jì)60年代起，國(guó)外學(xué)者就開始對(duì)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)進(jìn)行研究。Talen[4]將規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)分為規(guī)劃實(shí)施之前評(píng)價(jià)、規(guī)劃過程評(píng)價(jià)、規(guī)劃結(jié)果評(píng)價(jià)，并將結(jié)果評(píng)價(jià)作為重點(diǎn)對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)進(jìn)行了研究。而Alexander等[5]在PPIP(policy-plan-implementation-process)評(píng)價(jià)模型中否決了結(jié)果決定一切，強(qiáng)調(diào)實(shí)施評(píng)價(jià)過程評(píng)價(jià)，并從政策、規(guī)劃、程序3大類中選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)來減少主觀性和不確定性帶來的影響，構(gòu)建令人信服的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。隨著土地與發(fā)展矛盾的突出，我國(guó)學(xué)者也開始對(duì)實(shí)施評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，并在評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建和評(píng)價(jià)方法的選取上取得很大進(jìn)展。趙小敏等[2]針對(duì)結(jié)果評(píng)價(jià)、效益評(píng)價(jià)和效力評(píng)價(jià)，從效果指標(biāo)、執(zhí)行指標(biāo)兩個(gè)方面構(gòu)建實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；吳次芳等[6]從規(guī)劃指標(biāo)實(shí)施情況、規(guī)劃空間布局調(diào)整和規(guī)劃社會(huì)認(rèn)同度等方面對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)進(jìn)行研究。

由于土地利用總體規(guī)劃是人類社會(huì)一種動(dòng)態(tài)發(fā)展的、復(fù)雜的活動(dòng)過程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面，而PSR模型能夠綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境，揭示土地利用中人與土地相互作用的關(guān)系，反映當(dāng)前土地利用的狀態(tài)，以及資源環(huán)境系統(tǒng)受到人類活動(dòng)后與生態(tài)環(huán)境之間的邏輯關(guān)系[7-8]。本研究在國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，從人地關(guān)系入手，構(gòu)建PSR模型的實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)鷹潭市余江縣進(jìn)行實(shí)例論證，從評(píng)價(jià)結(jié)果中找出問題的原因并針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果提出對(duì)策建議，為余江縣2014—2020年土地利用總體規(guī)劃的修編提供指導(dǎo)。

1 研究區(qū)域和數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)域概況

余江縣是江西省鷹潭市下轄的一個(gè)縣，地理坐標(biāo)位于116°41′～117°09′E，28°04′～28°37′N，東接鷹潭、貴溪，南臨金溪，西靠東鄉(xiāng)，北望萬年。余江縣屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，光照充足、降水充沛，氣候宜人。境內(nèi)以平原丘陵為主，南北部群山相連，東南部丘陵山崗連綿，中部河港交錯(cuò)、沃野平疇，素有五山、三田、一水、一分道路和一莊園之稱?，F(xiàn)轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng))，全縣戶籍人口為38.94萬人，土地總面積931.06 km2，耕地面積占38.32%。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究以2005年為基期年，2013年為評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)開展規(guī)劃評(píng)價(jià)，規(guī)劃執(zhí)行類數(shù)據(jù)來源于余江縣國(guó)土局提供的2006—2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、《余江縣土地利用總體規(guī)劃》(2006—2020年)；社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《江西省2014年統(tǒng)計(jì)年鑒》《鷹潭市2014年統(tǒng)計(jì)年鑒》《余江縣2014年統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

本研究以鷹潭市余江縣為例，利用2006—2014年余江縣土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)等，從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)3個(gè)方面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建PSR模型的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采取綜合加權(quán)平均法對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.2 研究方法

2.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

由于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施時(shí)間跨度長(zhǎng)，過程煩瑣，影響規(guī)劃實(shí)施的因素較多，在實(shí)際操作過程中存在著資料搜集難的問題。本研究在選取評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，本著全面性、靈敏性、可得性和可量化性的原則，綜合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、政府部門、用地者、社會(huì)普通大眾的意見，選取反映規(guī)劃執(zhí)行情況、規(guī)劃效益、規(guī)劃效力等方面的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)[9]。就PSR模型的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系而言，壓力指標(biāo)反映規(guī)劃執(zhí)行情況給規(guī)劃實(shí)施帶來的壓力；狀態(tài)指標(biāo)反映在壓力的影響下由于土地的集約節(jié)約利用帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益；響應(yīng)指標(biāo)表示為達(dá)到目標(biāo)，規(guī)劃管理者和公眾所采取的措施(表1)。

表1 目標(biāo)層(P)下余江縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)權(quán)重的確定對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果起著關(guān)鍵作用。目前國(guó)內(nèi)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)使用較多的方法有特爾菲法(專家調(diào)查法)[10]、主成分分析法[11]和層次分析法[12]。為了減少人為因素干擾，提高決策的公正性和科學(xué)性，本研究將定性分析和定量分析有機(jī)結(jié)合，采用特爾菲法和層次分析法確定每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重(表2)。按照指標(biāo)間的相互關(guān)系，構(gòu)建多層次結(jié)構(gòu)模型，再請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜也捎?～9的比例標(biāo)度，對(duì)各層指標(biāo)的相對(duì)重要性進(jìn)行兩兩判斷比較，根據(jù)各專家意見匯總結(jié)果，計(jì)算各評(píng)價(jià)指標(biāo)的相對(duì)重要性矩陣，得到各指標(biāo)的權(quán)重[12-13]。

表2 余江縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果

2.2.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

由于評(píng)價(jià)指標(biāo)反映的評(píng)估內(nèi)容、計(jì)量單位有差異，為方便綜合計(jì)算，需要對(duì)各指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理。目前使用較多的方法有對(duì)數(shù)模型法[14-15]、功效函數(shù)法[16-17]、Z標(biāo)準(zhǔn)化法[11]、極差標(biāo)準(zhǔn)化法[18-19]。為了直觀地體現(xiàn)指標(biāo)的執(zhí)行情況與土地規(guī)劃目標(biāo)間的細(xì)微差別，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性，本研究在研究成果的基礎(chǔ)上，取85分為基準(zhǔn)分的標(biāo)準(zhǔn)化模型，對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行量化，即當(dāng)規(guī)劃執(zhí)行情況剛好符合規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，指標(biāo)的量化值為85分。量化值越大，表明實(shí)施效果越佳。標(biāo)準(zhǔn)化模型如下：

Li=85+100×(Si-Mi)/Mi，指標(biāo)為正指標(biāo)；

Li=85-100×(Si-Mi)/Mi，指標(biāo)為逆指標(biāo)。

式中，Li、Si、Mi分別表示量化值、評(píng)估時(shí)點(diǎn)的實(shí)際值、標(biāo)準(zhǔn)值。標(biāo)準(zhǔn)值參照2020年規(guī)劃目標(biāo)值或者理想值，理想值取自指標(biāo)同年在全國(guó)、江西省、鷹潭市的平均水平。

2.2.4 綜合評(píng)價(jià)模型

本研究采用綜合加權(quán)平均法[20]，計(jì)算公式為：

式中，Zi為規(guī)劃效果綜合評(píng)價(jià)值，Li為指標(biāo)量化值，Qi為指標(biāo)權(quán)重。將評(píng)價(jià)效果分為優(yōu)秀、良好、中等、較差、非常差五個(gè)等級(jí)，對(duì)應(yīng)的分值分別為Zi≥90、85≤Zi<90、80≤Zi<85、75≤Zi<80、Zi<75。

3 結(jié)果與分析

根據(jù)以上評(píng)價(jià)體系及模型，余江縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)綜合得分為83.31，效果中等，表明規(guī)劃的實(shí)施雖然達(dá)到了規(guī)劃的基本要求，但有很多不合理之處。

3.1 壓力指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果分析

通過選取耕地保護(hù)壓力指標(biāo)和建設(shè)用地規(guī)模壓力指標(biāo)來衡量土地利用規(guī)劃實(shí)施的制約因素，從實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果來看，壓力指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)值為90.46分(優(yōu)秀)。耕地保有量、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)為優(yōu)秀；基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地整治補(bǔ)充耕地、建設(shè)用地總規(guī)模等指標(biāo)為良好，說明在政府的嚴(yán)格執(zhí)行下，余江縣耕地和基本農(nóng)田保護(hù)超過了規(guī)劃下達(dá)要求，建設(shè)用地的使用得到有力控制，耕地補(bǔ)充速度遠(yuǎn)大于耕地占用速度，保證了耕地的占補(bǔ)平衡?？紤]到重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不確定性和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的明顯加快，政府應(yīng)加強(qiáng)節(jié)約集約用地，開展縣域范圍內(nèi)的開發(fā)復(fù)墾整理耕地工作，盤活存量用地，挖掘用地空間。同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)評(píng)價(jià)值為75.85分(較差)，主要原因是余江縣近年來積極實(shí)施新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)，致使城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模持續(xù)快速增長(zhǎng)，因此政府應(yīng)盡快安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，拆舊區(qū)規(guī)劃為農(nóng)用地，建新區(qū)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要?？傮w來看，余江縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中，耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地等目標(biāo)都得到落實(shí)，在一定程度上已實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的規(guī)劃目標(biāo)。

3.2 狀態(tài)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果分析

本研究通過選取土地利用效益指標(biāo)和用地結(jié)構(gòu)與布局指標(biāo)來衡量在壓力指標(biāo)的影響下土地利用的集約節(jié)約水平。狀態(tài)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)值為80.74分(中等)。社會(huì)就業(yè)率(優(yōu)秀)、農(nóng)村居民人均收入(優(yōu)秀)、城鎮(zhèn)居民人均收入(良好)均高于鷹潭市、江西省和全國(guó)的平均水平；森林覆蓋率指標(biāo)評(píng)價(jià)值為85.00(良好)，說明規(guī)劃實(shí)施給余江縣帶來了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。然而，人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地等指標(biāo)評(píng)價(jià)值低于75分(非常差)，規(guī)劃期間的執(zhí)行情況出現(xiàn)異常，建議盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)劃城鄉(xiāng)用地總規(guī)模以及城鄉(xiāng)增減掛鉤目標(biāo)，大力開展土地開發(fā)、農(nóng)村土地整治工作，加快新農(nóng)村建設(shè)，疏導(dǎo)合理的農(nóng)民建房用地需求，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模管理進(jìn)行合理引導(dǎo)與控制，盡早改變目前農(nóng)居點(diǎn)過散過多的情況來提高土地的集約節(jié)約利用。2013年鷹潭市、江西省和全國(guó)的城鎮(zhèn)化平均水平為51.78%，而同年余江縣僅達(dá)到42.44%，相對(duì)較滯后，因此余江縣應(yīng)該繼續(xù)著力推進(jìn)自主創(chuàng)新，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步增強(qiáng)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合實(shí)力，在今后的發(fā)展過程中應(yīng)該克服土地利用外部不經(jīng)濟(jì)性，發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)來取得更好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。總之，從實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果來看，規(guī)劃實(shí)施給余江縣社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)都帶來了較好的發(fā)展，但土地集約節(jié)約利用的滯后性也影響了土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施效果。

3.3 響應(yīng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果分析

響應(yīng)指標(biāo)選取了人地關(guān)系指標(biāo)和規(guī)劃實(shí)施措施響應(yīng)指標(biāo)作為描述人類發(fā)展對(duì)土地需求，以及為了達(dá)到目標(biāo)社會(huì)或者個(gè)人所采取的措施。響應(yīng)指標(biāo)評(píng)價(jià)值為69.75分(非常差)，其中違規(guī)用地案例查處、閑置土地、批而未用土地、公眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施作用的滿意度等指標(biāo)都達(dá)到良好效果，說明政府在土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，嚴(yán)格執(zhí)行了規(guī)劃后續(xù)的實(shí)施保障措施，保證了土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和宏觀調(diào)控性。但是，規(guī)劃實(shí)施至2013年，余江縣已進(jìn)行過一次規(guī)劃修改，說明規(guī)劃有不合理之處。人均耕地?fù)碛辛俊⑷司ㄔO(shè)用地指標(biāo)評(píng)價(jià)值也低于75分(非常差)，人地矛盾仍然非常嚴(yán)峻，為進(jìn)一步提高土地利用率，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)和建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。

4 小結(jié)與討論

本文構(gòu)建了PSR模型，并運(yùn)用于鷹潭市余江縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，結(jié)果表明：PSR克服了其他模型的局限性，不僅能較客觀和科學(xué)地評(píng)價(jià)結(jié)果，還能從評(píng)價(jià)結(jié)果中分析出現(xiàn)結(jié)果的原因，可操作性強(qiáng)。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，5個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)值在90以上(優(yōu)秀)，10個(gè)指標(biāo)值在85～90(良好)，1個(gè)指標(biāo)在75～80分(較差)，6個(gè)指標(biāo)在75分以下(極差)?？傮w看來，余江縣在實(shí)施規(guī)劃過程能嚴(yán)格控制指標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)3方面的效益有機(jī)結(jié)合，規(guī)劃實(shí)施基本處于合理狀態(tài)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的規(guī)劃目標(biāo)，但是人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地、人均耕地?fù)碛辛?、人均建設(shè)用地等指標(biāo)實(shí)施異常，余江縣土地利用結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)的快速發(fā)展不夠集約利用土地，而農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模管理缺乏合理引導(dǎo)與控制。針對(duì)以上不足提出建議如下：1)建議進(jìn)行對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果中異常的指標(biāo)進(jìn)行追蹤監(jiān)測(cè)；2)建議啟動(dòng)土地利用總體規(guī)劃修編，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展布局方向發(fā)生重大變化的同時(shí)，保證規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)；3)建議堅(jiān)持和完善土地管理制度和節(jié)約集約用地制度，提高土地利用效率。

本文還需要對(duì)以下兩方面做進(jìn)一步的探討并加以改進(jìn)。在選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)需要選取的指標(biāo)數(shù)量大且粗細(xì)難以界定；在確定權(quán)重時(shí)，雖然遵循影響越大權(quán)重值越大的原則，但是實(shí)際操作過程中難以確界，因此對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果造成了一定的影響。

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(責(zé)任編輯：張瑞麟)

2016-08-11

國(guó)家自然科學(xué)基金(41361049)

許 婷(1991—)，女，江西九江人，碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋卦u(píng)價(jià)、土地資源利用，E-mail:qingkong1011@126.com。

趙小敏，教授，博士生導(dǎo)師，從事土地利用與規(guī)劃，資源環(huán)境，遙感與地理信息系統(tǒng)等研究工作，E-mail：zhaoxm889@126.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170238

F311

A

0528-9017(2017)02-0311-05

文獻(xiàn)著錄格式：許婷，饒磊，趙小敏，等. 基于PSR模型的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，58(2)：311-315.