李春林,莊鍶鍶

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350108)

美國空氣污染治理機(jī)制的維度構(gòu)造與制度啟示

李春林,莊鍶鍶

(福州大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350108)

1970年《清潔空氣法》的制定與實(shí)施,構(gòu)成對美國空氣污染治理機(jī)制的重構(gòu):不僅確立了公眾健康優(yōu)先保護(hù)的治理理念,而且創(chuàng)建了支撐機(jī)制運(yùn)行的四大維度,即質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)維度、達(dá)標(biāo)計(jì)劃維度、訴訟制度維度和制裁保障維度,從而有力地推進(jìn)了美國的空氣污染治理。當(dāng)前我國正遭遇空氣污染之困,可以考慮借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來改進(jìn)我國的空氣污染治理機(jī)制。

空氣污染治理;清潔空氣法;公眾健康優(yōu)先;環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

美國早期工業(yè)化進(jìn)程的滾滾濃煙曾是經(jīng)濟(jì)繁榮的象征,但是在差不多一個(gè)世紀(jì)后卻被認(rèn)定為公眾健康的威脅。在19世紀(jì)末,美國企圖采取技術(shù)手段和頒布城市煙塵控制法令來應(yīng)對持續(xù)加重的城市空氣污染,但都因控制理念落后和制度保障不力而收效甚微。到了20世紀(jì)60年代前后,由于對公眾健康與空氣污染之關(guān)系的理解日益深入,空氣污染治理應(yīng)致力于保障公眾健康的理念逐漸深入人心。而1970年《清潔空氣法》的制定標(biāo)志美國空氣污染治理體系發(fā)生重大變動(dòng):不僅確立優(yōu)先保護(hù)公眾健康的核心理念,而且設(shè)計(jì)四大支柱性維度即國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、州實(shí)施計(jì)劃、公民訴訟和制裁體系來支撐空氣污染治理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn),從而使美國公眾逐漸告別深受空氣污染之害的時(shí)代。我國當(dāng)前正處于治理空氣污染的攻堅(jiān)階段,有必要探究作為世界最成功的空氣污染治理模式之一的美國空氣污染治理機(jī)制的維度構(gòu)造,以便從中獲得我國空氣污染治理機(jī)制的完善啟示。

一、美國空氣污染治理機(jī)制的歷史演變

美國空氣污染治理的歷史可以追溯到一個(gè)半世紀(jì)以前。早在19世紀(jì)中后期,由于空氣污染日趨加重,作為城市公共事務(wù)管理者的地方政府開始著手應(yīng)對空氣污染。起初依靠一些零星的技術(shù)性措施,比如搬遷“骯臟”工廠或安裝除塵設(shè)備來轉(zhuǎn)移或減少空氣污染,但其效果并不理想。美國城市當(dāng)局隨即轉(zhuǎn)而頒布專門的空氣污染控制法令,不過因?qū)τ诔鞘锌諝馕廴镜幕境梢蚺c防治辦法不甚了解,相關(guān)法令普遍顯得內(nèi)容簡單、篇幅短小且得不到法院的支持,其實(shí)施作用自然十分有限。

二戰(zhàn)之后,美國步入工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段,州和地方政府此時(shí)普遍偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是環(huán)境保護(hù),不顧及環(huán)境狀況的惡化及其對公眾健康帶來的損害。在多諾拉、紐約等城鎮(zhèn)相繼遭受嚴(yán)重的空氣污染事件①其中有兩起煙霧污染事件位列20世紀(jì)世界八大環(huán)境污染公害事件,即1948年10月發(fā)生在賓夕法尼亞州的“多諾拉事件”和20世紀(jì)40～50年代洛杉磯發(fā)生的系列“光化學(xué)煙霧事件”。之后,聯(lián)邦政府雖然在20世紀(jì)50年代中期通過以下途徑開始介入空氣污染治理,比如,在50-60年代先后制定了幾部執(zhí)行力不足的聯(lián)邦法律;研究空氣污染的原因及其影響,尋求控制和預(yù)防的方法;依據(jù)研究結(jié)果發(fā)布控制技術(shù)報(bào)告;提供財(cái)政資金支持。但是,此類舉措仍以州和地方政府為主導(dǎo),聯(lián)邦政府并未實(shí)質(zhì)性地介入空氣污染治理,這就使得空氣污染直到20世紀(jì)60年代末仍未得到有效遏制。

盡管空氣污染對公眾健康和福祉造成了嚴(yán)重?fù)p害,但美國民眾在當(dāng)時(shí)卻找不到有效法律途徑來進(jìn)行救濟(jì)。這促使他們在20世紀(jì)60年代發(fā)起一系列聲勢浩大的環(huán)保運(yùn)動(dòng)。尤其是1970年4月22日,在以污染有害健康為中心議題的首個(gè)“地球日”抗議游行中,公眾強(qiáng)烈要求聯(lián)邦當(dāng)局立即采取有效措施來應(yīng)對空氣質(zhì)量狀況的惡化。遏制空氣污染、保護(hù)公眾健康由此成為聯(lián)邦政府必須擔(dān)負(fù)且需要迅速完成的時(shí)代使命。在此背景下,美國環(huán)境法史上最為嚴(yán)厲且具有深遠(yuǎn)意義的1970年《清潔空氣法》在國會近乎全票通過。[1]該部法律的通過引發(fā)美國空氣污染治理機(jī)制的根本重構(gòu),并且主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面:

其一,確立公眾健康優(yōu)先保護(hù)的核心治理理念,并進(jìn)而促使美國在環(huán)境治理過程中奉行一項(xiàng)基石性的原則:在工業(yè)化時(shí)代,企業(yè)在其生產(chǎn)中不得不制造(空氣)污染,但政府當(dāng)局必須確保它們堅(jiān)守一個(gè)底線,即有關(guān)污染不得損害公眾健康。

其二,針對主要空氣污染物的排放以科學(xué)且可量化的方式設(shè)定國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦環(huán)保局在創(chuàng)設(shè)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須以公眾健康為本位,不得進(jìn)行成本收益分析。

其三,為促使各州空氣質(zhì)量按期達(dá)標(biāo),創(chuàng)造性地推出帶有合作性聯(lián)邦制的州實(shí)施計(jì)劃,即由各州及地方政府負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)空氣污染防治實(shí)施計(jì)劃的制定與執(zhí)行,聯(lián)邦環(huán)保局則負(fù)責(zé)審批和監(jiān)督各州的實(shí)施計(jì)劃。

其四,開創(chuàng)性地引入公民訴訟,督促不大盡職的行政人員勤勉執(zhí)法和糾正空氣污染制造者的違法行為,公民變相地獲得保障自身健康的救濟(jì)途徑。

最后,國會通過設(shè)計(jì)體系嚴(yán)密的制裁措施,確?！肚鍧嵖諝夥ā穲?zhí)行到位,以實(shí)現(xiàn)保障公眾健康的核心目標(biāo)。

很顯然,《清潔空氣法》以公眾健康優(yōu)先保障為目標(biāo),為美國空氣污染治理機(jī)制創(chuàng)建了四大支柱,從而引發(fā)了重大制度變革。1977年和1990年,美國還前后兩次對《清潔空氣法》進(jìn)行修訂,以進(jìn)一步改進(jìn)其空氣污染治理機(jī)制。

二、美國空氣污染治理機(jī)制的四大維度

美國空氣污染治理之所以能夠取得重大成功,首先應(yīng)歸結(jié)于其科學(xué)而嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)。而要對美國空氣污染治理機(jī)制作深入解剖,就需要仔細(xì)考察《清潔空氣法》?！肚鍧嵖諝夥ā返?01節(jié)把該法的立法目的確定為:通過防控空氣污染,保護(hù)公眾健康與福祉。[2]為了實(shí)現(xiàn)該目的,《清潔空氣法》開創(chuàng)性地引入國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、州實(shí)施計(jì)劃和公民訴訟,外加確保該部立法能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行的制裁體系。若是把美國空氣污染治理機(jī)制比喻成一輛快速行駛的四輪汽車的話,那么,公眾健康優(yōu)先保障理念的確立則為其引擎裝上了方向盤,而國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、州實(shí)施計(jì)劃、公民訴訟和制裁保障則是其四個(gè)堅(jiān)固的車輪,它們是驅(qū)動(dòng)美國空氣污染治理機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的四大基本維度。

(一)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)維度:以公眾健康為基礎(chǔ)的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為基石

移動(dòng)或固定污染源排放的空氣污染物,因其可能會對公眾健康或福祉造成威脅,被美國聯(lián)邦環(huán)保局確定為標(biāo)準(zhǔn)污染物。根據(jù)《清潔空氣法》第109節(jié)[3]規(guī)定,需要針對每一種標(biāo)準(zhǔn)污染物設(shè)定國家環(huán)境空氣質(zhì)量“一級標(biāo)準(zhǔn)”和“二級標(biāo)準(zhǔn)”。國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在美國空氣污染治理中具有基石性地位,原因有二:其一,它是確保《清潔空氣法》立法目的得以實(shí)現(xiàn)的基本支柱。其中,“一級標(biāo)準(zhǔn)”基于保障公眾健康的目標(biāo)而制定,并留有足夠的安全幅度,且不需要考慮經(jīng)濟(jì)成本。[4]其二,它是評判美國空氣污染治理成效的標(biāo)尺。若是政府有義務(wù)提供清潔空氣之類的公共產(chǎn)品,那么,國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)則為該項(xiàng)公共產(chǎn)品設(shè)定了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。由此看來,國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)旨在為美國政府、產(chǎn)業(yè)和公民確立空氣污染防治的行動(dòng)指南。

為了使得公眾健康得到保障,國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)必須以科學(xué)且可量化的方式制定。具體說來,國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要由四個(gè)部分組成,以衡量空氣污染程度。[5](1)標(biāo)準(zhǔn)污染物,即所要監(jiān)測的空氣污染物,如可吸入顆粒物(PM2.5)。(2)水平,即標(biāo)準(zhǔn)污染物的濃度:給定體積的空氣中標(biāo)準(zhǔn)污染物的含量,以每立方米多少微克(μg/m3)或每百萬分之一(ppm)來表示。(3)平均時(shí)間,即標(biāo)準(zhǔn)污染物保持排放濃度的時(shí)間跨度。從最初以年、日到最新修訂的多數(shù)以小時(shí)為監(jiān)測單位,監(jiān)測的精確度越來越高。(4)形式,即統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的方法措施,用來判斷是否符合標(biāo)準(zhǔn)。而且,為了能夠有效地保障公眾健康,空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在制定時(shí)不僅要做到科學(xué)可量化,而且要遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則?！肚鍧嵖諝夥ā凡⑽磳χ贫▏噎h(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所涉及的“公眾健康”、“負(fù)面健康影響”、“足以保護(hù)”和“安全幅度”等術(shù)語作出界定。聯(lián)邦環(huán)保局局長僅依據(jù)所掌握的最新科學(xué)知識,判斷標(biāo)準(zhǔn)污染物對公眾健康造成的負(fù)面影響來制定空氣質(zhì)量“基準(zhǔn)”(criteria)文件,據(jù)此確定公眾健康所能容忍的標(biāo)準(zhǔn)污染物質(zhì)濃度的臨界點(diǎn);再降低該數(shù)值,以追求一個(gè)足夠大的安全幅度[];從而在這一水平上來制定國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以保障公眾健康,而無需考慮其他因素,包括不得進(jìn)行成本收益分析。

同樣是為了保障公眾健康,《清潔空氣法》規(guī)定每隔五年應(yīng)根據(jù)最新的科學(xué)知識對國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。為此,聯(lián)邦環(huán)保局首先要基于某一標(biāo)準(zhǔn)污染物當(dāng)前的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),評估公眾健康保護(hù)現(xiàn)狀。接著,在確定有必要修訂該標(biāo)準(zhǔn)污染物的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之后,聯(lián)邦環(huán)保局對當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)的審查集中于分析所掌握的最新科學(xué)知識并對健康影響的性質(zhì)和嚴(yán)重程度、敏感人群的范圍和數(shù)量、可獲得健康信息的種類以及現(xiàn)有科學(xué)自身不確定性的種類和程度等各種相關(guān)因素進(jìn)行考察后,并綜合考慮清潔空氣科學(xué)咨詢委員會的建議、空氣質(zhì)量“基準(zhǔn)”文件以及醫(yī)學(xué)、科學(xué)專家的研究報(bào)告和公眾評議。最后,基于一系列嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估和審查,作出具有充分依據(jù)的決定,即發(fā)布新標(biāo)準(zhǔn),以保障公眾健康。

(二)達(dá)標(biāo)計(jì)劃維度:以公眾健康為中心追求的州實(shí)施計(jì)劃作為支柱

對標(biāo)準(zhǔn)污染物的控制,主要有兩個(gè)步驟:第一步是由聯(lián)邦環(huán)保局為某一標(biāo)準(zhǔn)污染物設(shè)定國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),其限值是公眾健康需要;第二步是州必須以空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),針對其轄區(qū)內(nèi)每一種標(biāo)準(zhǔn)污染物制定以保障公眾健康為目標(biāo)的州實(shí)施計(jì)劃?？諝庾鳛榈湫偷沫h(huán)境公共物品,其污染的外部性和消費(fèi)的非排他性,決定政府必須對空氣污染治理負(fù)有主要責(zé)任。而《清潔空氣法》正式確立的州實(shí)施計(jì)劃正是聯(lián)邦與州政府合作解決全國范圍內(nèi)空氣污染治理問題的基本制度安排。因此,《清潔空氣法》也被譽(yù)為“合作性聯(lián)邦制的典范”。[6]對于“合作性聯(lián)邦制”,《清潔空氣法》第101節(jié)的表述是:空氣污染防治是各州和地方政府的主要責(zé)任和義務(wù),但聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦、州以及地方政府之間的合作關(guān)系上,提供財(cái)政支持,并扮演領(lǐng)導(dǎo)角色。

1.各州制定并執(zhí)行州實(shí)施計(jì)劃

具體而言,州實(shí)施計(jì)劃首先要求各州政府就州內(nèi)每個(gè)空氣質(zhì)量控制區(qū)域確定標(biāo)準(zhǔn)污染物的當(dāng)前值和期望值,而后據(jù)此確定達(dá)標(biāo)所需要的減排量。各州需要清查排放源,并預(yù)測其未來增長,以決定采取何種組合控制策略以及如何分配不同排放源的減排負(fù)擔(dān)。聯(lián)邦最高法院曾指出,只要州為遵守國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所作出排放限制選擇盡到最大努力,它們就有權(quán)采用任何其認(rèn)為是最佳的排放限制組合方案。[7]《清潔空氣法》第110節(jié)[8]規(guī)定,每個(gè)州在合理通知和舉行公眾聽證會之后,就可以針對每種標(biāo)準(zhǔn)污染物的一級和二級國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),制定并提交一份州實(shí)施計(jì)劃供聯(lián)邦環(huán)保局局長審批,以便證明其為達(dá)到并保持國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所采取的措施。州實(shí)施計(jì)劃構(gòu)成全面管控地方空氣污染治理的載體。州在管轄范圍內(nèi)通過制定和執(zhí)行州實(shí)施計(jì)劃,履行管控空氣污染的主要責(zé)任。[9]

2.聯(lián)邦環(huán)保局審批并監(jiān)管州實(shí)施計(jì)劃

聯(lián)邦環(huán)保局必須在州提交州實(shí)施計(jì)劃的12個(gè)月內(nèi)決定是否予以批準(zhǔn)。一旦州提交的州實(shí)施計(jì)劃符合法律要求,在聯(lián)邦環(huán)保局局長批準(zhǔn)后,即可視為具有聯(lián)邦法律效力,在全國范圍內(nèi)具有強(qiáng)制執(zhí)行性。[10]未能提交州實(shí)施計(jì)劃或提交有缺陷的計(jì)劃,且在指定時(shí)間內(nèi)未修改的州將受到制裁。若某一州在兩年內(nèi)提交新的州實(shí)施計(jì)劃未能得到聯(lián)邦環(huán)保局批準(zhǔn),則聯(lián)邦環(huán)保局要為該州發(fā)布聯(lián)邦實(shí)施計(jì)劃。若國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化,各州就必須修改州實(shí)施計(jì)劃并提交給聯(lián)邦環(huán)保局審批,說明本州擬采取的達(dá)標(biāo)措施。

州實(shí)施計(jì)劃只有得到貫徹落實(shí),才能有效保障公眾健康。因此,州實(shí)施計(jì)劃一旦沒能在遵守期限內(nèi)達(dá)到聯(lián)邦環(huán)保局設(shè)定的可量化的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求,則將面臨由此帶來的處罰制裁。針對未提交、提交不符合《清潔空氣法》或聯(lián)邦環(huán)保局的要求、未全部或部分執(zhí)行的州實(shí)施計(jì)劃,根據(jù)《清潔空氣法》第179節(jié)[11]規(guī)定,視情形采取一種或兩種制裁方式。制裁措施包括:第一種是排放指標(biāo)抵消,即受制裁的州,其區(qū)域內(nèi)新建或是改建污染源必須以其2個(gè)單位的排污指標(biāo)換取1個(gè)實(shí)際排放量。此類措施將會給該州帶來極大的排放壓力。第二種是聯(lián)邦高速公路基金制裁,即禁止交通部批準(zhǔn)受制裁州動(dòng)用任何聯(lián)邦交通項(xiàng)目基金,法定情形除外。另外,聯(lián)邦環(huán)保局可以對受制裁州停止發(fā)放全部或者部分有關(guān)空氣污染規(guī)劃和控制項(xiàng)目的資助資金。這一措施在實(shí)踐中適用范圍更廣,效果也更佳。

(三)訴訟制度維度:以公眾健康為基本考慮的公民訴訟作為支撐

為了彌補(bǔ)對于空氣污染傳統(tǒng)普通法救濟(jì)之缺陷,同時(shí)促使行政機(jī)關(guān)積極履職,1970年《清潔空氣法》創(chuàng)設(shè)以連接環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法的公民訴訟,企圖讓公民借助訴訟手段擔(dān)負(fù)起確保法律得到有效實(shí)施和執(zhí)行的重任。[12]根據(jù)《清潔空氣法》第304節(jié)以及相關(guān)法律規(guī)定,公民訴訟是公民為了保護(hù)大氣環(huán)境公共利益,依據(jù)聯(lián)邦法律,在訴前60天的通知與等待中,以啟動(dòng)訴訟相威脅,督促行政機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法并迫使制造空氣污染的企業(yè)守法;而在進(jìn)入訴訟程序后,則以強(qiáng)制令和罰款作為主要救濟(jì)方式。[13]由于公民訴訟制度旨在賦予公民以訴訟手段保護(hù)大氣環(huán)境公共利益,而公眾健康又是該公共利益的核心內(nèi)容,它對公眾健康的保障提供了有力的制度支撐。在此意義上講,公民訴訟實(shí)為環(huán)境公益訴訟。簡言之,公民訴訟要求原告提起訴訟的理由是包括自身利益在內(nèi)的大氣環(huán)境公共利益遭到侵犯,而對公眾產(chǎn)生最直接、最重大的影響就是健康損害。因此,公民訴訟的起點(diǎn)和終點(diǎn)都在以公眾健康為基本考慮的大氣環(huán)境公共利益上,是典型的環(huán)境公益訴訟。

不過,具有公益訴訟性質(zhì)的公民訴訟卻是與環(huán)境執(zhí)法和守法緊密相連的,因?yàn)?它創(chuàng)設(shè)的訴訟前置程序亦即60天的通知與等待,在“公民”(環(huán)保團(tuán)體)與政府和企業(yè)之間形成一種有效制衡關(guān)系:一方面,聯(lián)邦環(huán)保局或州政府若是懈怠而不做出法定的非自由裁量行為,或是疏于對違反《清潔空氣法》的行為采取強(qiáng)制性措施,就很有可能成為公民訴訟的起訴對象,由此會督促政府機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法;另一方面,企業(yè)若長期違法制造空氣污染的話,也完全可能成為公民訴訟的起訴對象,公民訴訟由此會對它們構(gòu)成威懾,促使其遵章守法。不僅如此,進(jìn)入訴訟程序后,公民訴訟還會對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行《清潔空氣法》構(gòu)成有效補(bǔ)充。在經(jīng)歷60天的訴前通知和等待后,行政機(jī)關(guān)不愿意或不能夠履行其本該采取的執(zhí)法行為,或是企業(yè)拒絕糾正其違法行為,原告通常就會正式啟動(dòng)訴訟程序,以尋求一種兜底性救濟(jì),從而借助法院之手來迫使行政機(jī)關(guān)或是違法企業(yè)改變自己的行為,并變相地彌補(bǔ)法律執(zhí)行的缺失。美國參議院公共工作委員會下屬空氣和水污染小組委員會認(rèn)為,設(shè)立公民訴訟是為了促進(jìn)法律執(zhí)行,保證聯(lián)邦和各州行政機(jī)關(guān)積極履行其職責(zé),補(bǔ)充執(zhí)法資源的不足。[14]

另要指出的是,為了使公眾健康真正獲得優(yōu)先保障,公民訴訟在實(shí)踐中主要是針對行政機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟。據(jù)統(tǒng)計(jì),在1995年至2003年期間,針對聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)出的訴前通知達(dá)到430件,而針對企業(yè)發(fā)出的訴前通知卻只有98件。[15]而且,即使是提起民事公益訴訟,也會觸發(fā)行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn),公民更傾向于選擇起訴行政機(jī)關(guān)而不是違法企業(yè)。究其原因,公民更愿意將有限時(shí)間和經(jīng)費(fèi)用在督促政府履行或完善《清潔空氣法》的職責(zé)上。而且,與起訴污染者相比,起訴行政機(jī)關(guān)能產(chǎn)生更為直接、有效和深遠(yuǎn)的影響。畢竟,唯有行政機(jī)關(guān)才既有責(zé)任也有能力執(zhí)行《清潔空氣法》,從而有力地保障公眾健康。

(四)制裁保障維度:以公眾健康為終極目標(biāo)的懲罰措施作為后盾

先前的空氣污染控制立法,雖然也包含一些懲罰措施規(guī)定,但都因未形成嚴(yán)密的制裁體系而使法律的預(yù)設(shè)目標(biāo)促進(jìn)功能大打折扣。而1970年《清潔空氣法》包括后續(xù)修訂則使制裁措施體系趨于完善,從而構(gòu)成保障公眾健康的制度支撐。

《清潔空氣法》先是設(shè)定了嚴(yán)格的民事制裁,主要是罰款制裁,其中包括行政機(jī)關(guān)據(jù)其職權(quán)對處罰對象所實(shí)施的行政罰款;由法院根據(jù)原告申請對被告所處的民事罰款。實(shí)際上,這兩者都是對違法行為人的一種經(jīng)濟(jì)懲戒,但在其適用上,對于同一違法行為只能采取一種罰款措施。罰款主要針對違反州實(shí)施計(jì)劃的行為,如在特定區(qū)域新建或改建大型固定污染源的行為。聯(lián)邦環(huán)保局和法院在確定罰款數(shù)額時(shí)所考慮的因素包括:違法行為人的經(jīng)營規(guī)模、罰款對違法行為人經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)影響、違法行為人的守法記錄和為守法付出的努力、違法行為存續(xù)期間、違法行為的經(jīng)濟(jì)收益、違法行為的嚴(yán)重性。[16]根據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定,聯(lián)邦環(huán)保局有權(quán)針對一個(gè)違法行為處以每日不超過2.5萬美元的罰款。此外,對于拒繳罰款的行為,可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。由于罰款制裁帶來高昂的違法成本,這將會對潛在違法者產(chǎn)生巨大的威懾力。

《清潔空氣法》還設(shè)定了嚴(yán)厲而有力的刑事制裁。該法第113節(jié)規(guī)定了違法行為人可能被處以監(jiān)禁以及并處或單處罰金的行為種類。[17]至于違法行為人構(gòu)成何種犯罪,觸發(fā)何種罪名,適用何種刑事程序則依據(jù)美國刑法典和刑事程序規(guī)則的相關(guān)規(guī)定?！肚鍧嵖諝夥ā犯鶕?jù)違法行為人的主觀故意程度,將犯罪行為分為故意犯罪和過失犯罪。故意犯罪情形包括四種:一是故意做出違反國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、州實(shí)施計(jì)劃規(guī)定或新源審查規(guī)定等行為,構(gòu)成犯罪的,可以單處或并處罰金以及不超過5年的監(jiān)禁;二是虛假陳述等造假行為,不單指口頭陳述,還包括各種書面文件信息,構(gòu)成犯罪的,可以單處或并處罰金以及不超過2年的監(jiān)禁;三是故意不向聯(lián)邦政府繳納各種費(fèi)用的行為如許可證管理費(fèi),構(gòu)成犯罪的,可以單處或并處罰金以及不超過1年的監(jiān)禁;四是故意排放空氣污染物構(gòu)成人身傷亡緊急危險(xiǎn)的行為,構(gòu)成犯罪的,單處或是并處罰金以及15年以下的監(jiān)禁。第四種情形被認(rèn)為是《清潔空氣法》中懲罰最為嚴(yán)厲的犯罪行為。[17]236

總的說來,通過創(chuàng)設(shè)前述支撐性的四大維度,美國空氣污染治理機(jī)制設(shè)計(jì)科學(xué)而先進(jìn),因而能夠在保障公眾健康方面取得巨大成功。在1970年《清潔空氣法》實(shí)施后的20年里,預(yù)防了超過20萬例過早死亡,避免了將近70萬例慢性支氣管炎的發(fā)生。[19]從1970年到2015年,6種標(biāo)準(zhǔn)污染物的全國排放平均降低70%,而美國國內(nèi)生產(chǎn)總值同期卻同比上漲246%。[20]由此看來,美國在治理空氣污染過程中找到了一條平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的科學(xué)之路。

三、美國空氣污染治理機(jī)制維度設(shè)計(jì)對我國的啟示

我國于2015年和2016年分別施行新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》,以著手解決近些年來十分棘手的空氣污染特別是霧霾問題,但實(shí)施效果卻差強(qiáng)人意。而半個(gè)世紀(jì)前同樣深受空氣污染之困的美國,通過頒布1970年《清潔空氣法》,設(shè)計(jì)四大維度來全面改進(jìn)空氣污染治理機(jī)制,最終實(shí)現(xiàn)有效治理空氣污染和切實(shí)保障公眾健康的中心目的。因此,我們有必要以美國空氣污染治理機(jī)制為鏡,剖析其基本維度以獲得完善我國空氣污染治理機(jī)制的啟示。

(一)我國應(yīng)以公眾健康為本位來完善環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

作為實(shí)現(xiàn)《大氣污染防治法》中心目標(biāo)的支柱,環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)乃是控制空氣污染的基石,構(gòu)成各項(xiàng)防治性規(guī)定與措施得以推出的基礎(chǔ)。通過考察我國現(xiàn)行的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[21]可知,其目的仍以保障人體健康和生態(tài)環(huán)境為核心,未回應(yīng)新《環(huán)境保護(hù)法》第1條“保障公眾健康”的目的定位,以及新《大氣污染防治法》第8條“制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨”的規(guī)定。為了能夠發(fā)揮類似美國國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的功能,我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)將其基本目標(biāo)明確設(shè)為“保障公眾健康”,唯有如此才能使圍繞其創(chuàng)建起來的各項(xiàng)制度也以保障公眾健康為中心追求。

為了實(shí)現(xiàn)以公眾健康為本位,我國可仿效美國的做法,在國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、審查和修訂程序中奉行以科學(xué)性為基礎(chǔ)的原則、健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、公眾參與原則以及定期更新原則。比如,有必要在《大氣污染防治法》中明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)限內(nèi)制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),且定期進(jìn)行審查,并作出是否修訂的決定,而非用“適時(shí)”之類措辭。另外,環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂程序需要專家和公眾有效參與。而行政機(jī)關(guān)要保證公眾參與的廣泛性和有效性,就應(yīng)充分公開、廣泛地聽取公眾的意見。行政機(jī)關(guān)必須將需要制定或修訂的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)草案及其理由向社會公開,以供社會公眾加以評論并提出意見。而行政機(jī)關(guān)必須說明其接受或者不接受意見的原因,說明制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

(二)我國可借鑒美國州實(shí)施計(jì)劃制度以使限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度化

限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃是我國借以實(shí)施環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基本手段。但考察《大氣污染防治法》第14～17條的規(guī)定后發(fā)現(xiàn),目前我國限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃所涉及的內(nèi)容基本上是框架式、綱領(lǐng)性和原則性的規(guī)定,缺乏落實(shí)改善空氣質(zhì)量的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃具體可操作的制度設(shè)計(jì),因此,它不足以支撐限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。以美國《清潔空氣法》中關(guān)于州實(shí)施計(jì)劃的制度設(shè)計(jì)為參照,結(jié)合我國的現(xiàn)有規(guī)劃框架,可對限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度化做如下改進(jìn)。

首先,限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度的定位。我國限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度缺位,無法有效落實(shí)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)要求。在政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)提供清潔空氣、保護(hù)公眾健康責(zé)任的前提下,中央政府需建立限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度,監(jiān)督地方政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。通過出臺“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃條例”及其配套性法規(guī)和部門規(guī)章,將其定位為行政法規(guī)。其次,限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的制定主體應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至省一級人民政府,而非僅限直轄市和設(shè)區(qū)的市。由于空氣污染波及面廣而具有跨區(qū)域性,對于制定主體層級做出如此限定無助于實(shí)現(xiàn)空氣污染的全面治理。復(fù)次,限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由上一級環(huán)保部門審批,并接受上一級環(huán)保部門對其執(zhí)行情況的監(jiān)管。目前《大氣污染防治法》規(guī)定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃只須到國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案,沒有來自上級部門的審批和監(jiān)管。最后,對于未按期完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地方政府,應(yīng)設(shè)定具有實(shí)質(zhì)意義的制裁措施?，F(xiàn)行的規(guī)定是只向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報(bào)告每年限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃的實(shí)施情況,沒有規(guī)定未完成會受到何種懲罰,這使得限期達(dá)標(biāo)缺乏保障?？煽紤]設(shè)定多種制裁包括經(jīng)濟(jì)制裁,如暫停撥付有關(guān)空氣污染治理的財(cái)政資金。

(三)我國環(huán)境公益訴訟制度改革應(yīng)堅(jiān)持民事公益訴訟與行政公益訴訟并重原則

近年來我國從修訂立法到頒布司法解釋所確立的公益訴訟主要是環(huán)境民事公益訴訟。①2 012年《民事訴訟法》第55條、2015年1月1日實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第58條和同年1月7日最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》都主要涉及環(huán)境民事公益訴訟。同樣,在我國的環(huán)境司法實(shí)踐中原告提起的也大都是環(huán)境民事公益訴訟。②據(jù)最高人民法院在《中國環(huán)境資源審判》中的統(tǒng)計(jì):2015年1月至2016年6月全國法院共受理環(huán)境公益訴訟一審案件116件,其中環(huán)境民事公益訴訟案件104件,環(huán)境行政公益訴訟案件12件。這就從一個(gè)側(cè)面反映出我國環(huán)境公益訴訟制度尚存在如下問題:一是,盡管空氣污染十分嚴(yán)重,但新《大氣污染防治法》并未回應(yīng)新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定而引入環(huán)境公益訴訟,特別是環(huán)境行政公益訴訟;二是,空氣污染治理的主要責(zé)任雖然應(yīng)由各級政府承擔(dān),但《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》仍主要致力于“督企”守法而不是“督政”執(zhí)法。這在實(shí)踐中變相地鼓勵(lì)原告提起環(huán)境民事公益訴訟而不是環(huán)境行政公益訴訟。

美國《清潔空氣法》首創(chuàng)公民訴訟,其目的是通過增設(shè)訴前程序督促政府勤勉執(zhí)法并促使企業(yè)守法。而且,大多數(shù)案件都是針對行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟。實(shí)踐證明,唯有首先定位于“督政”執(zhí)法,才能更好地達(dá)到“督企”守法的目的。鑒于此,我國的環(huán)境公益訴訟制度可以做如下完善:一是,基于現(xiàn)實(shí)需要并回應(yīng)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定,將環(huán)境公益訴訟制度引入治理空氣污染的基本法即《大氣污染防治法》之中,作為法定的司法救濟(jì)路徑;二是,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民事公益訴訟與行政公益訴訟并重原則,畢竟,行政機(jī)關(guān)相對于其他主體比如環(huán)保組織來說,在威懾和制裁強(qiáng)大空氣污染者方面具有其獨(dú)特優(yōu)勢。三是,可考慮增設(shè)訴前通知與等待程序。

(四)我國應(yīng)完善針對相關(guān)違法行為的制裁措施體系

我國空氣污染治理成效不顯著的一個(gè)重要原因是相關(guān)制裁體系不完善。比如,新《大氣污染防治法》規(guī)定的絕大多數(shù)制裁措施是行政性的,而關(guān)于其他制裁措施的規(guī)定極為簡單,特別是關(guān)于刑事制裁,只有第127條做了概括性規(guī)定:“違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。而我國刑法目前只有第三百三十八條的污染環(huán)境罪①《中華人民共和國刑法》第338條規(guī)定:違反國家規(guī)定,排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì),嚴(yán)重污染環(huán)境的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金?？勺鳛樽肪靠諝馕廴痉缸锏男谭ㄒ罁?jù)。而該條規(guī)定的問題是將空氣、水、土壤污染犯罪籠統(tǒng)地納入同一罪名之下。由于污染對象的差異性、污染后果的危害性和污染的實(shí)施方式等不同,將空氣污染犯罪歸于污染環(huán)境罪名下并不利于打擊污染空氣的犯罪行為。而在司法實(shí)踐中,污染環(huán)境犯罪特別是空氣污染犯罪極少追究刑事責(zé)任。而且,與美國《清潔空氣法》的相關(guān)規(guī)定相比,我國污染環(huán)境罪的刑事處罰也偏輕。此外,我國空氣污染防治基本法并未明確何種行為會追究刑事責(zé)任,也未就空氣污染犯罪專門定罪量刑,因而需要加以完善。

最后,為與2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》銜接,2016年《大氣污染防治法》雖增加了對違法行為實(shí)行按日處罰這一極具威懾力的處罰措施。但相較于美國《清潔空氣法》規(guī)定的按日處罰來說,仍有一些方面需加以改進(jìn)。一方面,美國《清潔空氣法》規(guī)定的按日處罰的罰款適用范圍與聯(lián)邦環(huán)保局行使的行政執(zhí)法權(quán)范圍是基本相同的。應(yīng)當(dāng)說,該處罰措施幾乎覆蓋《清潔空氣法》可以被處以罰款的全部條款。我國按日處罰措施實(shí)施的范圍限于《大氣污染防治法》第123條②《中華人民共和國大氣污染防治法》第123條規(guī)定:違反本法規(guī)定,企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一,受到罰款處罰,被責(zé)令改正,拒不改正的,依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起,按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰:(一)未依法取得排污許可證排放大氣污染物的;(二)超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的;(三)通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的;(四)建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的。規(guī)定中列舉的四種行為。顯然,我國按日處罰措施的適用范圍過于狹窄,可考慮予以適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大。另一方面,按照《大氣污染防治法》第123條的規(guī)定,按日處罰的罰款數(shù)額是按原處罰決定書確定的罰款數(shù)額確定的。在實(shí)際操作過程中,采用較多的是按照定額或是繳納排污費(fèi)的數(shù)額來確定處罰數(shù)額。但這兩種方式確定的罰款數(shù)額都有其不科學(xué)之處。而美國在確定罰款數(shù)額時(shí)會綜合各種因素,而不是進(jìn)行一刀切,因而科學(xué)合理。罰款主要是對過去已發(fā)生的違法行為的否定性評價(jià),并通過剝奪違法者財(cái)產(chǎn)利益的方式予以威懾和懲戒。因此,我國有必要更加科學(xué)合理地確定按日處罰的罰款數(shù)額。

四、結(jié)語

當(dāng)前我國正在承受空氣污染之痛。2016年全國338個(gè)地級及以上城市中,只有84個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo),占24.9%。[22]在2017年4月26日國務(wù)院常務(wù)會議上,李克強(qiáng)總理說,霧霾治理已成為關(guān)系人民群眾健康的“當(dāng)務(wù)之急”,廣大人民群眾最急切盼望加以解決,該花多少錢就花多少錢![23]要有效解決霧霾之類的空氣污染問題,不僅要加大資金投入,而且還需要改進(jìn)現(xiàn)有治理機(jī)制。在此方面,美國空氣污染治理機(jī)制的維度設(shè)計(jì)給我國以諸多啟示,其核心是應(yīng)本著優(yōu)先保障公眾健康的理念來完善我國的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃和環(huán)境公益訴訟制度,并改進(jìn)相關(guān)制裁機(jī)制。唯有做出艱苦努力,我國才能從十面“霾”伏中走出來,從而實(shí)現(xiàn)由“人工藍(lán)”到“天然凈”的華麗轉(zhuǎn)變。

[1]Marguerite A.Livingston,Clean Air and Federalism[J].Brooklyn Law Review,Vol.44,1978:1076.

[2]Clean Air Act§101,42 U.S.C.§7401(2013).

[3]Clean Air Act§109,42 U.S.C.§7409(2013).

[4]Professor Arnold W.Reitze,Jr.,Air Quality Protection Using State Implementation Plans-Thirty-SevenYears of Increasing Complexity[J].Villanova Environmental Law Journal,2004:229.

[5]EPA,National Ambient Air Quality Standards,http://www3.epa.gov/ttn/naaqs/criteria.html.

[6]Michael A.Livermore,Richard L.Revesz.Rethinking Health-based Environmental Standards[J].New York University Law Review,2014:1198.

[7]Anuradha Sivaram,Why Citizen Suits Against States Would Ensure the Legitimacy of Cooperative Federalism Under the Clean Air Act[J].Ecology Law Quarterly,2013(40):443.

[8]Train v.Natural Res.Def.Council,Inc.,421 U.S.60,79(1975).

[9]Clean Air Act§110,42 U.S.C.§7410(2013).

[10]Fla.Power&LightCo.v.Costle,650 F.2d 579,586-87(5th Cir.1981).

[11]Safe Air for Everyone v.U.S.E.P.A.488 F.3d 1088,1097(9th Cir.2007).

[12]Clean Air Act§179,42 U.S.C.§7509(2013).

[13]Robert V.Percival,et al.Environmental Regulation:Law,Science,and Policy(7th ed)[M].Wolters Kluwer,2013.1270-1271.

[14]Clean Air Act§304,42 U.S.C.§7604(2013).

[15]Harold Feld.Saving the Citizen Suit:The Effect of Lujan v.Defenders of Wildlife and the Role of Citizen Suits in Environmental Enforcement[J].Columbia Journal of Environmental Law,1994(11):146-147.

[16]James R.May,Now More Than Ever:Trends in Environmental Citizen Suits at 30[J].Widener Law Review,2003(10):31-32.

[17]Steven Ferrey.Environmental Law(6th ed)[M].Wolters Kluwer,2012:234.

[18]Clean Air Act§113(c),42 U.S.C.§ 7413(c)(2013).

[19]EPA.40th Anniversary of the Clean Air Act,https://www.epa.gov/clean-air-act-overview/40th-anniversary-clean-airact(2010-9-14).

[20]EPA.Progress Cleaning the Air and Improving People's Health,https://www.epa.gov/clean-air-act-overview/progress-cleaning-air-and-improving-peoples-health#pollution.

[21]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[EB]OL.http://kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/bzwb/dqhjbh/dqhjzlbz/201203/t20120302_224165.htm.

[22]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.環(huán)境保護(hù)部例行新聞發(fā)布會實(shí)錄http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201701/t20170120_395084.htm.2017-1-20.

[23]中國政府網(wǎng).總理再發(fā)話:集中攻克霧霾成因,該花多少錢就花多少錢![EB/OL].http://www.gov.cn/premier/2017-04/26/content_5189105.htm.2017-4-26.

(責(zé)任編輯:李瀟雨)

On the Dimensions Design and Institutional Implication of American Air Pollution Governance Mechanism

LI Chun-lin,ZHUANG Si-si
(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou 350108,China)

The enactment and enforcement of Clean Air Act of 1970 has fundamentally reconstructed air pollution governance mechanismin the United States.Not only did the mechanism establish governing idea of public health protection primacy,but also constructed four dimensions to support mechanism operation,namely quality standard dimension,standard-achieving program dimension,lawsuit system dimension and sanction guarantee dimension,which effectively promoted the air pollution governance in the United States.Nowadays,China is suffering from air pollution problems,so we may consider drawing lessons from the United States to improve air pollution governance mechanism.

air pollution governance;clean air act;public health primacy;ambient air quality standards

D922.6

A

1008-2603(2017)04-0001-08

2017-07-19

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的不確定法律概念研究”(16BFX143)。

李春林,男,福州大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,研究方向:國際與比較環(huán)境法;莊鍶鍶,女,福州大學(xué)法學(xué)院博士研究生,研究方向:國際與比較環(huán)境法。