楊 龍，李 萌

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貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因與機(jī)理
——兼論中國的精準(zhǔn)扶貧政策

楊 龍，李 萌

分析貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因與機(jī)理是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。從自然、社會(huì)、個(gè)體三個(gè)方面梳理貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機(jī)理，并在此基礎(chǔ)上分析中國當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策的關(guān)注點(diǎn)以及需要完善之處。研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)戶的貧困狀況是資源稟賦、地理、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、制度、市場、政府、歷史、文化、人力資本、農(nóng)戶權(quán)利和社會(huì)資本等多方面因素共同作用的結(jié)果。當(dāng)前中國的精準(zhǔn)扶貧政策雖然強(qiáng)調(diào)因貧困原因而施策，但政策主要關(guān)注的是基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本、市場、地理位置或環(huán)境、生態(tài)、社會(huì)資本、資源稟賦等方面的致貧原因。還需要在制度改革方面增加對(duì)勞動(dòng)和土地要素貢獻(xiàn)的傾斜，進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高政府扶貧的干預(yù)效率，增加貧困群體賦權(quán)，培養(yǎng)緊密型社會(huì)資本，提高精準(zhǔn)扶貧的政策效果。

貧困地區(qū) 致貧原因 機(jī)理 精準(zhǔn)扶貧

一、引 言

精準(zhǔn)扶貧是中國新時(shí)期農(nóng)村扶貧的基本方略。理清貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機(jī)理，進(jìn)而采取有針對(duì)性的扶貧措施、制定有針對(duì)性的政策，才能做到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。貧困是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，對(duì)其原因的闡釋多種多樣。當(dāng)前對(duì)致貧原因及其機(jī)理的相關(guān)研究已較多，這些研究從不同學(xué)科、不同視角給出了不同闡釋。已有研究主要從以下四個(gè)方面對(duì)致貧原因進(jìn)行分類：第一，從發(fā)展的視角理解致貧原因和機(jī)理。認(rèn)為貧困主要源于發(fā)展的基礎(chǔ)條件欠缺，發(fā)展的體制和機(jī)制不健全，發(fā)展的社會(huì)環(huán)境整合度低，不同層次的發(fā)展極未能實(shí)現(xiàn)等。*李守經(jīng)：《農(nóng)村社會(huì)學(xué)》，第154頁，高等教育出版社2000年版。第二，從人口與非人口因素的視角理解致貧原因與機(jī)理。與人口因素相關(guān)的貧困發(fā)生原因包括人口擠壓論、人口陷阱論和資源匱乏論；非人口因素包括不平等的分配制度、貧困文化等。*佟新：《人口社會(huì)學(xué)》，第214頁，北京大學(xué)出版社2010年版。第三，從風(fēng)險(xiǎn)的角度理解致貧原因與機(jī)理。其主要觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速了農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)處理機(jī)制的瓦解，農(nóng)戶不得不直接面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)沖擊。盡管農(nóng)戶采取了多種應(yīng)對(duì)策略，但仍可能經(jīng)歷沒有預(yù)料到的收入減少或福利損失，進(jìn)而導(dǎo)致因支付能力不足形成的生計(jì)、健康或教育無保障的結(jié)果。*陳傳波：《農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)與脆弱性：一個(gè)分析框架及貧困地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2005年第8期。第四，從可持續(xù)生計(jì)的角度分析致貧原因與機(jī)理。其主要觀點(diǎn)是農(nóng)戶的可持續(xù)生計(jì)依靠自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、人力資本和社會(huì)資本，但農(nóng)戶的自然資本受不可抗拒因素影響較多、物質(zhì)資本在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不具有轉(zhuǎn)換性、金融資本缺少可流動(dòng)性、人力資本和社會(huì)資本不足，導(dǎo)致農(nóng)戶容易陷入貧困。*李小云、張雪梅、唐麗霞：《當(dāng)前中國農(nóng)村的貧困問題》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第4期。雖然現(xiàn)有研究對(duì)致貧原因的分析視角不同，但仍存在一定的共性，致貧因素之間往往是相互影響的。本文試圖在已有研究的基礎(chǔ)上，通過文獻(xiàn)分析，從自然、社會(huì)和個(gè)體三個(gè)方面的因素梳理農(nóng)村貧困地區(qū)的致貧原因和機(jī)理。然后從致貧原因和機(jī)理角度分析中國當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策，探討精準(zhǔn)扶貧政策的關(guān)注點(diǎn)以及需要完善的方面。

二、貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因及機(jī)理

(一)自然方面的因素

1. 資源短缺或稟賦不足導(dǎo)致擴(kuò)大再生產(chǎn)困難。資源稟賦學(xué)說是貧困地區(qū)農(nóng)戶致貧分析的重要組成部分，很多研究對(duì)貧困原因的歸納都涉及這一解釋。這種學(xué)說認(rèn)為貧困地區(qū)的自然條件惡劣，土地資源或其他自然資源不足，資源結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致農(nóng)戶沒有充裕的資源進(jìn)行生產(chǎn)而陷入貧困。*沈紅：《中國貧困研究的社會(huì)學(xué)評(píng)述》，載《社會(huì)學(xué)研究》2000年第2期。在解釋西部地區(qū)農(nóng)戶貧困狀況時(shí)，這種學(xué)說更加適用。在西部農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境惡劣和資源短缺是致使農(nóng)戶貧困的基本原因。此學(xué)說也適用于以農(nóng)業(yè)為重要生計(jì)來源的其他貧困地區(qū)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素的影響較大，惡劣的自然條件會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)收入低而不穩(wěn)，而農(nóng)業(yè)的低收入又會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低、積累水平低，因此不能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)。在資源短缺、自然條件惡劣的情況下，農(nóng)戶難以獲得維持生計(jì)的資源，便會(huì)出現(xiàn)根本性貧困*佟新：《人口社會(huì)學(xué)》，第212頁，北京大學(xué)出版社2010年版?；蚶鲜截毨?葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評(píng)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2006年第7期。。

2. 地理偏遠(yuǎn)或環(huán)境閉塞導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難、市場發(fā)育不足。除了資源稟賦影響貧困地區(qū)農(nóng)戶的發(fā)展外，貧困地區(qū)的地理位置或地理環(huán)境也是農(nóng)戶致貧因素之一。地理位置或地理環(huán)境的致貧機(jī)理為：第一，很多貧困地區(qū)遠(yuǎn)離城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，農(nóng)民無法從非農(nóng)經(jīng)營活動(dòng)中獲得收入以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)收入的不足和波動(dòng)；*岳希明、李實(shí)、王萍萍、關(guān)冰：《透視中國農(nóng)村貧困》，第15頁，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2007年版。第二，偏遠(yuǎn)地區(qū)交通不便，信息不靈，市場條件往往發(fā)育不足，外部可達(dá)性差，導(dǎo)致農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益差。

3. 生態(tài)脆弱導(dǎo)致貧困落后與環(huán)境退化惡性循環(huán)。貧困地區(qū)的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系越來越緊密。貧困地區(qū)往往處于生態(tài)脆弱的區(qū)域，資源承載能力不足，這種因生態(tài)因素制約造成的貧困可以稱為“生態(tài)惡劣型貧困”或“生態(tài)貧困”。這些地區(qū)的農(nóng)戶發(fā)展往往面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙重使命。在現(xiàn)實(shí)中，很多貧困地區(qū)面對(duì)的是貧困落后與環(huán)境退化的惡性循環(huán)。貧困落后往往使得貧困地區(qū)農(nóng)戶的眼前生存比長遠(yuǎn)利益更加重要，致使農(nóng)戶不能顧及未來的生態(tài)環(huán)境問題，向生態(tài)環(huán)境索取。在此情況下，貧困地區(qū)往往會(huì)出現(xiàn)生態(tài)退化，這反過來又導(dǎo)致了農(nóng)戶的生產(chǎn)效率低下，加重了貧困落后的程度。*韓勁：《走出貧困循環(huán)——中國貧困山區(qū)可持續(xù)發(fā)展理論與對(duì)策》，第69頁，中國經(jīng)濟(jì)出版社2006年版。此外，在這些生態(tài)脆弱的地區(qū)，往往自然災(zāi)害頻發(fā)，造成“災(zāi)害導(dǎo)致型貧困”*葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評(píng)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2006年第7期。。

(二)社會(huì)方面的因素

在貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因中，社會(huì)方面的因素不可忽視。此處社會(huì)方面的因素是廣義的，包括基礎(chǔ)設(shè)施因素、制度因素、市場因素、政府因素、歷史因素和文化因素。自然方面的致貧因素是外生的，往往較難改變；而社會(huì)方面的因素導(dǎo)致的貧困是可以改變和干預(yù)的。社會(huì)方面因素的分析往往具有較強(qiáng)的政策含義。

1. 基礎(chǔ)設(shè)施不足導(dǎo)致發(fā)展的基礎(chǔ)條件欠缺?；A(chǔ)設(shè)施是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的基本條件?；A(chǔ)設(shè)施不足導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)貧困的機(jī)理在于：第一，道路修建不足導(dǎo)致農(nóng)村難以與外界市場融為一體，在農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè)時(shí)，交通成本較高，導(dǎo)致外部游客、收購商進(jìn)入成本高。道路修建不足也在一定程度上阻礙了農(nóng)村貧困地區(qū)勞動(dòng)力外出務(wù)工。在非農(nóng)收入日益成為農(nóng)戶主要收入來源的情況下，外出務(wù)工比例低是農(nóng)戶貧困的重要原因之一。此外，道路條件差導(dǎo)致運(yùn)輸成本高，進(jìn)而導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)戶建設(shè)房屋、購買商品等成本較高，加重了貧困地區(qū)農(nóng)戶的支出負(fù)擔(dān)。第二，安全飲水設(shè)施是貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分。安全飲水問題一方面導(dǎo)致貧困地區(qū)飲水困難；另一方面可能會(huì)對(duì)農(nóng)戶家庭成員的身體健康造成影響。在試圖發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的貧困地區(qū)，安全飲水問題是發(fā)展限制因素之一。第三，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，導(dǎo)致貧困地區(qū)農(nóng)戶不能分享“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)所帶來的“低交易成本、大交易市場”的紅利。

2. 制度落后或制度短缺導(dǎo)致體制性貧困。制度性貧困學(xué)說認(rèn)為制度落后和制度短缺是一切貧困形成的根源。例如，Rank等認(rèn)為，貧困根源于制度，因此消除貧困需要考慮更廣泛的制度層面的解決措施。*M. R. Rank, H. Yoon, T. A. Hirschl, et al． American Poverty as a Structual Failing: Evidence and Arguments. Journal of Sociology and Social Welfare,2003, 30(4): 3—29.在對(duì)發(fā)展中國家的研究中，很多研究認(rèn)為當(dāng)今發(fā)展中國家的落后是“制度性落后”，發(fā)展中國家的貧窮是“制度性貧窮”。康曉光認(rèn)為，制度可以分為政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度。由社會(huì)制度——如政治權(quán)利分配制度、就業(yè)制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、社會(huì)服務(wù)分配制度、社會(huì)保障制度等——決定的社會(huì)資源在不同社區(qū)、不同區(qū)域、不同群體和個(gè)人之間的不平等分配造成的貧困狀態(tài)，可稱之為制度性貧困(或結(jié)構(gòu)性貧困)*康曉光：《中國貧困和反貧困理論》，第62—66頁，廣西人民出版社1995年版。，也有學(xué)者將其稱之為“體制性貧困”*葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評(píng)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2006年第7期。。佟新對(duì)貧困原因的歸納中，其中一點(diǎn)即為“制度理論”，它是指貧困人口的產(chǎn)生和再生產(chǎn)源于不平等的分配制度，強(qiáng)調(diào)貧困人口是制度化地被生產(chǎn)和再生產(chǎn)出來的。*佟新：《人口社會(huì)學(xué)》，第215—216頁。

部分學(xué)者對(duì)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)貧困的制度進(jìn)行了專門研究。從歷史上講，中國農(nóng)村長期處于人民公社、政社合一的集中統(tǒng)一管理，當(dāng)時(shí)的很多政策影響了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)戶陷于貧困。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村形成了土地平均發(fā)包細(xì)碎分割的局面，如今已不適合社會(huì)化的發(fā)展和先進(jìn)技術(shù)的使用。此外，在取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)村稅費(fèi)的征收不是與收入掛鉤，而是與人頭或土地掛鉤，致使出現(xiàn)累退的稅費(fèi)率*岳希明、李實(shí)、王萍萍、關(guān)冰：《透視中國農(nóng)村貧困》，第17頁。，這種累退稅制度加重了農(nóng)村的貧困。

3. 市場發(fā)育不足導(dǎo)致分工發(fā)展受阻。從市場的角度闡述貧困地區(qū)發(fā)展的研究越來越多。較早的研究可以追溯到亞當(dāng)·斯密在《國富論》中所探討的模型：分工、專業(yè)化——交換——市場規(guī)模。他認(rèn)為勞動(dòng)分工是經(jīng)濟(jì)增長的源泉，而分工水平由市場容量決定。由于貧困地區(qū)的市場發(fā)育不足、規(guī)模較小，很難為商品交換提供條件，進(jìn)而影響到分工的發(fā)展。受農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的影響和自然條件的限制，一些貧困地區(qū)很難進(jìn)行分工和專業(yè)化操作，影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4. 政府干預(yù)不足或不當(dāng)導(dǎo)致干預(yù)無效率。部分貧困人口很難通過自身的努力脫離貧困，因此外界的干預(yù)被認(rèn)為是必要的。在貧困干預(yù)中，干預(yù)的主體可能是政府、國際組織、民間組織等。在中國，貧困干預(yù)以政府為主。雖然中國在減貧事業(yè)上已經(jīng)取得了很大的成功，但仍存在一些問題。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，部分貧困地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編，造成財(cái)政支出增加。在扶貧政策方面，扶貧的政策供給和農(nóng)戶需求不匹配，在政策宣傳和執(zhí)行中存在貧困瞄準(zhǔn)偏離的問題。例如在扶貧貸款中，審批程序的復(fù)雜性直接影響到扶貧貸款的瞄準(zhǔn)問題。這種復(fù)雜性還增加了貧困戶獲得貸款的交易費(fèi)用，而且扶貧貸款若不能得到有效監(jiān)督，扶貧資金可能成為一種“租金”，尋租行為也就不可避免。在對(duì)貧困山區(qū)的研究中，韓勁認(rèn)為，地方政府不能承擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任和過度干預(yù)是山區(qū)持久貧困落后的主要問題。*韓勁：《走出貧困循環(huán)——中國貧困山區(qū)可持續(xù)發(fā)展理論與對(duì)策》，第88—97頁。不論是干預(yù)不足還是干預(yù)不當(dāng)，政府干預(yù)的無效率是導(dǎo)致扶貧不能取得成效的重要原因。

5. 歷史因素導(dǎo)致貧困問題的長期性。社會(huì)問題的一個(gè)基本特征就是問題的歷史性。貧困問題是中國面臨的一個(gè)重要的社會(huì)問題，自然也有歷史性的特征。致貧原因的歷史性特征體現(xiàn)在這些致貧因素不是突然出現(xiàn)的，而是受歷史上某些因素的影響。歷史性因素對(duì)貧困形成有一定影響的觀點(diǎn)，在費(fèi)孝通、康曉光的研究中都曾提及。*費(fèi)孝通：《關(guān)于貧困地區(qū)的概念、原因及開發(fā)途徑》，載《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》1986年第6期; 康曉光：《中國貧困和反貧困理論》，第149頁。例如，在少數(shù)民族地區(qū)的貧困形成中，歷史性因素起著重要作用。少數(shù)民族從歷史上就生活在偏遠(yuǎn)的地區(qū)，加之歷史上的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素影響，形成現(xiàn)在的生活和生產(chǎn)方式。因歷史因素形成的生活生產(chǎn)方式往往容易固化，進(jìn)而導(dǎo)致貧困問題的解決絕非短期之功。

6. 貧困文化導(dǎo)致貧困的代際傳遞。針對(duì)貧困文化因素的分析，國內(nèi)外的研究均相對(duì)豐富，而且提出的時(shí)間比較早。在國內(nèi)研究中，沈紅*沈紅：《中國貧困研究的社會(huì)學(xué)評(píng)述》，載《社會(huì)學(xué)研究》2000年第2期。、劉曉昀等*劉曉昀、毛學(xué)峰、辛賢：《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化對(duì)中國農(nóng)村貧困的影響》，第110頁，中國農(nóng)業(yè)出版社2006年版。對(duì)致貧原因的歸納中都提及貧困文化理論。這種理論認(rèn)為，窮人由于長期生活在貧困之中，會(huì)形成一套特定的生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值觀念體系等，并通過代際傳遞影響下一代，從而導(dǎo)致貧困人口的長期貧困。貧困人口具有自我維持的文化體系，致使其很難走出貧困的循環(huán)。

(三)個(gè)體方面的因素

自然方面的因素和社會(huì)方面的因素是比較宏觀的因素。除了比較宏觀的因素，很多解釋是從微觀角度進(jìn)行的。微觀角度的分析主要是貧困人口自身的因素，主要包括貧困人口的人力資本、權(quán)利和社會(huì)資本等方面。

1. 人力資本不足導(dǎo)致知識(shí)貧困、觀念貧困和健康貧困。人力資本是指通過教育、培訓(xùn)、保健、勞動(dòng)力遷移、就業(yè)信息等獲得的凝結(jié)在勞動(dòng)者身上的技能、學(xué)識(shí)、健康狀況和水平的總和。*西奧多·W. 舒爾茨：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，第150頁，商務(wù)印書館2006年版。在實(shí)際使用中，一個(gè)地區(qū)的人力資本狀況常常用素質(zhì)、觀念、健康狀況、受教育水平或擁有的知識(shí)量等指標(biāo)衡量。貧困地區(qū)的人口素質(zhì)低下、觀念落后是很多研究者歸納的致貧原因。貧困人口的素質(zhì)低主要表現(xiàn)為受教育水平低，掌握的知識(shí)量少，致使其難以打破傳統(tǒng)和習(xí)慣，接受新的生產(chǎn)、生活方式以及大多數(shù)新事物、新現(xiàn)象，同時(shí)也影響其非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會(huì)。對(duì)于這種由知識(shí)缺乏造成的貧困，胡鞍鋼等稱之為“知識(shí)貧困”。但胡鞍鋼等所定義的知識(shí)貧困，衡量的不僅僅是教育水平低下的程度，而且包含獲取、吸收和交流知識(shí)能力的匱乏或途徑的缺乏。*胡鞍鋼、李春波：《新世紀(jì)的新貧困：知識(shí)貧困》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。換言之，即對(duì)人們獲取、吸收和交流知識(shí)的能力和途徑的剝奪。這個(gè)概念突破了狹義上的貧困人口缺少知識(shí)，更多地關(guān)注貧困人口在知識(shí)相關(guān)的能力和途徑方面被剝奪的一面。

相關(guān)研究還認(rèn)為，貧困地區(qū)人口的觀念落后造成貧困地區(qū)發(fā)展滯后。觀念落后并非僅指農(nóng)民的觀念，也包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的觀念。領(lǐng)導(dǎo)的觀念落后可能會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行。農(nóng)民觀念的落后會(huì)影響到其接受新鮮事物和融入快速變遷社會(huì)的速度和能力。有些學(xué)者將由觀念落后造成的貧困稱為“觀念性貧困”*葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評(píng)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2006年第7期。。

除了貧困人口的素質(zhì)和觀念，健康狀況和體質(zhì)也是人力資本的重要方面。由于貧困人口健康或體質(zhì)原因造成的貧困，葉普萬稱為“能力衰弱型貧困”。在葉普萬的研究中，這個(gè)概念主要是指由于喪失勞動(dòng)能力(如老、弱、病、殘)或缺乏一定的專業(yè)技能所引起的貧困。*葉普萬：《貧困概念及其類型研究述評(píng)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2006年第7期。也有其他研究將這種貧困稱為“健康貧困”，其形成原因是從貧困人口機(jī)會(huì)喪失和能力剝奪角度進(jìn)行闡釋的。健康貧困發(fā)生的內(nèi)在機(jī)制是由于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，導(dǎo)致基本公共服務(wù)薄弱，貧困人口的收入低下，支付能力不足，醫(yī)療及健康保障機(jī)會(huì)喪失，進(jìn)而導(dǎo)致貧困人口的健康水平低下，形成或加劇“健康貧困”，使得貧困人口參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力受到剝奪。而這又反過來使得貧困人口的收入減少，貧困加劇，形成健康貧困的惡性循環(huán)。

2. 權(quán)利不足導(dǎo)致權(quán)利貧困。從權(quán)利的視角探討貧困與經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森緊密相關(guān)。森指出，貧困不單是一種供給不足，更多的是一種權(quán)利不足。在森的研究基礎(chǔ)上，部分研究者將權(quán)利貧困分為經(jīng)濟(jì)權(quán)利貧困、政治權(quán)利貧困、社會(huì)權(quán)利貧困、文化權(quán)利貧困，從這四個(gè)細(xì)分的角度對(duì)農(nóng)民的貧困進(jìn)行分析。*張等文、陳佳：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的權(quán)利貧困及其救濟(jì)策略》，載《東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期。在經(jīng)濟(jì)權(quán)利貧困方面，農(nóng)民面臨財(cái)產(chǎn)權(quán)利不完整以及市場主體權(quán)利不平等的情況，例如土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利常受到侵害，或者難以實(shí)現(xiàn)和城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)一樣的抵押和市場交易的目的；在政治權(quán)利貧困方面，農(nóng)民在人大代表中所占比例與農(nóng)民數(shù)量不相符，難以表達(dá)農(nóng)民階層的利益訴求；在社會(huì)權(quán)利方面，農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會(huì)保障水平較低；在文化權(quán)利方面，城鄉(xiāng)教育資源不均衡，農(nóng)村教育質(zhì)量相對(duì)較差，受教育機(jī)會(huì)不公平，導(dǎo)致農(nóng)民的受教育水平普遍相對(duì)較低。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，以上方面的權(quán)利貧困導(dǎo)致了農(nóng)民的貧困狀況。也有學(xué)者將權(quán)利貧困整合為一個(gè)概念加以闡釋，例如李守經(jīng)從“發(fā)展權(quán)利”的角度分析了致貧原因和機(jī)理。他認(rèn)為，發(fā)展主體對(duì)權(quán)利的無知或者對(duì)發(fā)展權(quán)利的誤識(shí)，導(dǎo)致居民的發(fā)展權(quán)利未能得到實(shí)現(xiàn)，從而發(fā)生貧困。*李守經(jīng)：《農(nóng)村社會(huì)學(xué)》，第158頁，高等教育出版社2000年版。

3. 社會(huì)資本不足導(dǎo)致動(dòng)員資源能力有限。社會(huì)資本是指處在網(wǎng)絡(luò)或更廣泛的社會(huì)結(jié)構(gòu)中的個(gè)人動(dòng)員稀有資源的能力。*周長城、陳云：《貧困：一種社會(huì)資本視野的解釋》，載《學(xué)海》2003年第2期。社會(huì)資本是人們擺脫貧困的重要資本形式，它可以保護(hù)窮人的基本需要，降低貧困人口面臨風(fēng)險(xiǎn)沖擊的負(fù)面影響。*世界銀行編：《2000/2001年世界發(fā)展報(bào)告》，第128頁，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版。缺少社會(huì)資本是貧困地區(qū)農(nóng)戶致貧的重要原因之一。根據(jù)周長城和陳云的研究，社會(huì)資本因素的致貧機(jī)理在于：第一，社會(huì)資本作為社會(huì)控制的來源，富人集團(tuán)影響社會(huì)政策，造成貧困群體的利益受損；第二，社會(huì)資本作為家庭支持的來源，缺少社會(huì)資本導(dǎo)致貧困家庭的上一代對(duì)下一代的支持不足，并且可能通過貧困文化的影響，造成貧困的代際傳遞；第三，社會(huì)資本作為家庭外網(wǎng)絡(luò)獲得收益的來源，缺少社會(huì)資本便會(huì)缺少就業(yè)信息和就業(yè)機(jī)會(huì)，或者影響職業(yè)階梯的向上流動(dòng)，嚴(yán)重的可能會(huì)造成社會(huì)孤立，從而導(dǎo)致貧困的發(fā)生。*周長城、陳云：《貧困：一種社會(huì)資本視野的解釋》，載《學(xué)?！?003年第2期。

三、基于致貧原因和機(jī)理分析的精準(zhǔn)扶貧政策評(píng)價(jià)

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，首先需要理清致貧原因和機(jī)理，進(jìn)而因癥施策、靶向治療。*汪三貴、劉未：《以精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧:中國農(nóng)村反貧困的新思路》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策是否實(shí)現(xiàn)了“因癥施策、靶向治療”的目標(biāo)，需要分析當(dāng)前出臺(tái)的精準(zhǔn)扶貧政策的主要關(guān)注點(diǎn)，結(jié)合致貧原因及機(jī)理，進(jìn)而得出精準(zhǔn)扶貧政策在哪些方面發(fā)揮了作用，在哪些方面仍存在不足。

(一)已出臺(tái)的精準(zhǔn)扶貧政策的關(guān)注點(diǎn)

通過梳理主要的精準(zhǔn)扶貧政策文件可以發(fā)現(xiàn)，不同政策文件的內(nèi)容存在一定的重合之處，但各個(gè)文件又有其不同的關(guān)注重點(diǎn)。

當(dāng)前扶貧政策主要關(guān)注以下方面：(1)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，多項(xiàng)政策文件均提出要完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括道路的修建、安全飲水的提供、基本農(nóng)田和農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村電力保障等；(2)教育方面，重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)教育水平的提升，降低貧困家庭就學(xué)負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展職業(yè)教育，提高高等教育服務(wù)能力；(3)醫(yī)療和健康方面，重點(diǎn)關(guān)注提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，提高醫(yī)療保障水平，加強(qiáng)疾病預(yù)防控制和公共衛(wèi)生；(4)金融方面,重點(diǎn)關(guān)注各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧開發(fā)的金融支持，包括扶貧再貸款，擴(kuò)大貧困地區(qū)涉農(nóng)貸款投放，開展扶貧貼息貸款、扶貧小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款和助學(xué)貸款等業(yè)務(wù)，在金融機(jī)構(gòu)中設(shè)立扶貧金融事業(yè)部；(5)產(chǎn)業(yè)方面，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧和旅游扶貧，包括大力發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加大農(nóng)林技術(shù)推廣和培訓(xùn)力度，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和特色文化旅游；(6)網(wǎng)絡(luò)和電商方面,重點(diǎn)關(guān)注貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋，改善貧困地區(qū)電商基礎(chǔ)設(shè)施、電商人才培訓(xùn)、電商扶貧服務(wù)體系建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)扶貧信息服務(wù)體系，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)公益工程等；(7)轉(zhuǎn)移就業(yè)方面，重點(diǎn)關(guān)注職業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)、地區(qū)間勞務(wù)協(xié)作、就地就近就業(yè)等；(8)易地扶貧搬遷方面，重點(diǎn)關(guān)注搬遷對(duì)象的識(shí)別、搬遷范圍和對(duì)象的確定、搬遷安置的實(shí)施等；(9)生態(tài)方面，重點(diǎn)關(guān)注加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；(10)社會(huì)保障方面，重點(diǎn)關(guān)注健全社會(huì)救助體系，提高貧困地區(qū)基本養(yǎng)老保障水平，健全“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系等；(11)社會(huì)幫扶方面，重點(diǎn)關(guān)注東西部扶貧協(xié)作、定點(diǎn)幫扶、企業(yè)幫扶、軍隊(duì)幫扶、社會(huì)組織和志愿者幫扶、國際交流合作等；(12)資產(chǎn)收益方面，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村集體資產(chǎn)、財(cái)政扶貧資金和涉農(nóng)資金等形成的資產(chǎn)折股量化、收益分配機(jī)制的建立健全。

(二)精準(zhǔn)扶貧的政策分析

通過梳理政策關(guān)注的重點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)村貧困的致貧原因，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國已出臺(tái)的精準(zhǔn)扶貧政策主要關(guān)注農(nóng)村貧困地區(qū)的人力資本、資源、地理、生態(tài)、市場要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的問題。例如，關(guān)注道路、飲水、電力等設(shè)施建設(shè)，主要解決基礎(chǔ)設(shè)施方面的致貧原因；關(guān)注教育、醫(yī)療和健康、社會(huì)保障，主要解決人力資本因素方面的致貧原因；關(guān)注金融、產(chǎn)業(yè)，主要解決市場方面的致貧原因；關(guān)注易地搬遷、生態(tài)扶貧，主要解決地理位置或環(huán)境和生態(tài)方面的致貧原因；關(guān)注社會(huì)幫扶，主要解決社會(huì)資本方面的致貧原因；關(guān)注資產(chǎn)收益，主要解決資源稟賦方面的致貧原因；等等。

雖然當(dāng)前出臺(tái)的眾多精準(zhǔn)扶貧政策已從多方面針對(duì)致貧原因和機(jī)理提供了綜合性的解決方案，但結(jié)合貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機(jī)理分析，現(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧政策在制度、市場、政府、農(nóng)戶權(quán)利、社會(huì)資本等方面的關(guān)注還不足，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，在制度方面，現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧政策還需要在收入分配制度、土地制度、慈善制度和稅負(fù)制度方面加強(qiáng)關(guān)注。貧困地區(qū)農(nóng)戶重要的生產(chǎn)要素是勞動(dòng)力和土地，所以在制度變革方面需要增加對(duì)這兩個(gè)要素貢獻(xiàn)的傾斜。在收入分配制度方面，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策還未與中國收入分配政策相銜接。在未來政策制定中，應(yīng)注重收入分配政策和精準(zhǔn)扶貧扶貧政策的配合，在收入分配中加大對(duì)勞動(dòng)要素貢獻(xiàn)的分配。在土地制度方面，精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)通過土地制度創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和農(nóng)戶收入增加的強(qiáng)調(diào)不足。在未來的政策考慮中，應(yīng)加快農(nóng)村宅基地、承包地的確權(quán)，增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)利，利用土地制度變革增加貧困農(nóng)戶的土地收益；同時(shí)通過確權(quán)，避免貧困群體因失去土地或土地權(quán)益受損而更加貧困。在慈善制度和稅負(fù)制度方面，需要加強(qiáng)二者聯(lián)動(dòng)，通過增加高收入者稅負(fù)和鼓勵(lì)慈善捐贈(zèng)，促進(jìn)更多慈善行為的產(chǎn)生，這也是對(duì)收入分配制度的一種重要補(bǔ)充。

第二，在市場方面，需要進(jìn)一步消除勞動(dòng)力市場壁壘，充分發(fā)揮市場機(jī)制在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。在勞動(dòng)力市場方面，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策重點(diǎn)關(guān)注通過勞動(dòng)力技能培訓(xùn)、引導(dǎo)外出就業(yè)、幫助聯(lián)系就業(yè)崗位等方式進(jìn)行就業(yè)幫扶，但對(duì)貧困農(nóng)戶在勞動(dòng)力市場中面臨的戶籍壁壘、地域壁壘、身份壁壘的關(guān)注不足。未來精準(zhǔn)扶貧政策應(yīng)關(guān)注去除勞動(dòng)力在地區(qū)間、行業(yè)間的流動(dòng)壁壘，進(jìn)一步消除勞動(dòng)力市場中的戶籍歧視、地域歧視與身份歧視。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策方面，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中市場機(jī)制發(fā)揮不足，政府對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的干預(yù)較多，常出現(xiàn)政府部門代替農(nóng)戶進(jìn)行扶貧產(chǎn)業(yè)選擇的情況。在未來的產(chǎn)業(yè)扶貧政策中，應(yīng)更多地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，讓農(nóng)戶根據(jù)自身的能力稟賦、土地狀況、生計(jì)安排選擇合適的扶貧產(chǎn)業(yè)。

第三，在政府方面，現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)戶幫扶機(jī)制還有待進(jìn)一步創(chuàng)新。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧通過干部駐村幫扶、基層組織建設(shè)等方式，發(fā)揮了良好的效果。但目前的政策設(shè)計(jì)過度強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任和力量，在實(shí)踐中出現(xiàn)了政府人員力量不足、部分農(nóng)戶過度依賴政府的情況。未來的扶貧政策應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新政府的幫扶機(jī)制，探索的更多政府購買第三方服務(wù)的方式，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，形成社會(huì)全員參與的扶貧機(jī)制。此外，在政府實(shí)施的扶貧項(xiàng)目中，加強(qiáng)第三方評(píng)估或者引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步提高政府扶貧的干預(yù)效率。

第四，在農(nóng)戶權(quán)利方面，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)農(nóng)戶的主體地位重視不足。貧困農(nóng)戶是幫扶對(duì)象，同時(shí)也是扶貧參與主體和發(fā)展主體。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策較為強(qiáng)調(diào)扶貧資源的增加、外部扶貧力量的引入，但對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)戶如何加強(qiáng)自組織的關(guān)注較少，對(duì)突出農(nóng)戶在扶貧項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估中的主體地位關(guān)注不足。忽視農(nóng)戶主體地位，把農(nóng)戶當(dāng)作扶貧客體，可能導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目實(shí)施效率低、農(nóng)戶形成“等、靠、要”的不良傾向。在未來的扶貧政策設(shè)計(jì)中，應(yīng)該更多地向貧困群體賦權(quán)，提高貧困群體在扶貧政策制定和干預(yù)中的參與度，使其在扶貧項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)督中擁有更多發(fā)言權(quán)。

第五，在社會(huì)資本方面，現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)緊密型社會(huì)資本的關(guān)注還有待加強(qiáng)。當(dāng)前扶貧政策重點(diǎn)關(guān)注駐村幫扶、東西協(xié)作，通過外部干部入村、引入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶，試圖發(fā)揮社會(huì)資本的作用。這種駐村幫扶、東西協(xié)作屬于松散型社會(huì)資本，在短時(shí)期內(nèi)依靠政府考核機(jī)制能夠發(fā)揮作用。但一旦政府對(duì)扶貧工作重視程度下降，松散型社會(huì)資本的扶貧作用將大大下降。在未來的扶貧政策設(shè)計(jì)中，應(yīng)從村莊內(nèi)部培育緊密型社會(huì)資本，增加村莊精英對(duì)貧困群體脫貧帶動(dòng)的激勵(lì)。通過培育緊密型的社會(huì)資本，提高社會(huì)資本扶貧的延續(xù)作用。

四、結(jié) 論

上文通過相關(guān)文獻(xiàn)梳理，分析了貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機(jī)理，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中國精準(zhǔn)扶貧政策的關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，分析了現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧政策應(yīng)對(duì)的致貧原因以及政策需要完善之處。本文的主要結(jié)論有以下三個(gè)方面。

第一，貧困地區(qū)農(nóng)戶的貧困狀況是自然因素、社會(huì)因素和個(gè)體因素共同作用的結(jié)果。自然方面的因素包括資源稟賦因素、地理位置或地理環(huán)境因素、生態(tài)因素。這些因素的致貧機(jī)理是：資源短缺或稟賦不足導(dǎo)致擴(kuò)大再生產(chǎn)困難；地理偏遠(yuǎn)導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難和市場發(fā)育不足；生態(tài)脆弱導(dǎo)致貧困落后與環(huán)境退化的惡性循環(huán)。社會(huì)方面的因素包括基礎(chǔ)設(shè)施因素、制度因素、市場因素、政府因素、歷史因素和文化因素。這些因素的致貧機(jī)理是：基礎(chǔ)設(shè)施不足導(dǎo)致發(fā)展的基礎(chǔ)條件欠缺；制度落后或制度短缺導(dǎo)致體制性貧困；市場發(fā)育不足導(dǎo)致分工發(fā)展受阻；政府干預(yù)不足或不當(dāng)導(dǎo)致干預(yù)無效率；歷史因素導(dǎo)致貧困問題的長期性；貧困文化導(dǎo)致貧困的代際傳遞。個(gè)體方面的因素包括人力資本因素、權(quán)利因素和社會(huì)資本因素。這些因素的致貧機(jī)理是：人力資本不足導(dǎo)致知識(shí)貧困、觀念貧困和健康貧困；權(quán)利不足導(dǎo)致權(quán)利貧困；社會(huì)資本不足導(dǎo)致動(dòng)員資源能力有限。

第二，當(dāng)前中國的精準(zhǔn)扶貧政策主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療和健康、金融、產(chǎn)業(yè)、網(wǎng)絡(luò)和電商、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地扶貧搬遷、危房改造、生態(tài)、社會(huì)保障、社會(huì)幫扶、資產(chǎn)收益等方面。政策關(guān)注的這些方面主要應(yīng)對(duì)的致貧因素是基礎(chǔ)設(shè)施因素、人力資本因素、市場因素、地理位置或環(huán)境因素、生態(tài)因素、社會(huì)資本因素以及資源稟賦因素。

第三，當(dāng)前中國的精準(zhǔn)扶貧政策在制度、市場、政府、農(nóng)戶權(quán)利、社會(huì)資本等方面的關(guān)注還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然精準(zhǔn)扶貧政策已經(jīng)從多方面針對(duì)農(nóng)戶致貧原因和機(jī)理提供了應(yīng)對(duì)措施，但結(jié)合貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因和機(jī)理分析發(fā)現(xiàn)，在制度方面，精準(zhǔn)扶貧政策需要增加對(duì)勞動(dòng)和土地要素貢獻(xiàn)的傾斜。精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)需要與收入分配制度、土地制度、慈善制度和稅負(fù)制度加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。通過收入分配改革增加對(duì)勞動(dòng)要素的回報(bào)，利用土地制度變革提高農(nóng)戶的土地收益，通過增加高收入者稅負(fù)促進(jìn)更多慈善行為的產(chǎn)生。在市場方面，精準(zhǔn)扶貧政策需要關(guān)注消除勞動(dòng)力市場中的戶籍、地域、身份壁壘，從市場機(jī)制變革的角度增加貧困農(nóng)戶的就業(yè)機(jī)會(huì)和工作收益。在扶貧產(chǎn)業(yè)政策中減少政府代替農(nóng)戶決策的情況，讓農(nóng)戶依據(jù)市場需求、自身稟賦選擇合適產(chǎn)業(yè)。在政府方面，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新幫扶機(jī)制，探索更多購買第三方服務(wù)的方式，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步提高政府扶貧的干預(yù)效率。在農(nóng)戶權(quán)利方面，應(yīng)突出農(nóng)戶在扶貧發(fā)展中的主體地位，更多向貧困群體賦權(quán)，提高貧困群體在扶貧政策制定和干預(yù)中的參與度。在社會(huì)資本方面，應(yīng)培育緊密型社會(huì)資本，充分發(fā)揮社會(huì)資本在扶貧中的延續(xù)作用。

【責(zé)任編輯：肖時(shí)花】

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基于多維貧困和脆弱性分析的金融扶貧項(xiàng)目貧困瞄準(zhǔn)研究”(16CGL035)；福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“多維貧困和脆弱性視角下福建省農(nóng)村低收入群體反貧困對(duì)策研究”(FJ2015C106)；福建省軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“金融扶貧項(xiàng)目的脆弱性瞄準(zhǔn)及其精準(zhǔn)扶貧機(jī)制研究”(2017R0007)；福建省教育廳中青年教師教育科研項(xiàng)目“農(nóng)戶脆弱性視角下產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目減貧效果研究”(JAS160151)；中央民族大學(xué)青年教師科研專項(xiàng)基金“多維貧困視角下民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧問題研究”(2016KYQN53)

2017-04-25

F320.2

A

1000-5455(2017)04-0033-08

楊龍，河北保定人，管理學(xué)博士，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院講師，中央民族大學(xué)少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心兼職研究員；李萌，河南新鄉(xiāng)人，管理學(xué)博士，福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師。)