蔡守秋

(武漢大學 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072 )

雄安論壇

關(guān)于雄安新區(qū)法治建設(shè)的幾個問題

蔡守秋

(武漢大學 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072 )

法治對雄安新區(qū)建設(shè)的意義，主要表現(xiàn)在它是建設(shè)雄安新區(qū)的必要條件和基本內(nèi)容這兩個方面。法治建設(shè)在雄安新區(qū)建設(shè)中起著法治保障作用和制度性基礎(chǔ)作用，不僅對雄安新區(qū)的建設(shè)發(fā)展具有重要作用，而且對其他經(jīng)濟特區(qū)、新區(qū)的建設(shè)發(fā)展具有借鑒、榜樣和典型的意義。雄安新區(qū)的法治建設(shè)，應(yīng)該從雄安新區(qū)的實際情況和特點出發(fā)，以雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)為重點，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，服務(wù)、促進和保障雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的實施，促進雄安新區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其目標是將雄安新區(qū)建設(shè)成為法治城市、法治社會。要優(yōu)先制定：明確雄安新區(qū)的法律地位、建設(shè)目標和任務(wù)，賦予雄安新區(qū)政府地方立法權(quán)的法律規(guī)范性文件；雄安新區(qū)規(guī)劃及其法律效力的法律規(guī)范性文件；雄安新區(qū)環(huán)境資源保護法律規(guī)范性文件；其他反映雄安新區(qū)急需、服務(wù)新區(qū)建設(shè)、具有新區(qū)特色的法律規(guī)范性文件。

區(qū)域發(fā)展法；特區(qū)法；雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)；雄安新區(qū)法治建設(shè)

雄安新區(qū)建設(shè)是一項宏大的系統(tǒng)工程，它包括非常豐富的內(nèi)容和任務(wù)，涉及眾多的部門、學科和工作領(lǐng)域，其中加強雄安新區(qū)的法治建設(shè)是一個重要領(lǐng)域。雄安新區(qū)是我國各種經(jīng)濟行政生態(tài)“特定區(qū)域”即“特區(qū)”中的一個典型，包括雄安新區(qū)法治建設(shè)在內(nèi)的“特區(qū)”法治建設(shè)是當代法學研究和法律實踐的一個新問題。深入研究雄安新區(qū)法治建設(shè)的內(nèi)容和特點，建立健全雄安新區(qū)的法治體系，不僅對保障和促進雄安新區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，而且對保障和促進其他“特區(qū)”的建設(shè)和發(fā)展，均具有重要的意義和作用。

一、加強雄安新區(qū)法治建設(shè)的必要性和重要性

根據(jù)中央部署，雄安新區(qū)是重點打造的北京非首都功能疏解集中承載地，是一座以新發(fā)展理念引領(lǐng)的現(xiàn)代新型城區(qū)，一個與深圳經(jīng)濟特區(qū)和浦東新區(qū)并列的國家新區(qū)。雄安新區(qū)規(guī)劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區(qū)域,其中雄、客、安三縣的面積共1 576平方公里，而雄安新區(qū)的起步區(qū)面積約100平方公里，中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里，遠期控制區(qū)面積約2 000平方公里[1]?？梢灶A計，雄安新區(qū)未來將從作為雄安新區(qū)主體部分的雄縣、容城、安新3個行政縣，向周邊市縣擴張。一方面，作為一個城市行政區(qū)的雄安新區(qū)的法治建設(shè)，包括與其他城市行政區(qū)共同的任務(wù)和內(nèi)容，即凡是國家制定且適用于全國的法律、行政法規(guī)和部委行政規(guī)章，都適用于雄安新區(qū)。另一方面，作為國家級新區(qū)的雄安新區(qū)的法治建設(shè)，還包括一些僅適用于本區(qū)的法律法規(guī)或法律規(guī)范性文件。本文所探討的雄安新區(qū)法治建設(shè)，主要是指專門適用于雄安新區(qū)的法治建設(shè)，包括雄安新區(qū)建設(shè)法律或法律規(guī)范性文件的制定、遵守、實施、監(jiān)督和服務(wù)等。

(一)雄安新區(qū)建設(shè)需要法治

法治對雄安新區(qū)建設(shè)的意義，主要表現(xiàn)在它是建設(shè)雄安新區(qū)的必要條件和基本內(nèi)容這兩個方面?；蛘哒f，之所以要加強雄安新區(qū)的法治建設(shè)，主要是因為雄安新區(qū)建設(shè)需要法治建設(shè)。

一般而言，由于法律的滯后性、保守性、穩(wěn)定性、權(quán)威性和強制性，歷史形成和現(xiàn)行存在的法律對改變現(xiàn)行法律秩序的任何新的政治、經(jīng)濟、社會和文化變革(改革)，都會是一種阻力或關(guān)卡。從這個意義上講，任何新的政治、經(jīng)濟、社會和文化變革的成效都取決于現(xiàn)行法律的性質(zhì)、特點、制度和“關(guān)卡”作用。如果新興的雄安新區(qū)建設(shè)是在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)進行的，它將得到現(xiàn)行法律制度的支持、維護和保障。如果新興的雄安新區(qū)建設(shè)企圖沖破現(xiàn)行法律制度的框架或已經(jīng)超越現(xiàn)有法律框架，它將受到現(xiàn)行法律的約束與限制。也就是說，雄安新區(qū)建設(shè)只有得到法律的支持和維護，才能順利進行。從另外一個角度看，法律的穩(wěn)定性是相對的，法律是隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)展變化的。雖然法的變動反映并取決于社會變遷，但在當代社會中運用法律變革推動社會變革的實踐也有重要意義。歷史和實踐說明，通過法律變革可以促進社會變革、加快社會變革和保障社會變革，通過法律變革可以變更或破壞一定的行動方式、“否定”某些固有的行動期待、有效控制或調(diào)整某些社會活動?？疾煨郯残聟^(qū)建設(shè)的目的、任務(wù)、指導思想及其基本特征可以發(fā)現(xiàn)，雄安新區(qū)建設(shè)需要法律變革和法律保障，包括法律變革和法律保障的法治建設(shè)是雄安新區(qū)建設(shè)的一個重要組成部分，在雄安新區(qū)建設(shè)中起著法治保障作用和制度性基礎(chǔ)作用。

根據(jù)中央部署，雄安新區(qū)建設(shè)的一個重要任務(wù)是創(chuàng)建城市管理新樣板；各有關(guān)方面要按照職能分工、密切合作，加強對雄安新區(qū)與周邊區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃管控，避免城市規(guī)模過度擴張；發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；河北省要積極主動作為，加強組織領(lǐng)導，履行主體責任[1]。大家知道，管理主要是對人們行為的規(guī)范，政府管理就是政府行為、政府行政，在一個法治國家，政府只能依法行政、依法管理，對政府而言“法無規(guī)定即無權(quán)”，要有效實施城市管理必須加強城市法治建設(shè)、健全管理制度、依法管理，城市管理新樣板只能是依法管理的榜樣。“各有關(guān)方面要按照職能分工、密切合作”，是指按照法律規(guī)定的政府職責，按照法律規(guī)定的合作機制進行分工合作?！凹訌妼π郯残聟^(qū)與周邊區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃管控，避免城市規(guī)模過度擴張”中的管控，主要指法律規(guī)制，真正有效的“統(tǒng)一規(guī)劃管控”只能是依法進行管控，因為法律管控是最有權(quán)威、最有效力的管控，只有依法辦事才能實現(xiàn)對雄安新區(qū)與周邊區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃管控，只有嚴格執(zhí)法、違法必究才能“避免城市規(guī)模過度擴張”。要求河北省“加強組織領(lǐng)導，履行主體責任”，這里的責任主要是指法律規(guī)定的責任，只有通過法律才能明確政府的主體責任，政府只有嚴格履行法律規(guī)定的職責，才能更好地發(fā)揮政府的作用。

作為千年大計、國家大事的雄安新區(qū)將建設(shè)成為“綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)，努力打造貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”，這一宏偉目標實際上是將雄安新區(qū)建設(shè)成以生態(tài)文明為旗幟的“五型社會”*“五型社會”是指和諧社會、生態(tài)文明社會、環(huán)境友好型社會、資源節(jié)約型社會和循環(huán)經(jīng)濟型(或綠色經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟)社會。。基于“五位一體”總體布局和新的發(fā)展理念*“五位一體”是指經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局。新發(fā)展理念是指創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的新的發(fā)展理念。的雄安新區(qū)建設(shè)是一種從物質(zhì)生產(chǎn)方式到政治、法律及社會文化觀念的整體轉(zhuǎn)變，需要采取涉及經(jīng)濟、社會、政治和文化各個方面的戰(zhàn)略、政策和法律。從這個意義上講，雄安新區(qū)建設(shè)必然要求相應(yīng)的法治文化。法治文化是體現(xiàn)區(qū)域科學發(fā)展、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的文化形式，是區(qū)域文明的重要組成部分和最活躍的部分。這樣的“新區(qū)”只能是實行法治的社會。要把雄安新區(qū)建設(shè)成 “五型社會”，首先需要反映“五型社會”所需要的法治理念，進而要求建立為其可持續(xù)發(fā)展提供規(guī)范基礎(chǔ)的法律體系和法律制度，即必須全面加強法治建設(shè)。從這個維度看，雄安新區(qū)的法治建設(shè)是雄安新區(qū)全面建設(shè)一項不可或缺的重要內(nèi)容，缺乏法治建設(shè)的雄安新區(qū)建設(shè)將會是片面的建設(shè)，缺乏法治建設(shè)的雄安新區(qū)發(fā)展將會是跛腳的發(fā)展，雄安新區(qū)法治建設(shè)搞好了，才能體現(xiàn)雄安新區(qū)建設(shè)的全面發(fā)展。

(二)法治能夠保障和促進雄安新區(qū)建設(shè)

法治是治國理政的基本方式，法治建設(shè)是雄安新區(qū)建設(shè)的基本條件和法律保障。制定和實施法律以保障和促進雄安新區(qū)建設(shè)，這是由法治的性質(zhì)、特點、功能和作用所決定的一項歷史任務(wù)。

所謂雄安新區(qū)的法治建設(shè)，就是將雄安新區(qū)各項建設(shè)納入制度化、法治化的軌道，依照法律規(guī)定建設(shè)“五型社會”和“綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)，努力打造貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)”。法律不是萬能的，但與個人意志相比，卻是至上的，因為法律體現(xiàn)人民意志、國家意志，具有國家強制力。由于法律具有統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、程序性、約束性、強制力等特點，由于法律制度是根本的、法律具有至上權(quán)威，通過立法，可以確定雄安新區(qū)建設(shè)的基本政策、原則、措施和制度，可以為雄安新區(qū)的人才引進、綠色發(fā)展、空間開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護、污染防治、資源合理開發(fā)利用等活動，制定具體的行為規(guī)范，從而有效保障和促進雄安新區(qū)建設(shè)的有效進行。

雄安新區(qū)建設(shè)既是對該地區(qū)原有環(huán)境資源的大規(guī)模開發(fā)利用，也是對首都北京現(xiàn)有經(jīng)濟、文化、科技、教育資源的一種有組織分流，還是對整個京津冀地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的一次新的調(diào)整和布局，實質(zhì)上是人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系在雄安新區(qū)這一空間和地域的重建和重構(gòu)。法律是有效調(diào)整人與人的關(guān)系和人與自然關(guān)系的調(diào)整器，法治建設(shè)是促進和保障人與人的關(guān)系和人與自然和諧發(fā)展的基本途徑。要想有效開展雄安新區(qū)建設(shè)，必須采用法律規(guī)制等各種手段，通過法治等各種途徑正確處理、協(xié)調(diào)人與人的關(guān)系和人與自然的關(guān)系。從這個角度出發(fā)，我們可以深刻認識雄安新區(qū)法治建設(shè)的重要性和必要性。

法治既是雄安新區(qū)建設(shè)的保障，又是雄安新區(qū)建設(shè)的一種理想秩序。要實施雄安新區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，必須建立良好的秩序即法治秩序。法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序。法治秩序是最公正、民主和最有權(quán)威的社會秩序。秩序包括社會秩序、自然秩序、生態(tài)秩序、環(huán)境秩序等各種秩序?！爸刃蚴侵缸匀唤绾腿祟惿鐣\動、發(fā)展和變化的規(guī)律性現(xiàn)象。某種程度的一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性是它的基本特征”[2]。良好的秩序是經(jīng)濟社會文化可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，任何時代的法律都以秩序價值的維護為根本目標。法治作為一種秩序，包括安全與和諧，安全觀與和諧觀是法治觀的應(yīng)有之意。其中和諧是人類追求的理想秩序，和諧包括人與人的和諧、物與物的和諧、人與自然的和諧。傳統(tǒng)法律僅強調(diào)人與人和諧的社會秩序，而包括環(huán)境資源法、生態(tài)文明社會建設(shè)法在內(nèi)的當代法律卻將建設(shè)人與自然的和諧共處、和諧發(fā)展的環(huán)境秩序作為其特點。“人與自然相和諧觀”是可持續(xù)發(fā)展觀的基本內(nèi)容，“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的思想核心在于正確規(guī)范人與自然之間、人與人之間的兩大基本關(guān)系”[3]，我們應(yīng)該在實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展過程中實現(xiàn)人與人、人與自然的和諧相處、和諧發(fā)展。2014年修改的《環(huán)境保護法》第4條也明確規(guī)定，“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”。在具有中國特色的法治體系中，“和諧價值”已經(jīng)上升為法的獨立的價值、元價值，“和諧精神”開始成為法的主導精神、普遍精神，“和諧”開始轉(zhuǎn)化為法的共通原則、至善原則。因此，包括和諧價值在內(nèi)的法治觀，對維護雄安新區(qū)建設(shè)的良好、穩(wěn)定、安全的秩序，促進雄安新區(qū)建設(shè)的有序、健康和可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義和指導作用。

雄安新區(qū)建設(shè)涉及眾多的行政區(qū)域和部門，各地區(qū)、各種利益集團和各單位的利益相當復雜，要實施雄安新區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，必須正確處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，只有法律才能有效調(diào)整好各種利益、利害關(guān)系。法律是使雄安新區(qū)建設(shè)活動制度化的重要方式，如果沒有協(xié)調(diào)各政府部門、各行各業(yè)和各種利益相關(guān)者的法律機制，要順利實現(xiàn)雄安新區(qū)建設(shè)的目標是相當困難的。建設(shè)雄安新區(qū)不是短期行為，而是百年大計、千年大計，它需要相對穩(wěn)定的政策、措施和制度，而法律的穩(wěn)定性恰恰能夠滿足政策穩(wěn)定的基本要求。要想使建設(shè)雄安新區(qū)的政策、措施和機制穩(wěn)定下來、堅持下去，最基本的方法是使其法定化、制度化，只有法律的穩(wěn)定性才能滿足政策、措施和機制穩(wěn)定的基本要求，才能使建設(shè)雄安新區(qū)的基本措施和制度不因個別領(lǐng)導人的改變而改變，不因個別領(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變。

我國雄安新區(qū)建設(shè)是黨和國家有計劃發(fā)起、政府起主導作用的有組織活動，而實施政府行為的最佳手段是制定和貫徹法律，因為在一個法治國家，政府行為只能來自法律的授權(quán)，即只有法律才能規(guī)范政府行為，政府只有依法建設(shè)雄安新區(qū)才具有權(quán)威和效率。

雄安新區(qū)建設(shè)是由廣大人民群眾進行的活動，需要公眾參與，要使這種活動有組織、有計劃、有秩序、有效率，必須有一種普遍適用的、有約束力的工具對人的活動進行指引或引導，而法律就是具有這種引導、指引作用的最好工具。通過立法和執(zhí)法，建立健全各種法律制度，可以指引雄安新區(qū)建設(shè)向著平穩(wěn)、有序、高效、可持續(xù)的方向發(fā)展。由于法律具有規(guī)范性、權(quán)威性、穩(wěn)定性和強制性等特點，具有協(xié)調(diào)功能、綜合功能、規(guī)范作用和保障作用，一旦將建設(shè)雄安新區(qū)的措施和要求上升為法律，就必然成為調(diào)整雄安新區(qū)建設(shè)的權(quán)威性行為規(guī)則，并對整個雄安新區(qū)建設(shè)產(chǎn)生具有法律效力的影響。

要建設(shè)雄安新區(qū)，需要對一些污染、破壞、危害環(huán)境和擾亂經(jīng)濟社會秩序的行為予以有效的制止乃至制裁；而法律則是由國家強制力保證其實施的最有效的強制、制裁手段和措施。通過制定和實施建設(shè)雄安新區(qū)法律，可以有效地制止在雄安新區(qū)建設(shè)方面的違法、越權(quán)和失職行為，追究違法行為的法律責任，從而有力地保障雄安新區(qū)建設(shè)的順利進行。

目前黨和國家已經(jīng)確立雄安新區(qū)建設(shè)的目標和任務(wù)，雄安新區(qū)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和機遇，如果一開始就重視雄安新區(qū)的法治建設(shè)，有可能以最少的經(jīng)濟成本和環(huán)境代價，實現(xiàn)雄安新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的最大效益。如果我們是真正想而不是表面想切實有效地實施雄安新區(qū)建設(shè)，就應(yīng)該盡快、盡早、盡心、盡力地建設(shè)和完善建設(shè)雄安新區(qū)的法律制度和法治秩序，將雄安新區(qū)建設(shè)活動真正納入法制建設(shè)和法治秩序的軌道。

(三)加強雄安新區(qū)法治建設(shè)可以為各種“特區(qū)”及整個城鄉(xiāng)區(qū)域綜合建設(shè)發(fā)展提供榜樣

雄安新區(qū)法治建設(shè)不僅對雄安新區(qū)的建設(shè)發(fā)展具有重要意義，而且對其他類似的經(jīng)濟特區(qū)、新區(qū)和特區(qū)的建設(shè)發(fā)展具有借鑒作用，對全國的城鄉(xiāng)區(qū)域綜合建設(shè)具有榜樣和典型的意義。

我國自中共十一屆三中全會實行改革開放以來，相繼設(shè)立了不同名稱、形式、內(nèi)容和特點的經(jīng)濟特區(qū)、改革試驗區(qū)和對外開放城市(或地帶)。截至2017年，中國大陸已經(jīng)設(shè)立深圳等7個經(jīng)濟特區(qū)、以16個沿海開放城市為代表的開放城市或開放地帶、武漢等12個國家綜合配套改革的試驗區(qū)、上海浦東新區(qū)等19個國家級新區(qū)和其他特殊城市或區(qū)域。

經(jīng)濟特區(qū)是20世紀80年代初中國為探索改革開放之路而設(shè)置的一些實行特殊政策、進行特別管理的區(qū)域，被譽為中國改革的“試驗田”和對外開放的“窗口”。1979年7月，中共中央、國務(wù)院同意在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市和福建省的廈門市試辦出口特區(qū)。1980年5月，中共中央和國務(wù)院決定將深圳、珠海、汕頭和廈門這四個出口特區(qū)改稱為經(jīng)濟特區(qū)。1988年4月，國家批準設(shè)立第五個經(jīng)濟特區(qū)——海南經(jīng)濟特區(qū)(海南省所有轄區(qū))。之后，經(jīng)國務(wù)院批準，在新疆維吾爾自治區(qū)相繼設(shè)立了喀什經(jīng)濟特區(qū)(2010年5月批準設(shè)立)和霍爾果斯經(jīng)濟特區(qū)(2014年6月批準設(shè)立)。經(jīng)國務(wù)院批準，在2010年下半年深圳*2009年5月27日，國務(wù)院批準《深圳市綜合配套改革總體方案》，將深圳定位為“一區(qū)四市”：全國綜合配套改革試驗區(qū)、全國經(jīng)濟中心城市、國家創(chuàng)新型城市、國際化城市和中國特色社會主義示范市。、廈門、珠海三個經(jīng)濟特區(qū)先后將其范圍擴大到全市，2014年3月汕頭經(jīng)濟特區(qū)范圍擴大到全市。

沿海開放城市是中國沿海地區(qū)對外開放的、并在對外經(jīng)濟活動中實行經(jīng)濟特區(qū)的某些特殊政策的一系列港口城市，也是經(jīng)濟特區(qū)的延伸。1984年5月，中共中央和國務(wù)院決定，進一步開放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海14個沿海港口城市。1985年，國務(wù)院批復營口市享受沿海開放城市某些特權(quán)；1988年，國務(wù)院批復威海市為沿海開放城市。第一批14個沿海開放城市與營口市、威海市統(tǒng)稱為首批沿海開放城市。1985年2月，中共中央、國務(wù)院決定把長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈門、漳州、泉州三角地區(qū)開辟為沿海經(jīng)濟開放區(qū)。1988年3月，國務(wù)院決定將遼東半島、山東半島、環(huán)渤海地區(qū)的一些市、縣和沿海開放城市的所轄縣列為沿海經(jīng)濟開放區(qū)。1992年，中共中央、國務(wù)院決定對5個長江沿岸城市，東北、西南和西北地區(qū)13個邊境市、縣，11個內(nèi)陸地區(qū)省會(首府)城市實行沿海開放城市的政策。這16個沿海開放城市，加上沿海經(jīng)濟開放區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、5個長江沿岸城市，東北、西南和西北地區(qū)13個邊境市、縣，11個內(nèi)陸地區(qū)省會(首府)城市，構(gòu)成了我國沿海自南到北的對外開放前沿地帶，形成了多層次、多渠道、全方位開放的格局。

為了區(qū)別于1980年代的經(jīng)濟特區(qū)，我國設(shè)立的“綜合配套改革試驗區(qū)”常被稱為“新特區(qū)”。到2014年6月，國務(wù)院先后批準了12個國家綜合配套改革的試驗區(qū)。其中，上海浦東新區(qū)(2005年6月)是第一個綜合配套改革試驗區(qū)，天津濱海新區(qū)(2006年5月)是綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市、成都市(2007年6月)是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，武漢城市圈、長株潭城市群(2007年12月)為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，深圳市(2009年5月)是綜合配套改革試點“新特區(qū)”，沈陽經(jīng)濟區(qū)(2010年4月)是國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗區(qū)，山西省(2010年12月)是國家資源型經(jīng)濟綜合配套改革試驗區(qū)，義烏市(2011年3月)是國際貿(mào)易綜合改革試點，廈門市(2011年12月)是深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗區(qū)，黑龍江省“兩大平原”(2013年6月)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)。

國家級新區(qū)，是中國于20世紀90年代初期設(shè)立的一種新開發(fā)、開放與改革的大城市區(qū)。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導意見》(2015年4月15日)，國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準設(shè)立，承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。截至2017年4月，中國國家級新區(qū)總數(shù)共19個*它們是：1992年10月成立的上海浦東新區(qū)，2006年3月成立的天津濱海新區(qū)，2010年6月成立的重慶兩江新區(qū)，2011年6月成立的浙江舟山群島新區(qū)，2012年8月成立的蘭州新區(qū)，2012年9月成立的廣州南沙新區(qū)，2014年1月成立的陜西西咸新區(qū)，2014年1月成立的貴州貴安新區(qū)，2014年6月成立的青島西海岸新區(qū)，2014年6月成立的大連金普新區(qū)，2014年10月成立的四川天府新區(qū)，2015年4月成立的湖南湘江新區(qū)，2015年6月成立的南京江北新區(qū)，2015年9月成立的福州新區(qū)，2015年9月成立的云南滇中新區(qū)，2015年12月成立的哈爾濱新區(qū)，2016年2月成立的長春新區(qū)，2016年6月14日成立的江西贛江新區(qū)，2017年4月1日成立的河北雄安新區(qū)。。我國還先后建立了54個國家級高新區(qū)、15個保稅區(qū)、62個出口加工區(qū)、9個保稅物流園區(qū)、13個保稅港區(qū)和9個綜合保稅區(qū)等“特殊區(qū)域”，實際上幾乎囊括了經(jīng)濟特區(qū)的所有主要模式。例如，國務(wù)院設(shè)立了5個“金融試驗區(qū)”(區(qū)別于“綜合配套改革試驗區(qū)”)：浙江省溫州市、廣東省珠江三角洲、福建省泉州市、廣西壯族自治區(qū)和山東省青島市。2008年1月，國務(wù)院批準《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2006—2020)》，提出把廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成為重要國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)，在我國迄今批準實施的所有新區(qū)、經(jīng)濟區(qū)和試驗區(qū)中，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)是唯一一個被明確賦予“重要國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)”功能的國際區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)。

在上述各經(jīng)濟特區(qū)、國家級新區(qū)、國家綜合配套改革試驗區(qū)、開放城市(地帶)和其他特殊城市或區(qū)域(統(tǒng)稱為“特區(qū)”)的建設(shè)發(fā)展過程中，法治建設(shè)都發(fā)揮了不同程度的或重要的作用，但是也不同程度地出現(xiàn)了“重人治(特別是重領(lǐng)導者個人作用)輕法治、重政策輕法律”的現(xiàn)象。為了發(fā)揮法治在上述各種“特區(qū)”建設(shè)中的作用，黨和國家(包括中央和地方)制定了一系列有關(guān)“特區(qū)”建設(shè)發(fā)展的政策文件和法律規(guī)范性文件，但是其立法質(zhì)量和法律實施效果則參差不齊。在深圳經(jīng)濟特區(qū)、浦東國家級新區(qū)等“特區(qū)”，其法治建設(shè)的地位、作用和成就比較突出，而在其他某些“特區(qū)”，其法治建設(shè)的地位、作用和成就則不那么明顯。因此，如何發(fā)揮法治建設(shè)在各種“特區(qū)”建設(shè)中的作用，如何通過法治建設(shè)來促進和保障“特區(qū)”建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，一直是我國“特區(qū)”建設(shè)中一個值得探索、需要認真對待的重要問題、重要工作。我們應(yīng)該充分利用黨和國家將雄安新區(qū)建設(shè)列為“千年大計、國家大事”的有利條件和極好機遇，貫徹實施《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年)，將雄安新區(qū)作為全面推進法治建設(shè)的試驗地，在雄安新區(qū)高度重視、認真加強法治建設(shè)，以法治建設(shè)推動和保障新區(qū)建設(shè)，為全國各種“特區(qū)”的法治建設(shè)積累經(jīng)驗、打造典型、提供樣榜。從這個意義上講，加強雄安新區(qū)的法治建設(shè)，既是雄安新區(qū)自身建設(shè)的需要，也是全國各種“特區(qū)”建設(shè)的需要，既可以促進和保障雄安新區(qū)自身的建設(shè)發(fā)展，也可以促進全國各種“特區(qū)”的法治建設(shè)的發(fā)展。

二、明確雄安新區(qū)法治建設(shè)的指導思想、目的和任務(wù)

自改革開放以來，黨和國家一貫高度重視法治建設(shè)。黨的十五大提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，強調(diào)依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。黨的十六大提出，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的十七大提出，依法治國是社會主義民主政治的基本要求，強調(diào)要全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進依法治國，更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年)對法治的重要意義、作用、內(nèi)容作了全面系統(tǒng)地闡述。

國家主席習近平強調(diào)，規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)，要在黨中央領(lǐng)導下，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持以人民為中心、注重保障和改善民生，堅持保護弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、延續(xù)歷史文脈，建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)，努力打造貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)[1]。習近平的講話和《中共中央國務(wù)院關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》(2017年4月)*2017年4月10日，北京市召開副市級以上領(lǐng)導干部會議，傳達京津冀協(xié)同發(fā)展工作推進會議暨京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組第七次會議精神，以及《中共中央國務(wù)院關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》。參見馬北北《北京市表示：更加主動推進北京城市副中心建設(shè)，支持雄安新區(qū)建設(shè)》，中青在線北京2017年4月10日電，騰訊新聞網(wǎng)2017年4月10日(http://news.qq.com/a/20170410/051810.htm?t=1491835741949)。不僅明確了雄安新區(qū)建設(shè)的指導思想、目的和任務(wù)，而且明確了雄安新區(qū)法治建設(shè)的指導思想、目的和任務(wù)。

(一)雄安新區(qū)法治建設(shè)的指導思想

雄安新區(qū)的法治建設(shè)，應(yīng)該從雄安新區(qū)建設(shè)的實際情況和特點出發(fā)，貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》，將雄安新區(qū)的經(jīng)濟政治、社會、文化生態(tài)建設(shè)與法治建設(shè)緊密結(jié)合起來。雄安新區(qū)法治建設(shè)是以雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)為重點的法治建設(shè)，應(yīng)該以新發(fā)展理念引領(lǐng)雄安新區(qū)法治建設(shè)*在黨的十八屆五中全會上，習近平同志系統(tǒng)論述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”?！吨袊伯a(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》(2015年10月29日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過)強調(diào)，“牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，堅持“以人為本、以自然為根、以人與自然和諧為魂”，堅持環(huán)保優(yōu)先、綠色發(fā)展，努力打造貫徹落實新發(fā)展理念的綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)。

(二)雄安新區(qū)法治建設(shè)的目的

雄安新區(qū)法治建設(shè)的總目標，是建設(shè)具有雄安特色的法治體系、法治社會，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，堅持法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進雄安新區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)該通過法律的制定和實施，將雄安新區(qū)建設(shè)成為法治社會、法治城市，進而保障將雄安新區(qū)建設(shè)成為：國際一流、綠色、現(xiàn)代、智慧的城市；藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市；高端高新產(chǎn)業(yè)發(fā)達，創(chuàng)新要素資源富集，體制機制改革有效，充滿市場活力的創(chuàng)新型城市；具有優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施、綠色交通體系、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，實行城鄉(xiāng)一體化管理和合作治理的新型城鄉(xiāng)；對外開放的新高地，對外合作的新平臺；為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，打造以生態(tài)文明為旗幟的“五型社會”的城市典范。

(三)雄安新區(qū)法治建設(shè)的任務(wù)

雄安新區(qū)法治建設(shè)的任務(wù)就是服務(wù)、促進和保障雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的實施和實現(xiàn)。概括起來，主要包括如下三個方面。一是建立健全雄安新區(qū)立法機構(gòu)。要盡快成立雄安新區(qū)人民代表大會和政府法制辦，明確賦予雄安新區(qū)的地方立法權(quán)。雄安新區(qū)立法機構(gòu)要用好用足其立法權(quán)，實行科學立法、民主立法。二是健全雄安新區(qū)建設(shè)的法律規(guī)范體系。從法律規(guī)范類型化的角度看，雄安新區(qū)建設(shè)的法律規(guī)范體系主要屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)法、區(qū)域綜合開發(fā)法、區(qū)域環(huán)境綜合整治法、經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展法的范疇。健全雄安新區(qū)建設(shè)的法律規(guī)范體系主要是指，逐步健全綠色城市規(guī)劃建設(shè)法規(guī)、環(huán)境生態(tài)保護法規(guī)、公共服務(wù)和公共設(shè)施法規(guī)、綠色交通法規(guī)、信息法規(guī)、激勵新型產(chǎn)業(yè)法規(guī)、優(yōu)化資源能源配置法規(guī)、推進體制機制改革法規(guī)、促進安居樂業(yè)創(chuàng)新法規(guī)、城市管理法規(guī)、對外開放法規(guī)等法規(guī)。要特別注意加強重點領(lǐng)域和特色領(lǐng)域的立法。在立法時要正確處理雄安新區(qū)與周邊區(qū)域的關(guān)系，通過立法優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃管控，疏解北京非首都功能。三是加強法律實施，包括提倡自覺守法、嚴格依法辦事，強化行政管理、嚴格行政執(zhí)法，加強公正司法和法律監(jiān)督，通過多種形式的法律宣傳、教育形成良好的法治氛圍，開展公平、便捷的法律服務(wù)。

三、健全雄安新區(qū)建設(shè)的法律體系

雖然當代法治已經(jīng)發(fā)展到良法善治的新階段，良法善治體系已經(jīng)擴大到包括正規(guī)的規(guī)則體系(即法律法規(guī)體系)、非正規(guī)的規(guī)則體系(如黨內(nèi)法規(guī)體系或黨的政策體系、倫理道德體系、組織或單位內(nèi)部章程體系、風俗習慣體系等)，但本文主要探討雄安新區(qū)的法律體系或法律規(guī)范性文件體系。雄安新區(qū)的法治建設(shè)包括十分豐富的內(nèi)容，其中立法(包括法律或法律規(guī)范性文件的制定、解釋、修改、廢止、編纂等)是其前提和基礎(chǔ)。只有通過立法建立科學的雄安新區(qū)法律體系，形成健全的雄安新區(qū)法律制度和法律調(diào)整機制，才能保障和促進雄安新區(qū)法律的遵守和實施。

目前我國已經(jīng)基本形成具有中國特色的社會主義法律體系，這個法律體系包括憲法、行政法、民商法、刑法、經(jīng)濟法、環(huán)境資源法、社會法、訴訟法等法律部門，基本上已經(jīng)覆蓋雄安新區(qū)的各種活動。無論從法理還是從實踐需要看，雄安新區(qū)的法律規(guī)范體系應(yīng)該包括行政法、民商法、刑法、經(jīng)濟法、環(huán)境資源法、社會法、訴訟法等各個法律部門的法律規(guī)范，其法規(guī)體系(即根據(jù)立法機關(guān)的級別或法律的效力級別所形成的法律體系)*從現(xiàn)行立法體制即從立法機關(guān)的級別和法律法規(guī)的效力級別看，我國現(xiàn)行法規(guī)體系的構(gòu)成如下：由全國人大通過的憲法和基本法律；由全國人大常委會通過的法律(包括具有法律效力的決定、決議和法律解釋)；由國務(wù)院制定的行政法規(guī)(包括具有行政法規(guī)效力的決定、命令)；由中央國家機關(guān)(主要是國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu))制定的行政規(guī)章(包括具有行政規(guī)章效力的決定)；由依法擁有地方立法權(quán)的地方立法機關(guān)通過的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例 ；由依法擁有地方政府規(guī)章制定權(quán)的地方政府制定的規(guī)章 ；各種依法制定或由國家認可并具有法律效力的標準、規(guī)劃和國際條約；其他法律規(guī)范性文件 。應(yīng)該包括憲法、基本法律、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部委行政規(guī)章、地方行政規(guī)章等不同效力的法律規(guī)范性文件。從我國現(xiàn)有法律體系看，雄安新區(qū)立法規(guī)劃的重點應(yīng)該是國家和河北省、北京市的法律法規(guī)的具體化(即區(qū)域化、城市化)。

為了有效、有序地推進雄安新區(qū)的法治建設(shè)，應(yīng)該制定雄安新區(qū)法治建設(shè)規(guī)劃，確定雄安新區(qū)法治建設(shè)的指導思想、目的、任務(wù)、原則、政策、基本法律制度和主要措施。雄安新區(qū)法治建設(shè)規(guī)劃包括法律或法律規(guī)范性文件的制定、遵守、實施、監(jiān)督、宣傳、教育，以及法律服務(wù)、法治機構(gòu)設(shè)立、法治人才培養(yǎng)、法治隊伍建設(shè)、法治機構(gòu)設(shè)立等內(nèi)容，但重點是立法規(guī)劃，是有關(guān)形成雄安新區(qū)法律(或法律規(guī)范性文件)體系的規(guī)劃。

“有法可依”是有效進行雄安新區(qū)建設(shè)的前提，立法主要解決雄安新區(qū)建設(shè) “有法可依”的問題。在法治建設(shè)的各個方面對雄安新區(qū)建設(shè)的影響中，立法對雄安新區(qū)建設(shè)的影響具有首要的、決定性的作用。作為法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)和前提的立法，它不僅為雄安新區(qū)建設(shè)提供法律依據(jù)，而且決定并影響雄安新區(qū)建設(shè)的法律地位。通過立法，可以確定雄安新區(qū)建設(shè)的基本政策、原則、措施和制度，可以就雄安新區(qū)的綠色發(fā)展、空間開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、環(huán)境保護、污染防治、資源合理開發(fā)利用、節(jié)約資源能源、合作治理、協(xié)調(diào)發(fā)展等活動，制定具體的法律、法規(guī)、行政規(guī)章和標準，從而影響、促進和保障雄安新區(qū)建設(shè)的全部領(lǐng)域和整個過程。

雄安新區(qū)法治建設(shè)規(guī)劃中的立法規(guī)劃部分，并不需要全面計劃所有立法，而應(yīng)該重點規(guī)劃服務(wù)新區(qū)建設(shè)、反映新區(qū)急需、具有新區(qū)特色的地方性立法。筆者認為，雄安新區(qū)法治建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該盡快制定如下法規(guī)或法律規(guī)范性文件：

(一)制定明確雄安新區(qū)法律地位、雄安新區(qū)建設(shè)目標和任務(wù)、賦予雄安新區(qū)政府地方立法權(quán)的法律規(guī)范性文件

深圳等經(jīng)濟特區(qū)改革開放30余年的經(jīng)驗證明，健全的城市行政區(qū)建制和擁有立法權(quán)是其最大的優(yōu)勢。依法辦事是法治國家的基本特征，特區(qū)承擔制度創(chuàng)新的任務(wù)、具有試驗地的作用，如果沒有立法權(quán)或法制不健全，就會因“法無規(guī)定即無權(quán)”而無法發(fā)揮試驗地的作用。深圳自從1980年設(shè)置特區(qū)以來，一直沒有設(shè)立人大和政協(xié)。直到1990年12月，深圳市人大才正式成立。深圳早在1987年就跟中央提出要“立法權(quán)”，但直到1992年，全國人大才授予深圳經(jīng)濟特區(qū)的地方立法權(quán)*1992年7月1日，七屆全國人大常委會第26次會議召開，通過了授予深圳立法權(quán)的議案，決定授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施；授權(quán)深圳市人民政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟特區(qū)組織實施。議案通過后，萬里委員長發(fā)表講話：希望深圳珍惜和運用好授予的立法權(quán)，在發(fā)展經(jīng)濟和社會主義民主法制建設(shè)方面走在前面，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，要成為高度民主、高度法制的市。2000年，《中華人民共和國立法法》實施后，深圳市獲得“較大的市”立法權(quán)(須經(jīng)省人大常委會批準，不能同本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸)，之前通過的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)(只需報省人大常委會備案)予以保留。兩種立法權(quán)位階不同，一度形成一市兩法的局面。2010年6月，經(jīng)國務(wù)院批準，深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍擴大到全市。相應(yīng)地，較高位階的立法權(quán)也擴大到整個深圳市，“一市兩法”成為過去。。有了立法權(quán)后，更加有利于深圳學習借鑒全國各地乃至國外先進的經(jīng)驗，結(jié)合自身情況因地制宜地制定出最適合經(jīng)濟發(fā)展以及社會和諧的法律法規(guī)。到2007年深圳取得特區(qū)立法權(quán)15周年時，深圳市人大及其常委會共制定了300余件法規(guī)和法規(guī)性文件，市政府制定規(guī)章190余項，成為中國地方立法最多的城市。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第七十二條的規(guī)定*根據(jù)《中華人民共和國立法法》(2000年3月15日通過，2015年3月15日通過修改)第七十二條的規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，“除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。，無論是作為一個設(shè)區(qū)的城市，還是作為國家經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準的較大的市，都屬于有權(quán)制定地方性法規(guī)的行政區(qū)。包括雄安新區(qū)在內(nèi)的國家級新區(qū)，是由國務(wù)院批準設(shè)立，承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。截至2017年4月，中國國家級新區(qū)總數(shù)共19個。其中浦東新區(qū)、濱海新區(qū)系行政區(qū)，已經(jīng)設(shè)立區(qū)委區(qū)政府，擁有立法權(quán)；其余新區(qū)都是行政管理區(qū)，只設(shè)立管理委員會，沒有立法權(quán)。

鑒于雄安新區(qū)作為“具有全國意義的新區(qū)，是千年大計、國家大事”的特殊重要地位，為了保障雄安新區(qū)建設(shè)在國家法治軌道上運行，宜由全國人大通過專門決定，將《中共中央國務(wù)院關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》確定的內(nèi)容和其他重要事項，轉(zhuǎn)化為國家法律性文件，明確雄安新區(qū)的副省級城市的城市行政區(qū)建制，并賦予其立法權(quán)。這應(yīng)該是雄安新區(qū)實施法治建設(shè)的起點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雄安新區(qū)宜盡快成立雄安新區(qū)人民代表大會和政府法制辦，建立健全立法機構(gòu)。雄安新區(qū)立法機構(gòu)應(yīng)用好用足其立法權(quán)，實行科學立法、民主立法，加快新區(qū)立法進度，提高立法效率。

(二)制定雄安新區(qū)規(guī)劃及有關(guān)該規(guī)劃法律效力的法律規(guī)范性文件

雄安新區(qū)建設(shè)規(guī)劃是根據(jù)國家設(shè)立的新區(qū)發(fā)展目標和任務(wù)，以及新區(qū)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源條件和發(fā)展的需要，對一定規(guī)劃時期和一定范圍的開發(fā)、建設(shè)、發(fā)展活動的總體安排，是新區(qū)建設(shè)的藍圖和龍頭。2017年2月23日，習近平專程到河北省安新縣進行實地考察，主持召開了河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作座談會。習近平在座談會上的講話，明確了雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的指導思想、原則、目標和七個方面的重點任務(wù)。中央要求各地區(qū)各部門要認真落實習近平的重要指示，堅持先謀后動、規(guī)劃引領(lǐng)，尊重城市建設(shè)規(guī)律，用最先進的理念和國際一流的水準進行城市設(shè)計，合理把握開發(fā)節(jié)奏，加強對雄安新區(qū)與周邊區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃管控，共同推進雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展各項工作[1]。雄安新區(qū)建設(shè)必須堅持“規(guī)劃先行”的原則，抓緊制定雄安新區(qū)建設(shè)規(guī)劃，包括雄安新區(qū)總體規(guī)劃、起步區(qū)控制性規(guī)劃、啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃及白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護規(guī)劃等內(nèi)容。在制定規(guī)劃的同時，應(yīng)該配套制定明確和保障規(guī)劃效力和權(quán)威的法律規(guī)范性文件。由于雄安新區(qū)規(guī)劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區(qū)域，并且具有動態(tài)發(fā)展性(其規(guī)劃建設(shè)起步區(qū)面積約100平方公里，中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里，遠期控制區(qū)面積約2 000平方公里)，如果不通過立法確保其權(quán)威和效力，隨著雄安新區(qū)領(lǐng)導班子的更換變動和其他復雜情況的干擾，很容易出現(xiàn)“規(guī)劃趕不上變化，變化趕不上電話”“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”的現(xiàn)象。國家主席習近平在2014年2月25日視察北京時指出，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱[4]。只有通過規(guī)劃立法，明確規(guī)定“雄安新區(qū)建設(shè)規(guī)劃一經(jīng)通過即具有法律效力，任何人非經(jīng)法定程序不得違反規(guī)劃和越規(guī)行動”，才能從法律制度上杜絕“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”等 “規(guī)劃空話”“規(guī)劃折騰”現(xiàn)象，確保一張藍圖干到底。

(三)修改、完善和制定雄安新區(qū)環(huán)境資源保護法律規(guī)范性文件

根據(jù)中央的部署，雄安新區(qū)建設(shè)要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)，打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市。而嚴峻的現(xiàn)實是，雄安新區(qū)目前已經(jīng)深陷大氣污染、土地污染、水污染和水資源缺乏的多重困境，嚴峻的環(huán)境質(zhì)量形勢和千年大計的建設(shè)目標相距較遠。相對于雄安新區(qū)“不夠優(yōu)越”的環(huán)境資源生態(tài)條件而言，上述目標顯然對雄安新區(qū)的環(huán)境資源保護提出了非常嚴格的要求，并將雄安新區(qū)的環(huán)境資源法治建設(shè)擺到了首要位置。根據(jù)《支撐服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展地質(zhì)調(diào)查報告(2015年)》(中國地質(zhì)調(diào)查局2016年2月發(fā)布)，雄安新區(qū)處于華北斷拗帶中冀中坳陷構(gòu)造單元，包括保定斷凹、高陽臺凸等一系列次級構(gòu)造。受地質(zhì)構(gòu)造及人為活動的影響，雄安新區(qū)區(qū)內(nèi)主要的地質(zhì)災(zāi)害為地面沉降和地裂縫。地面沉降速率大，整體連片沉降，且沉降范圍仍在擴大，危害嚴重。在水資源開發(fā)利用保護方面，被譽為“華北之腎”的白洋淀處于特別重要的地位*白洋淀總面積366平方公里，是雄安新區(qū)最重要的水域、華北大平原上最大的淡水湖，地跨河北安新、雄縣、容城、高陽以及任丘五個縣(其中85%的水域在安新縣境內(nèi))，由3700多條溝壕、12萬畝蘆葦、39個島村組成，分割成大小不等、形狀各異的143個淀泊(其中百畝以上的大淀99個)。，白洋淀的生態(tài)環(huán)境治理是建設(shè)雄安新區(qū)首先要解決的難題。早在20世紀80年代，白洋淀面積減少和水質(zhì)污染惡化就已名噪全國。2006年白洋淀被專家認定為“一個失去自凈和循環(huán)能力的死湖”。為了保護白洋淀水資源、防治其水污染，河北省曾制定實施《河北省白洋淀水產(chǎn)資源管理辦法(試行)》(1989年)、《河北省白洋淀水面有償使用管理費收費辦法》(1993年)、《河北省白洋淀水體環(huán)境保護管理規(guī)定》(1995年)等法律規(guī)范性文件。根據(jù)河北省環(huán)保廳歷年發(fā)布的《河北省環(huán)境狀況公報》，2011年，白洋淀水質(zhì)在Ⅳ類到劣Ⅴ類之間。此后，白洋淀水質(zhì)一直持續(xù)在劣Ⅴ類，只有2014年有6個監(jiān)測斷面水質(zhì)在Ⅳ到Ⅴ類之間。據(jù)河北省環(huán)保廳于2016年6月公布的數(shù)據(jù)顯示，白洋淀水質(zhì)為劣Ⅴ類，重度污染。2017年2月河北省水質(zhì)月報顯示，白洋淀4個斷面總體水質(zhì)為Ⅳ類，水質(zhì)問題突出。此外，白洋淀還有一個重要問題是生態(tài)缺水，歷史上流入白洋淀的九條河流大部分已經(jīng)斷流，唯一流入白洋淀的府河工業(yè)污染嚴重，該湖部分區(qū)域已經(jīng)呈現(xiàn)非湖泊屬性。由于白洋淀上游缺乏清水補給，入淀水量小且富營養(yǎng)化嚴重，近年來區(qū)內(nèi)地表水和地下水資源出現(xiàn)短缺局面。目前只能依靠引黃入冀補淀工程、穿府濟淀工程，維持白洋淀生態(tài)用水需求。就在2017年4月5日，保定市王快、西大洋兩大型水庫開始聯(lián)合向白洋淀進行為期兩個月的生態(tài)補水，白洋淀收水量將超過3 300萬立方米。地下水作為該地區(qū)工農(nóng)業(yè)和生活用水的主要供水水源，由于開采量大，開采程度高，地下水超采問題突出，已經(jīng)瀕臨嚴重超采區(qū)[5]。雄安新區(qū)建設(shè)啟動后，隨著大量人口和產(chǎn)業(yè)的遷入，白洋淀的水資源短缺、水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞將只增不減，而上世紀制定的《河北省白洋淀水產(chǎn)資源管理辦法(試行)》(1989年)、《河北省白洋淀水面有償使用管理費收費辦法》(1993年)、《河北省白洋淀水體環(huán)境保護管理規(guī)定》(1995年)等法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足白洋淀環(huán)境保護的需要。因此，建設(shè)雄安新區(qū)生態(tài)城市，亟需保護白洋淀地表和地下水資源，解決當前白洋淀濕地地表水補給不足、淺層地下水水庫無以為繼的資源短缺問題，亟需治理水污染、修復水生態(tài)。只有抓緊制定出臺《白洋淀環(huán)境保護條例(或辦法)》和修改有關(guān)環(huán)境資源法律規(guī)范性文件，才能保證新區(qū)建設(shè)發(fā)展用水、供應(yīng)清潔生活用水和維持良好生態(tài)用水，為“建設(shè)水城共融的生態(tài)城市”提供法律保障。此外，還要抓緊制定(包括修改)防止大氣污染和霧霾、土地污染、固體廢物污染、生態(tài)修復、生態(tài)紅線方面的法律規(guī)范性文件，逐步形成雄安新區(qū)的環(huán)境資源法規(guī)體系，以保障實現(xiàn)“建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)，打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境”的遠景目標。

(四)制定其他服務(wù)新區(qū)建設(shè)、反映新區(qū)急需、具有新區(qū)特色的法律規(guī)范性文件

雄安新區(qū)法治建設(shè)規(guī)劃中有關(guān)立法規(guī)劃，應(yīng)該圍繞中心、抓住主要矛盾、分清輕重緩急，優(yōu)先安排制定服務(wù)新區(qū)建設(shè)、反映新區(qū)急需、具有新區(qū)特色的法律規(guī)范性文件。

一是制定促進疏解北京非首都功能、建設(shè)北京非首都功能疏解集中承載地的法律規(guī)范性文件。建設(shè)雄安新區(qū)的一個重要目的，是集中疏解北京非首都功能，建設(shè)北京非首都功能疏解集中承載地。這涉及北京向雄安新區(qū)遷移和輸入大量人口、產(chǎn)業(yè)和建設(shè)發(fā)展資金，雄安新區(qū)接收和安置大量人口等重要事情和問題。對這些重要問題和重要事情不能僅僅依靠內(nèi)部的政策文件，更不能由個別領(lǐng)導決定，而應(yīng)該通過具有法律效力的規(guī)范性文件進行規(guī)制。要通過立法，明確遷出北京和落戶雄安新區(qū)的條件和優(yōu)惠政策，規(guī)定有關(guān)法律規(guī)則、法律措施和法定程序，規(guī)范、引導、促進疏解北京非首都功能、建設(shè)北京非首都功能疏解集中承載地，保障北京非首都功能疏散、轉(zhuǎn)移得有序、順利、干凈，保障雄安新區(qū)接收、安置、承載北京非首都功能穩(wěn)定、高效，達到調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)、促進北京與雄安新區(qū)周邊城市融合發(fā)展的目標。

二是制定有關(guān)建設(shè)“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開放發(fā)展先行區(qū)、改革開放試驗區(qū)”的法律規(guī)范性文件。國家設(shè)立雄安新區(qū)，不僅僅是為了疏解北京非首都功能而建設(shè)一個普通新城，而是想建設(shè)一個以新發(fā)展理念為指引的新型城市。這一任務(wù)十分艱巨，非有數(shù)十載努力并依靠強有力的政策措施和激勵機制難以完成。例如，據(jù)估計，雄安新區(qū)僅在未來20年內(nèi)社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模就將達到4萬億元。目前雄安新區(qū)的三個縣加起來大概有130萬人口，如果未來雄安新區(qū)承接非首都功能，加上創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人涌入，人口可能達到200～300萬。只有通過立法，規(guī)定一套能夠吸納和集聚創(chuàng)新要素資源、培育創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎的政策措施，如“激勵創(chuàng)新，激勵高端高新產(chǎn)業(yè)落戶和發(fā)展，吸引人才、資金、項目，保障創(chuàng)新致富恒產(chǎn)恒業(yè)，鼓勵人才成長和流動，擴大深入改革開放”等方面的人才、戶口、投資、貸款、開放、改革、薪資、教育、獎懲的政策措施，并將這種強有力的政策激勵機制法定化、制度化，有效吸引一大批創(chuàng)新型人才和創(chuàng)新型高端新企業(yè)到雄安新區(qū)發(fā)展立業(yè)，才能保障將雄安新區(qū)逐步建設(shè)成一座以新發(fā)展理念引領(lǐng)的、充滿市場活力的現(xiàn)代新型城區(qū)。

三是制定有關(guān)“服務(wù)型政府、共享型公共設(shè)施、宜居型城鄉(xiāng)社區(qū)”的法律規(guī)范性文件。實現(xiàn)雄安新區(qū)的建設(shè)目標，公眾共享的環(huán)境資源和公共設(shè)施是物質(zhì)基礎(chǔ)，政府是主導，企業(yè)是主力，公眾參與是動力，共同治理是關(guān)鍵。只有通過立法，規(guī)定一套政策措施，如“建設(shè)優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施，保障公眾共享公共設(shè)施的政策措施；構(gòu)建快捷高效交通網(wǎng)，打造綠色交通體系的政策措施；注重保障和改善民生，堅持保護弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、延續(xù)歷史文脈的政策措施；推進體制機制改革，創(chuàng)新城市管理體制和管理制度，發(fā)揮政府主導作用的政策措施；將政府組織、企業(yè)組織和社會組織結(jié)合起來，發(fā)揮公眾參與作用的政策措施；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合治理，創(chuàng)建城市合作治理體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施”等，并將這些政策措施法定化、制度化，才能逐步建成“服務(wù)型政府、共享型公共設(shè)施、宜居型城鄉(xiāng)社區(qū)”，為雄安新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定牢固的基礎(chǔ)。

[1] 中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)[EB/OL].[2017-04-01]http://www.gov.cn/xinwen/2017-04/01/content_5182824.htm.

[2] 章若龍,李積桓.新編法理學[M].武漢：華中師范大學出版社，1990：206-207.

[3] 中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究項目組.中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究總論[M].北京：中國林業(yè)出版社，2003：202.

[4] 李斌.人民時評：規(guī)劃失誤是最大的浪費[EB/OL].[2014-05-21].http://gx.people.com.cn/cpc/n/2014/0521/c222858-21252751.html.

[5] 張萬益,賈德龍,王堯,等.雄安新區(qū)建設(shè)，地質(zhì)調(diào)查策馬先行[EB/OL].[2017-04-27].http://www.gtzyb.com/dizhikuangchan/20170427_104667.shtml.

【責任編輯侯翠環(huán)】

SeveralIssuesontheEstablishmentoftheRuleofLawinXionganNewArea

CAI Shou-qiu

(Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072, China)

The rule of law is both an essential condition and a basic component to the construction of Xiongan New Area. The establishment of the rule of law will play the role of guaranteeing legally the institutional foundation in the construction of Xiongan New Area. It not only plays an important role in the construction and development of the Xiongan New Area, but also serves as a model and typical significance for the construction and development of other special economic zones and new districts. The establishment of the rule of law in Xiongan New Area should start from the reality and characteristics of Xiongan New Area, take the planning and construction of Xiongan New Area as priority and be directed by the new development concept. Aiming to build Xiongan New Arear into a city and a society ruled by law, the establishment of the rule of law will serve, promote and guarantee the construction and accelerate the modernization of governance system and capability of Xiongan New Area. The following legal documents should be formulated antecedently: legal normative documents on the legal status, goals and tasks of construction, and legislative authority of local government of Xiongan New Area; legal normative documents on the planning and its legal validity of Xiongan New Area; legal normative documents on protection of environment and resources in Xiongan New Area; other featured legal normative documents which are in urgent needs and serve the construction of Xiongan New Area.

Law on Regional Development; Law on Special Zone; planning and construction of Xiongan New Area; establishment of the rule of law in Xiongan New Area

F29

A

1005-6378(2017)05-0050-11

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.05.009

2017-05-18

國家社會科學基金重大項目“當代中國公眾共用物的良法善治研究”(13&ZD179)；國家2011計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果。

蔡守秋(1944—)，男，湖南東安縣人，河北大學政法學院特聘教授，武漢大學法學院教授、博士研究生導師，主要研究方向：環(huán)境資源法學。