王鏡堯　林愷暉　程文彬

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款政策是指在一定的授信額度內(nèi)，以農(nóng)民依法獲得的土地承包經(jīng)營權附帶地上種養(yǎng)物作為抵押物，向農(nóng)村金融機構取得貸款的政策。文章應用定性的研究方法調查和分析了南昌縣試點地區(qū)土地承包經(jīng)營權抵押貸款發(fā)展現(xiàn)狀，探究出南昌縣土地承包經(jīng)營權抵押貸款政策實施障礙。最后結合南昌縣自身發(fā)展情況，多角度提出完善政策。

關鍵詞：土地承包經(jīng)營權；抵押貸款；農(nóng)村金融機構

一、引言

近年來，中央及地方各級政府對于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度的改革愈來愈重視。在國家層面上，2008年《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中為農(nóng)民通過流轉土地經(jīng)營權發(fā)展各種適度的規(guī)模經(jīng)營提供了法律支持和保障。在地方層面上，2013年，江西省委省政府頒布《關于加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的意見》；2014年省政府辦公廳下發(fā)了《關于印發(fā)江西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作方案的通知》，這些文件也為土地承包經(jīng)營權的確權登記頒證工作提供了切實可信的依據(jù)。由此可見，土地承包經(jīng)營權抵押貸款在中央及地方各級政府的政策層面上得到了極大的認可和支持。

江西要實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強省的轉變，須利用好“生態(tài)優(yōu)勢明顯，農(nóng)業(yè)資源豐富”這些優(yōu)勢。江西省必須改變土地承包經(jīng)營運行過程中各項不利現(xiàn)狀，如抗自然災害和抵御市場風險能力差、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分散、規(guī)模有限等；同時創(chuàng)新生產(chǎn)組織形式，充分利用土地承包經(jīng)營權抵押貸款等多種新型融資渠道解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資金短缺問題，真正長期造福當?shù)厝罕姟?/p>

江西省土地承包經(jīng)營權抵押貸款仍處于發(fā)展執(zhí)行的初級階段，政策實施多年來，仍未普及全省。對試點情況進行反省總結，再進行回歸理論分析顯得尤為重要。本文著重通過實地調研江西南昌縣土地承包經(jīng)營權抵押貸款政策實施現(xiàn)狀，進而找出南昌縣在該政策實施過程中所出現(xiàn)的問題，最后是建議。最終對江西省土地承包經(jīng)營權抵押貸款的完善起到積極作用。

二、江西省南昌縣土地承包經(jīng)營權抵押貸款發(fā)展現(xiàn)狀

2015年6月，南昌市南昌縣開始試點土地經(jīng)營權抵押貸款。

政策實行前，市、縣兩級財政共同籌集農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款風險補償資金以減輕貸款風險。截至目前，南昌縣500萬元已經(jīng)存入合作銀行開設的風險金專用賬戶上。發(fā)放貸款由合作金融機構按約定不低于抵押貸款風險補償資金的10倍發(fā)放。貸款實際執(zhí)行利率遵照人民銀行規(guī)定的同期銀行貸款基準利率，按最高上浮不超過20%的幅度計取。另外，為方便抵押物的處置及抵押權利的實現(xiàn)，南昌縣還特地建立并完善了流轉平臺為交易雙方提供服務，為相關信息的收集和發(fā)布提供了一個統(tǒng)一的場所。

（一）南昌縣土地承包經(jīng)營權抵押貸款調研情況

我們在南昌縣發(fā)放了304份問卷，回收率為86.51%。其中75.67%是有效的問卷。問卷包括三部分，第一部分是農(nóng)民基本信息調查，第二部分是農(nóng)民貸款需求與意愿調查，第三部分是農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權抵押貸款的政策體驗與建議。我們主要選取年齡集中分布在30～60歲的農(nóng)村居民作為調查對象（男女比例59：41）。農(nóng)村地區(qū)的收入來源是以小農(nóng)兼業(yè)為主，其中六十歲以上農(nóng)民中小農(nóng)兼業(yè)比重最大。

關于家庭借款經(jīng)歷，共223名回答者。數(shù)據(jù)表明關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款農(nóng)民存在一定規(guī)模的潛在需求。

被采訪對象中，只有不到十人進行過土地承包經(jīng)營權抵押貸款的申請，其中，67%的農(nóng)民欲將貸款用于購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機具和生產(chǎn)設施配套等。22%的農(nóng)民用來緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的種苗、農(nóng)資、服務等資金需要。家庭從事農(nóng)業(yè)活動的農(nóng)民年齡較大，多數(shù)集中在五十五歲以上人群，但對這種新型貸款模式有所了解且愿意嘗試新型貸款模式的人群多數(shù)集中在四十五歲以下人群。因此今后業(yè)務的推廣，也可考慮重點從向年輕人推廣相關政策教育著手。從申請貸款到獲得貸款所需時間，大部分被調查者認為申請手續(xù)復雜且申請時間冗長。而對于傾向于怎樣的還款期限和利率，有效問卷中的數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民愿意接受與銀行借款利率相當?shù)膬斶€利率，至于還款期限還要具體看銀行相關業(yè)務的內(nèi)容。

（二）江西省南昌縣土地承包經(jīng)營權抵押貸款模式分析——基于SWOT分析

1. 優(yōu)勢

南昌縣土地經(jīng)營權抵押貸款最大優(yōu)勢在于其極大緩解了銀行風險。政府在政策實行過程中從政策發(fā)布者轉變?yōu)閰⑴c者，政府擔保化解了銀行風險，使其更敢于向農(nóng)民放貸，農(nóng)戶也真正把自己的經(jīng)營權變成了到手的錢。另外，政府介入后，農(nóng)戶的經(jīng)營項目及規(guī)劃、未來的發(fā)展前景、目前的資金需求等多個因素都會是政府的考查內(nèi)容，很大程度上確保了評估標準統(tǒng)一，公平公正，避免了不同銀行不同標準的情況出現(xiàn)，推動政策執(zhí)行并維護社會穩(wěn)定。

2. 劣勢

政府的介入讓政策更落地，銀行貸款意愿更強烈，農(nóng)戶獲得貸款的可能性更大，但是，政府為了控制風險，也相應地提高了貸款門檻，相同的土地獲得的貸款資金更少。這一客觀劣勢讓政策推廣受限，民間貸款依然是部分農(nóng)戶的首要選擇。南昌縣政策目前主要是靠縣財政來推動，雖然減小了銀行風險，但是對于政府來說，潛在危機不可忽視。一旦政府財政資金跟不上，政策就很有可能出現(xiàn)停滯。

3. 機會

當前全國各地廣泛開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款，因地制宜。如襄陽市銀政聯(lián)手，濰坊積極探索與土地經(jīng)營權抵押貸款相關的金融產(chǎn)品，創(chuàng)立“土地+大棚”抵押模式，雖然該業(yè)務目前仍處于初期發(fā)展階段且面臨多項制約，但仍不可低估發(fā)展?jié)摿?。南昌縣為省會直轄，能夠獲得更大的資金和政策支持，對于其現(xiàn)有政府介入模式是大為有助的。

4. 威脅

當前南昌縣農(nóng)村投資融資機制尚不健全，部分商業(yè)銀行資金或者規(guī)模偏緊，放貸能力有限，導致土地經(jīng)營權抵押貸款推進工作受阻，這是江西省比較普遍的問題所在，縣政府雖然推動建立流轉交易平臺，但是發(fā)展并不完善，起到的效果有限，反而廣豐縣由協(xié)會統(tǒng)一管理，更有助于信息的集中和獲取，降低了交易成本。

三、江西省南昌縣土地承包經(jīng)營權抵押貸款出現(xiàn)的問題

（一）法律上存在障礙

《農(nóng)村土地承包法》中明確允許土地承包經(jīng)營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉。但《物權法》和《擔保法》明令禁止土地承包經(jīng)營權的抵押?！稉７ā分忻鞔_：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，《物權法》也表明，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。由于涉及土地承包經(jīng)營權抵押貸款的不同法律條文上存在矛盾，影響了該政策的順利實施。許多縣鎮(zhèn)級涉農(nóng)銀行未涉及到該業(yè)務，即使業(yè)務下放，銀行方也不知該如何去開展該業(yè)務，政策實施過程遇到許多障礙。另外由于風險補償政策缺失，一旦貸款出現(xiàn)風險訴訟，農(nóng)民和銀行缺乏政策及法律層面的支持，雙方都將承受著較大的風險。

（二）行業(yè)內(nèi)部約束

南昌縣試點地區(qū)有的銀行內(nèi)部明文規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押，造成抵押限制，銀行相關產(chǎn)品開發(fā)受限。只有得到總行授權，南昌縣銀行相關產(chǎn)品才能進行開發(fā)。即使部分銀行開展相關業(yè)務，土地經(jīng)營權抵押變現(xiàn)難度大，風險也大，銀行回收農(nóng)民土地也極易出現(xiàn)無人接盤的局面。為了減小風險，保障自身利益，行業(yè)內(nèi)部約束，造成抵押限制。

（三）相關機制尚未完善

南昌縣的農(nóng)村土地流轉市場仍未建立，土地承包經(jīng)營權的流轉程序不規(guī)范，流轉秩序混亂。目前，南昌縣土地流轉以轉包為主，形式單一，流轉規(guī)模較小，且因農(nóng)民文化水平較低，有些流轉僅以口頭為憑，即使簽訂書面流轉合同，其條款公平性、完整性、規(guī)范性也有待加強。再者，有些土地的產(chǎn)權界定都不明確，極易產(chǎn)生土地糾紛。

目前，南昌縣土地評估采取以下公式：土地經(jīng)營權總價值=年均價值×經(jīng)營期限×土地面積+土地附著物價值，但因評估機制不健全，南昌縣尚未建立土地經(jīng)營權評估機構，相關技術人員的專業(yè)性也有待考證。沒有出臺關于評估的相關正式辦法，對于土地評估的價值標準比較模糊，造成評估過程中評估人員的主觀評估成分較大，缺乏科學性和規(guī)范性。

當農(nóng)民無力償還土地抵押的貸款時，借款方將處置抵押物。對于農(nóng)民來說，這無異于失去了大部分的生活來源。對于這種情形目前南昌縣也沒有建立相關的保障機構來維護農(nóng)民的利益，無法實質上提高農(nóng)民積極性。

（四）農(nóng)地抵押風險控制問題

現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權抵押貸款風險主要存在兩個方面，一個是信貸市場風險，一個是民生風險。信貸市場風險主要是因為，土地承包經(jīng)營權抵押貸款的政策發(fā)布時間較短，目前還沒有一套統(tǒng)一完備的法律規(guī)范對土地承包經(jīng)營權抵押貸款的進行加以約束管制，導致地方政府各自為政，從而增加了土地承包經(jīng)營權抵押貸款的信貸風險。再者，農(nóng)地產(chǎn)出收益往往不可估計，可能存在無法到期償還債務的狀況，土地經(jīng)營權變現(xiàn)也存在風險，這種不確定性增大了金融機構不良貸款的幾率，金融機構的經(jīng)營風險也隨之提高。民生風險主要是因為農(nóng)地目前還是很大一部分農(nóng)民的生活保障，一些農(nóng)民雖然有融資需求，但一旦不能償還貸款，將面臨社會保障風險即民生風險。

四、改進對策和方案

（一）完善農(nóng)村土地法律框架

建議完善相關法律法規(guī)和政策，完善農(nóng)村土地法律框架，推進試點地區(qū)的土地流轉。突破相關法律概念障礙，從法律上允許抵押土地承包經(jīng)營權進行融資，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權證書、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同和土地承包經(jīng)營權產(chǎn)權的界定。明確土地管理部門職責，監(jiān)督相關涉農(nóng)銀行的業(yè)務開展，保證政策的順利實施。同時，要維護好土地流轉及擔保抵押市場秩序，對已流轉或抵押經(jīng)營權的土地擅自進行的各項違約行為，應盡快明確規(guī)定。

（二）強化配套制度建設

建立并完善農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉市場，規(guī)范市場秩序。建議南昌縣政府成立成熟的流轉中介和交易中心，完善土地經(jīng)營權流轉配套服務，簡化貸款程序，規(guī)范貸款運行流程，明確貸款發(fā)放時間，給各農(nóng)業(yè)經(jīng)營體帶來便利。建立農(nóng)村土地經(jīng)營權價值評估專業(yè)機構，并由政府部門獨管，培養(yǎng)專業(yè)評估人才，規(guī)范土地價值評估流程，合理準確地明確土地的價值，維護農(nóng)民利益。出臺關于評估的相關正式管理辦法或文件，統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉合同，對于農(nóng)村土地經(jīng)營權證書和土地承包經(jīng)營權產(chǎn)權等有個明確的界定。建立完善相關保障機構，設立土地貸款維權中心，完善涉農(nóng)保險，切實保障農(nóng)民的利益。

（三）完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機制

土地承包經(jīng)營權抵押貸款政策難以推廣原因之一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機制不夠完善，對此，政府財政部門應當完善農(nóng)地經(jīng)營權貸款保障機制及風險補償機制，來降低金融機構辦理相關業(yè)務的虧損風險，防止金融機構因過高的風險率而對相關業(yè)務望而卻步。同時，應完善相關的涉農(nóng)保險，為提供農(nóng)地經(jīng)營權抵押的金融機構提供進一步保障。此外，還可以建立一些擔保機構來分擔金融機構發(fā)放相應貸款的風險。

（四）鼓勵金融機構推行政策

金融機構不愿意宣傳開展相關業(yè)務的主要緣由在于難以實現(xiàn)盈利，因此，國家制定相關補助政策鼓勵金融機構開展相關業(yè)務是加速土地承包經(jīng)營權抵押貸款政策推廣的關鍵，政府對其進行引導知識，市場根據(jù)政府要求運作，通過運用獎勵、補貼、稅收優(yōu)惠等優(yōu)惠政策，以各種形式給金融機構提供資金資助。如指定部分銀行開展相關業(yè)務并提供指定年限的宣傳費報銷補助，待政策逐漸推廣，業(yè)務面逐漸拓寬，其他的金融機構會隨之開展相應業(yè)務，如此，用部分金融機構帶動其他金融機構，業(yè)務推廣便得以進行，農(nóng)民也能真正從政策中獲得貸款上的便利。

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（作者單位：江西財經(jīng)大學）