楊小靜

地方政府的主要融資渠道經(jīng)歷了如下變遷——土地財政、地方融資平臺、地方政府債務(wù)、PPP與產(chǎn)業(yè)基金

中國地方政府融資壓力是GDP導向的地方官員晉升模式與1994年分稅制改革后地方政府收支責任不對等導致的。巨大的財政支出壓力使得地方政府想方設(shè)法尋求稅收收入以外的融資途徑，導致土地財政及其他地方政府債務(wù)等非稅收收入擴張，給地方政府帶來巨大的財務(wù)隱患。

地方政府融資渠道變化趨勢

地方政府的主要融資渠道經(jīng)歷了如下變遷——土地財政、地方融資平臺、地方政府債務(wù)、PPP與產(chǎn)業(yè)基金等，在一段時間以一個或者幾個融資渠道為主。

1.土地財政不可持續(xù)。地方財政收入和支出責任不對等，是地方政府向土地尋找收入的動因，而現(xiàn)行土地管理制度對于城市土地一級市場的壟斷，則為地方政府依賴土地創(chuàng)造了條件。土地財政源于1987年開始的土地有償出讓，1994年的分稅制改革帶來的地方預算內(nèi)缺口的增大，加上1998年住房制度改革，以及2003年土地招拍掛制度啟動后迅速爆發(fā)，土地出讓金規(guī)模迅速上升，逐漸替代預算外收入，成為彌補地方收支差額的最主要來源。土地出讓收入近年來有所下降。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，2015年中國出讓國有建設(shè)用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%，自2013年開始，土地出讓收入有明顯下降趨勢。雖然國土資源部的統(tǒng)計口徑與財政部統(tǒng)計的全國土地出讓收入繳入國庫數(shù)口徑不同，但趨勢是一致的。

政府性基金收入規(guī)模龐大，土地使用權(quán)收入占絕對比重。截至2016年10月，中國地方政府性基金累計本級收入30109億元，同比增長13%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入26546億元，同比增長15.2%，占地方政府性基金收入的88.17%，可見政府性基金收入數(shù)量之大，形成嚴重的財政依賴。

來自房地產(chǎn)的稅收增長很快，成為政府財政收入的主要支撐。2016年以來，與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的收入增長明顯。土地和房地產(chǎn)相關(guān)稅收中，1-9月，契稅3158億元，同比增長11.7%；土地增值稅3280億元，同比增長13.7%；房產(chǎn)稅1561億元，同比增長4.9%；城鎮(zhèn)土地使用稅1620億元，同比增長3.4%。如果再加上土地出讓金，地方政府過分依賴土地收入，不僅帶來城市規(guī)模的無序擴張和土地資源的浪費，引發(fā)了房地產(chǎn)價格的暴漲，造成地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)畸形，也加劇了地方政府的債務(wù)風險。

2.地方融資平臺規(guī)范調(diào)整。地方融資平臺出現(xiàn)的背景與土地財政是類似的。20世紀90年代起，地方政府開始嘗試通過設(shè)立融資平臺公司來對外融資，并逐漸形成了一定規(guī)模的融資平臺公司債務(wù)。在投資過程中如果資金回流過慢或者利潤率過低，政府往往采用劃撥國有資產(chǎn)如土地所有權(quán)等方式為投融資平臺的持續(xù)運營予以支撐。

2008年金融危機以來以及2014年43號文出臺之前是地方融資平臺發(fā)展的爆發(fā)期，這一段時期，地方政府以地方融資平臺作為主體舉債（銀行貸款、信托、BT、城投債等），地方政府對其進行隱性擔保。

2010年以來，由于融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹、運作不夠規(guī)范，地方政府違規(guī)或變相提供擔保、償債風險日益加大，政府開始對融資平臺進行清理規(guī)范并對地方政府性債務(wù)進行界定。

3.新型地方融資模式：PPP與產(chǎn)業(yè)基金。PPP 的實質(zhì)在于充分發(fā)揮公共部門（政府）和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢，兼顧效率和公平的互補性合作，核心在于公私的伙伴關(guān)系，只有公私兩方處于平等地位才可以成為伙伴，也才有真正意義上的合作。自2014年以來，新一輪的PPP新政反映了中國公共服務(wù)提供體制的重大變革，與之前的PPP政策項目相比，新一輪PPP涉及更廣泛的領(lǐng)域，政府和金融機構(gòu)參與意愿更為強烈。

PPP除迎來黃金時期外，還出現(xiàn)了新的特點。以2014年10月2日國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》為標志，明確了要逐步剝離地方融資平臺的政府融資職能，推廣PPP，使部分地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)性質(zhì)的債務(wù)。將地方融資平臺的項目打開，在項目本身的收入和現(xiàn)金流基礎(chǔ)上討論債務(wù)重組和后續(xù)融資安排，并鼓勵社會資本積極參與。

在PPP項目中，平臺公司既不能作為政府方，也不能作為社會資本方。2016年6月，財政部等部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開展第三批PPP示范項目申報篩選工作的通知》，公布了完整的PPP項目評審標準。國有企業(yè)或融資平臺公司既不能作為PPP項目的實施機構(gòu)，也不能作為社會資本方參與PPP項目，只可以作為政府方的出資代表參與PPP項目。但是，按《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》要求，剝離政府性債務(wù)并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司可以作為社會資本方參與PPP項目。

此外，隨著財政部再次推廣PPP，產(chǎn)業(yè)基金應運而生。產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資途徑，由一家基金、券商或信托建立，以股權(quán)的形式介入項目公司，參與施工建設(shè)。表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但地方財政多出具不具備法律效力的“保證函”，以土地出讓收入作保，增加了地方政府的隱性負債。具體到項目，項目被包裝成PPP模式，由產(chǎn)業(yè)基金與當?shù)貒蠡蛉谫Y平臺公司合資成立一家項目公司，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而繞過被限制舉債的融資平臺和土地儲備中心等繼續(xù)融資。

展望

第一，政府對融資平臺的規(guī)范使得土地財政模式或不可持續(xù)。2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)?！币揽客恋刎斦娜谫Y模式有一些變化。

第二，土地制度的改革。2015年2月，全國33個縣市區(qū)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度三項農(nóng)村土地制度改革試點。該試點擬暫時停止《土地管理法》等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，并將提高被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例。上述試點在2017年12月31日前試行。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，對目前地方政府的征地制度可能會造成直接沖擊。

第三，地方融資平臺公司近年來有較大調(diào)整。除了2010年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》對融資平臺進行了清理和規(guī)范，2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。”此外，近年來新修訂《預算法》執(zhí)行以來多次重申地方政府債務(wù)的邊界，2016年國務(wù)院正式發(fā)布《地方政府性債務(wù)風險應急處置預案》，再次強調(diào)地方政府債務(wù)邊界以及政府救助的邊界，地方融資平臺公司的發(fā)展或有一定的分化。

第四，央地關(guān)系有所調(diào)整，包括事權(quán)劃分改革。2016年8月，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》頒布，文件要求“適度加強中央的財政事權(quán)”，這為改善地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的狀況提供了可能性。

（作者為中誠信國際研究咨詢部分析師）