論耕地互換糾紛及其預(yù)防機(jī)制之構(gòu)建

丁 文 馮義強(qiáng)

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

論耕地互換糾紛及其預(yù)防機(jī)制之構(gòu)建

丁 文 馮義強(qiáng)

(華中師范大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

耕地互換是指同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人相互交換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包地塊的行為。耕地互換既是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方式，也是處理土地細(xì)碎化的有效途徑。耕地互換實(shí)踐中各種糾紛不斷發(fā)生，現(xiàn)行法律規(guī)定難以對(duì)其進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)。耕地互換糾紛發(fā)生的主要原因有三：一是因熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變以及公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村治理的滲透，致使道德規(guī)范瓦解，并使其調(diào)控能力也隨之喪失；二是因現(xiàn)行法律對(duì)耕地互換程序以及權(quán)利保障措施之規(guī)定存在漏洞，導(dǎo)致法律規(guī)范在耕地互換糾紛的預(yù)防中難以發(fā)揮作用；三是因互換后的耕地在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地征收中的機(jī)會(huì)不對(duì)等，造成耕地價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及收益獲得失衡。耕地互換糾紛預(yù)防機(jī)制之構(gòu)建，既要重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系、減少公權(quán)力的過(guò)度干預(yù)以重塑道德的規(guī)制作用；又要細(xì)化耕地互換程序、健全權(quán)利保障機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)法律的有效調(diào)整；還要建立耕地流轉(zhuǎn)平衡機(jī)制、完善征地補(bǔ)償分配制度來(lái)發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。

耕地互換； 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)； 預(yù)防機(jī)制

一、問(wèn)題的提出

耕地互換作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法定方式，是指同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人相互交換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包地塊的行為。相關(guān)研究表明，在全國(guó)各地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，互換均占有一定比例。如遼寧省耕地互換面積占土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的3.48%；①重慶市部分區(qū)縣耕地互換面積占土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的2.1%；②湖北省部分地區(qū)耕地互換面積占土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積的5.6%。③盡管從數(shù)據(jù)上看，耕地互換所占的比例較低，但在實(shí)踐中，由于耕地互換屬于隱形流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門難以對(duì)其進(jìn)行完全統(tǒng)計(jì)，故導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際耕地互換率。如課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，四川省會(huì)周邊地區(qū)耕地互換所占的比例為2.7%，邊遠(yuǎn)城鎮(zhèn)為65.3%，有的地區(qū)甚至高達(dá)90%，其平均互換率為12.9%。④由此可見(jiàn)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，耕地互換是一種極為重要的方式。

實(shí)際上，耕地互換不僅是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方式，而且是處理土地細(xì)碎化的有效途徑。由于地塊的細(xì)碎化和土地經(jīng)營(yíng)的家庭化是我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的典型特征。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后積極引導(dǎo)農(nóng)戶實(shí)行耕地互換是真正實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)效率和規(guī)模效益的必然途徑。⑤2013年的中央“一號(hào)文件”提出，“鼓勵(lì)農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問(wèn)題”。⑥2014年底，中共中央強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題?！雹?016年的中央“一號(hào)文件”再次提出，“鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種?！雹?/p>

但與此同時(shí)，在耕地互換實(shí)踐中各種糾紛不斷發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民通過(guò)耕地互換開(kāi)展土地整理以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程。雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》等法律法規(guī)規(guī)定，當(dāng)事人可通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式解決因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而引發(fā)的糾紛。⑨但這些規(guī)定大多屬于事后救濟(jì)，不僅耗費(fèi)司法成本，而且難以使糾紛得到真正平息。因此，弄清耕地互換糾紛發(fā)生的原因，并構(gòu)建相應(yīng)的糾紛預(yù)防機(jī)制就顯得尤為重要。

二、耕地互換糾紛發(fā)生的原因

(一)道德約束乏力

1.半熟人社會(huì)中的道德缺失

半熟人社會(huì)將是中國(guó)農(nóng)村一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)期的社會(huì)現(xiàn)象，⑩其典型特征之一就是村民的行為與鄉(xiāng)村道德發(fā)生背離，原有的道德規(guī)范越來(lái)越難以約束村民行為的逐利性。半熟人社會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)重要原因就是村莊范圍的擴(kuò)大，導(dǎo)致村民對(duì)村莊的主體感逐漸喪失，造成原有的地方性共識(shí)的消解?！暗胤叫怨沧R(shí)是村莊熟人社會(huì)秩序的維系基礎(chǔ)，而缺乏地方性共識(shí)、信息透明、知根知底可能導(dǎo)致村莊熟人社會(huì)的瓦解。”

“若將自然村看做熟人社會(huì)，行政村便可稱為‘半熟人社會(huì)’”。在熟人社會(huì)中，村民的行為主要靠道德調(diào)整，而這種道德正是這些村民在長(zhǎng)期的共同生活中，基于生活習(xí)慣和彼此的信任形成的行為體系。村民并不需要對(duì)這種道德進(jìn)行特別遵守，因其已經(jīng)內(nèi)化為村民行為的固有思維。正如費(fèi)孝通所言，“在一個(gè)熟悉的社會(huì)中，我們會(huì)得到從心所欲而不逾規(guī)矩的自由?！倍诎胧烊松鐣?huì)中，由于村民是由原屬于不同的自然村或者行政村的村民組成的新群體，缺乏地方性共識(shí)，難以形成共同遵守的道德規(guī)范。而原有道德規(guī)范的壓迫力下降，村民的行為與道德規(guī)范之間發(fā)生乖離，村民之間的約束力失效，人際關(guān)系趨于工具化。半熟人社會(huì)不僅創(chuàng)造了村民違背傳統(tǒng)道德的理由，而且創(chuàng)造了違背傳統(tǒng)道德的人可以自由遷出從而逃避責(zé)任的機(jī)會(huì)。

在傳統(tǒng)的村莊中，道德規(guī)范對(duì)村民行為的調(diào)控力較強(qiáng)，僅發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織中的耕地互換因受到道德規(guī)范的有力調(diào)整較少發(fā)生糾紛。而在半熟人社會(huì)化的新型行政村中，由于原有道德規(guī)范對(duì)村民行為調(diào)整無(wú)力，新的道德規(guī)范又無(wú)法形成，故在一定程度上導(dǎo)致了耕地互換糾紛的不斷發(fā)生和難以通過(guò)村莊內(nèi)生機(jī)制解決。因此，這些糾紛只得訴諸法律。但司法機(jī)關(guān)在面對(duì)耕地互換糾紛時(shí)通常都是“決”而未“解”，即只能確定權(quán)利的歸屬，難以將糾紛完全消弭。如在張梅仙等與劉占紅物權(quán)保護(hù)糾紛一案中，劉占紅和張梅仙兩家本屬于不同的行政村，在行政村合并后，為便于耕作，兩家于2007年達(dá)成耕地互換協(xié)議，將土地互換。但2013年劉占紅與張梅仙因耕種邊界問(wèn)題發(fā)生口角，張梅仙便對(duì)2007年達(dá)成的耕地互換協(xié)議進(jìn)行否認(rèn)。隨后，張梅仙及其家人還通過(guò)在劉占紅家門口挖溝的方式阻止其正常的生產(chǎn)活動(dòng)。2014年6月7日，張梅仙及其家人又在劉占紅的耕地上強(qiáng)種農(nóng)作物，導(dǎo)致劉占紅無(wú)法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在訴諸道德無(wú)效之下，劉占紅只得將張梅仙訴至漯河市召陵區(qū)人民法院。該院經(jīng)審理認(rèn)為張梅仙與劉占紅兩家耕地互換協(xié)議有效，并作出相應(yīng)判決。但該判決并沒(méi)有起到“止?fàn)帯钡男Ч?。?shù)日之后，張梅仙等對(duì)法院一審判決不服，上訴至漯河市中級(jí)人民法院。經(jīng)審理，法院對(duì)該案作了維持判決。雖然經(jīng)過(guò)法院的終審判決，耕地的權(quán)利歸屬已然清晰，但其后兩家依然糾紛不斷，嚴(yán)重影響了村莊和諧。由此案可見(jiàn)，由于張梅仙和劉占紅兩家原屬于不同的村莊，其間缺少共同適用的道德規(guī)范，道德在預(yù)防其矛盾時(shí)顯得無(wú)力，難以防止張、劉二人的矛盾由鄰里口角演變?yōu)闄?quán)利糾紛。在法律對(duì)其耕地權(quán)利進(jìn)行裁判之后，兩家的糾紛又回歸到了道德的規(guī)制范疇。但由于共同道德的缺位，其矛盾依然難以解決。

2.公權(quán)力滲透下的道德瓦解

村莊是社會(huì)治理中最基層的組織元素。由于地方共識(shí)的存在，村莊內(nèi)部自可建立起一整套道德規(guī)范并內(nèi)化為村民的行為邏輯，實(shí)現(xiàn)“從心所欲，不逾矩”。并且，相鄰居住的村民感到他們有共同利益并需要協(xié)力互助，產(chǎn)生了對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、宗教以及娛樂(lè)等各種組織的需要。這些組織內(nèi)部均有支撐其運(yùn)行的規(guī)范，并能對(duì)村莊道德規(guī)范的形成和運(yùn)行有所助力，從而產(chǎn)生對(duì)村民行為的壓迫力。因此，村莊內(nèi)部產(chǎn)生的道德自行性以及來(lái)源于其他組織的壓迫力已能促進(jìn)村莊事務(wù)的正常開(kāi)展。但就目前的村莊治理實(shí)踐來(lái)看，公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的滲透十分明顯，并導(dǎo)致原有道德體系瓦解。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，破壞喪葬習(xí)俗。我國(guó)民間一直傳承著“入土為安”的觀念。鄉(xiāng)村社會(huì)中的土葬習(xí)俗便是這一觀念的集中體現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，葬禮并非只是埋葬逝者的儀式，更是生者密切聯(lián)系的平臺(tái)。雖然，建國(guó)初期，政府便開(kāi)始提倡火葬，但村民大多不愿意依據(jù)地方政府的規(guī)定落實(shí)火葬制度。因此，當(dāng)家中有親人逝世時(shí)只得悄悄將其埋葬，不設(shè)靈堂，不辦喪禮，也不祭祀，從而阻斷了親屬和鄰里之間聚集的渠道，瓦解了道德規(guī)范形成的基礎(chǔ)。第二，消解宗族組織。新中國(guó)成立后，宗族制度被逐漸廢除。但從實(shí)然層面來(lái)看，宗族對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理存在一定裨益，特別是宗族內(nèi)部的管理制度和議事規(guī)則構(gòu)成了地方共識(shí)中較為重要的部分，既促進(jìn)了鄉(xiāng)村道德規(guī)范的形成，也保障了道德規(guī)范的實(shí)現(xiàn)。而當(dāng)宗族組織消解之后，村內(nèi)道德形成的基礎(chǔ)及其實(shí)現(xiàn)的支柱逐漸喪失，道德規(guī)范亦趨于瓦解。雖然改革開(kāi)放后，特別是實(shí)施村民自治以后，宗族組織有逐漸勃興的趨勢(shì)，但宗族共同體在鄉(xiāng)村治理中的力量已被壓倒，其對(duì)村莊事務(wù)的參與能力已然式微。第三，侵害村民自治。通過(guò)民主選舉的村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行管理是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。民政部規(guī)定，村委會(huì)干部由村民民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行直接民主。但實(shí)際上，在村委會(huì)的選舉中，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)了近乎“全能”的角色，其既是“立法者”，又是“執(zhí)法者”，還是“監(jiān)督者”。村委會(huì)的選舉被公權(quán)力主導(dǎo)，村民在“自治”中難以獲得發(fā)言權(quán)。并且，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，基層政府與村委會(huì)在工作上并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但是，在實(shí)踐中，村委會(huì)儼然成為了地方政府的附屬機(jī)構(gòu)。這種意義上的村民自治，既脫離了民主選舉，也背離了民主管理和民主監(jiān)督。當(dāng)村民的意愿不能與村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村管理的措施相契合時(shí)，就可能被公權(quán)力所“綁架”，從而導(dǎo)致村民不能依照原有的道德規(guī)范約束自己的行為，其間還可能發(fā)生激烈的沖突。是故，鄉(xiāng)村道德失范不應(yīng)被完全歸咎于社會(huì)文化的變遷，而更應(yīng)從微觀上將其視為村民不滿地方政府行為的產(chǎn)物。

在耕地互換中，由于原有的道德體系因公權(quán)力的滲透而逐漸瓦解，而在道德體系瓦解之后，公權(quán)力又未能提供妥善的鄉(xiāng)村糾紛預(yù)防機(jī)制予以代替。因此，村民為了自身利益，可能肆意破壞耕地互換約定，從而導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。如在符仁飛等訴符義良土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換合同糾紛一案中，符義良與符仁飛同為老鄉(xiāng)村村民，其于1998年通過(guò)家庭承包的方式分別獲得甲地塊和乙地塊的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨后，二人約定將甲、乙兩地塊互換。2013年，由符義良耕種的乙地塊因鐵路項(xiàng)目建設(shè)被政府征收，雙方因征地補(bǔ)償款之分配引發(fā)地塊歸屬糾紛。經(jīng)老鄉(xiāng)村村委會(huì)調(diào)解不成，符義良向法院提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)二人約定之耕地互換行為合法有效。由此案可知，在鄉(xiāng)村道德體系缺失的情況下，村民的逐利行為難以得到約束，導(dǎo)致村民行為的利己性不斷增強(qiáng)。雖然，村委會(huì)對(duì)村莊的治理起著較為重要的作用，但由于村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理權(quán)力更多是來(lái)源于基層政府，而非村民的選舉。因此，村委會(huì)對(duì)村莊的治理缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，致使其行為難以起到預(yù)防耕地互換糾紛的作用。并且，在耕地互換糾紛發(fā)生后，由于道德體系的缺失，村委會(huì)對(duì)糾紛的解決也顯得無(wú)力。這進(jìn)一步導(dǎo)致了耕地互換糾紛數(shù)量的增加和影響范圍的擴(kuò)大。

(二)法律保障闕如

1.耕地互換程序粗糙

在半熟人社會(huì)中，村民之間由熟識(shí)變?yōu)檎J(rèn)識(shí)，村民行為一致性的保持由依靠道德壓力到依靠制度供給，鄉(xiāng)村治理由禮治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?。由于道德?guī)范對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的治理能力減弱，因此，法律成為了對(duì)村民之間的涉利行為進(jìn)行規(guī)范和控制的必然選擇。羅爾斯認(rèn)為，在原初狀態(tài)假設(shè)中，只要保證純粹程序的正義性，其結(jié)果不管如何都是正義的。故為了保障耕地互換有序進(jìn)行，從法律上對(duì)互換程序進(jìn)行規(guī)制尤為必要。

現(xiàn)階段，規(guī)范耕地互換程序的法律法規(guī)主要有《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)決定權(quán)的歸屬、轉(zhuǎn)包費(fèi)用和租金等的確定、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方備案、流轉(zhuǎn)后的確權(quán)登記等內(nèi)容?？傮w而言，現(xiàn)行規(guī)定呈現(xiàn)以下特征：第一，法律規(guī)定過(guò)于抽象。特別是《農(nóng)村土地承包法》第38條和《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第23條對(duì)上述程序性事項(xiàng)多未進(jìn)行具體規(guī)定。第二，法律規(guī)定缺乏針對(duì)性?！掇r(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的規(guī)定涵蓋了所有的法定流轉(zhuǎn)方式，但耕地互換與其他幾種流轉(zhuǎn)方式相比具有截然不同的特征。現(xiàn)行規(guī)定雖體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的共性，但并不能彰顯耕地互換的特質(zhì)：首先，主體的特定性。耕地互換的主體只能是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方。其次，合同的交互性。耕地互換是承包方之間相互交換自己承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和耕種的地塊的行為。再次，程序的隱秘性。耕地互換發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間，屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)，難為外界所知。最后，目標(biāo)的單一性。耕地互換并非為了獲利，而是旨在對(duì)土地進(jìn)行適度調(diào)整，從而達(dá)到方便耕種的目的。

2.權(quán)利保障不足

耕地互換雙方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴于法律的妥善保障，否則極易導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。一般而言，法律的保障作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過(guò)協(xié)商訂立合同，使互換雙方的權(quán)利得以明確。二是在完成耕地互換之后，使其交易產(chǎn)生公示公信的效力，從而避免互換雙方的權(quán)利有受侵害之虞。但從耕地互換的實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行法律規(guī)定的權(quán)利保障措施并未起到良好的糾紛預(yù)防效果。究其原因在于：

第一，合同訂立不規(guī)范。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第37條以及《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第21條之規(guī)定，采用互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。但在實(shí)踐中，未訂立合同或僅訂立口頭合同的情況大量存在。這不僅極易導(dǎo)致互換雙方因合同內(nèi)容產(chǎn)生糾紛，而且在糾紛發(fā)生之后也不利于權(quán)利人證明權(quán)利之存在。同時(shí)，筆者對(duì)2016年發(fā)生的677個(gè)與耕地互換有關(guān)的案例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)無(wú)效的耕地互換合同也為數(shù)不少。這種合同通常具有書面文本，但因其內(nèi)容違法導(dǎo)致合同部分或者全部無(wú)效，為耕地互換糾紛的發(fā)生埋下了隱患。如在杜三喜等訴譚劍等確認(rèn)合同無(wú)效糾紛一案中，原告杜三喜因房屋毀損無(wú)法居住，為修建新房屋而與被告簽訂了《兌(對(duì))地協(xié)議書》。但其在修建房屋時(shí)遭到鄰居杜四喜的阻攔而無(wú)法修建。原告多次請(qǐng)求被告為自己排除妨害未果，故提起訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)兌地協(xié)議無(wú)效。而被告譚劍辯稱兌地合同真實(shí)有效，符合法律規(guī)定。法院經(jīng)審理認(rèn)為，雖然該兌地合同是雙方自愿簽訂，但違反了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地性質(zhì)和土地用途的規(guī)定，故判決該協(xié)議無(wú)效。

第二，權(quán)利公示不明顯。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》之規(guī)定，耕地互換在合同成立之時(shí)即可實(shí)現(xiàn)。但由于耕地互換僅發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間，具有極大的隱秘性。若僅需達(dá)成意思一致就可實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)，則在耕地互換之后并不能達(dá)到公示物權(quán)變動(dòng)的效果，也難以防范未知風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。是故，耕地互換中展現(xiàn)出來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式偏離了《物權(quán)法》總則部分之要求。其既難以使人“知”，亦難以使人“信”，極易導(dǎo)致耕地互換糾紛的發(fā)生。

(三)耕地價(jià)值失衡

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中價(jià)值實(shí)現(xiàn)的失衡

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通常需要通過(guò)直接或者間接的方式對(duì)耕地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)并獲取收益，從而體現(xiàn)耕地對(duì)農(nóng)戶的生存、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障功能。但當(dāng)互換后的耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人就可通過(guò)耕地出租或者入股等方式獲得租賃收益或者融資收益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由權(quán)利到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，并且還可產(chǎn)生獲取多種收入的剩余勞動(dòng)力。倘若只有一方的耕地實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后的一方不再需要直接的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)就可實(shí)現(xiàn)耕地的保障價(jià)值，而未流轉(zhuǎn)的一方則不然，這就可能導(dǎo)致互換雙方糾紛的產(chǎn)生。如在王某與施某耕地互換糾紛一案中，王某為了耕種方便，與鄰居施某商議將一塊較大的低洼地與鄰居位于自家門口的一塊耕地互換。但28年后該低洼地被村委會(huì)以近千元價(jià)格轉(zhuǎn)租。王某見(jiàn)施某不需要?jiǎng)趧?dòng)就可以獲得收入，便欲向施某討回低洼地。王某遂以耕地互換尚未辦理變更登記為由向施某提出耕地互換無(wú)效，但遭到施某拒絕。在村委會(huì)調(diào)解未果之下，王某將施某訴至法院。該案中，雖然王某與施某在互換耕地之后未進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記，但是物權(quán)實(shí)際已經(jīng)轉(zhuǎn)移。但在耕地價(jià)值實(shí)現(xiàn)失衡之時(shí)，一方依然不顧耕地已互換多年的事實(shí)而與另一方發(fā)生糾紛?？梢?jiàn)，在互換后的耕地出現(xiàn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)失衡而沒(méi)有補(bǔ)正措施的情況下，極易導(dǎo)致耕地互換糾紛的發(fā)生。

2.農(nóng)地征收中收益獲得的失衡

雖然我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)均規(guī)定，土地征收必須是基于公共利益之需要。但由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)需要大量的建設(shè)用地，而城市原有建設(shè)用地“供應(yīng)”緊張，政府只得向農(nóng)村“要地”，這就導(dǎo)致土地征收行為大多是基于非公益性原因。如有研究顯示，武漢市非公益性征收比例高達(dá)69.04%，其中開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)征地就占到了44.31%。在非基于公共利益征收比例較高的背景下，以方便耕種為目的互換的耕地被征收的可能性大大增加。

農(nóng)地征收和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“雙增長(zhǎng)”使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之后的征地補(bǔ)償費(fèi)的分配歸屬問(wèn)題，成為了一個(gè)亟待解決的制度問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題?！段餀?quán)法》規(guī)定，承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。而《土地管理法》規(guī)定，被征收土地的使用權(quán)人應(yīng)在規(guī)定日期內(nèi)到相應(yīng)主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。有關(guān)司法解釋亦規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的，若無(wú)特殊約定，青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)由實(shí)際投入人和實(shí)際所有人取得。由此可見(jiàn)，雖然我國(guó)法律并未明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方有權(quán)取得部分征地補(bǔ)償款，但《土地管理法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方獲得一定的補(bǔ)償提供了法律空間。因此，在農(nóng)地征收中，不論是轉(zhuǎn)出方亦或是受讓方均能獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。但耕地互換雖然亦屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式之一種，但雙方互換的是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，其在土地征收中基于原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的征地補(bǔ)償款分配權(quán)也隨即喪失。

雖然，我國(guó)法律規(guī)定的征地補(bǔ)償款還包括應(yīng)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)，因此，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的耕地互換方均可以通過(guò)分配土地補(bǔ)償費(fèi)獲得收益。但是，根據(jù)國(guó)土資源部的相關(guān)規(guī)定，只有當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織因土地全部征收而被撤銷時(shí)農(nóng)民才有可能獲得完全的征地補(bǔ)償款，而在其他情形下集體經(jīng)濟(jì)組織均可能對(duì)征地補(bǔ)償款進(jìn)行截留。雖然，大多數(shù)省份規(guī)定征地補(bǔ)償款中的80%應(yīng)分配給農(nóng)民，也有個(gè)別省份規(guī)定直接分配給農(nóng)民的比例為75%或者70%。黨的十八大也明確提出，必須“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”但在農(nóng)地征收實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員所分得的征地補(bǔ)償款并未達(dá)到這些地方法規(guī)規(guī)定的比例。在耕地互換中，若互換雙方取得的土地均被征收，則不會(huì)產(chǎn)生收益獲得的失衡。但當(dāng)僅有一方的耕地被征收時(shí)，被征收一方就有可能在征收中因得到對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償而獲得較多利益，而未被征收一方可能因土地補(bǔ)償費(fèi)被集體經(jīng)濟(jì)組織截留而難以獲得直接收益，造成耕地互換雙方在農(nóng)地征收中的收益獲得失衡，從而導(dǎo)致耕地互換糾紛的發(fā)生。并且，即使集體經(jīng)濟(jì)組織未對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行截留，但在實(shí)踐中亦有將包括土地補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的全部征地補(bǔ)償款分配給被征地承包戶的現(xiàn)象。如在陶金如訴陶富華等承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛一案中，陶金如與陶富華于1999年通過(guò)協(xié)商將雙方的房屋調(diào)換。為方便耕種，兩家將各自的耕地也進(jìn)行了調(diào)換。2013年，陶富華互換所得的耕地被全部征收，雙方所在的集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償款全發(fā)放給了陶富華。而耕地的原承包人陶金如在征地中未獲得任何直接的利益分配。故其對(duì)土地征收補(bǔ)償款分配方案不服，向法院提起訴訟，從而引起了耕地互換糾紛的發(fā)生。

三、耕地互換糾紛預(yù)防機(jī)制之構(gòu)建

(一)重塑道德信仰

1.重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系

鄉(xiāng)村社會(huì)正處在良莠不齊的發(fā)展演變中，逐漸解體的文化結(jié)構(gòu)和價(jià)值體系導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)迷失方向。半熟人社會(huì)化的鄉(xiāng)村道德失范進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)約束機(jī)制的衰落和失效，從而導(dǎo)致90%以上的鄉(xiāng)村正處于道德規(guī)范空置下個(gè)人主義、家族本位復(fù)蘇并向“利己主義”滑行的狀態(tài)。因此，道德失范之下的鄉(xiāng)村社會(huì)容易滋生矛盾，也為耕地互換糾紛的發(fā)生提供了土壤。故而，重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系對(duì)耕地互換糾紛的預(yù)防顯得迫在眉睫。

第一，形成地方共識(shí)是重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系的關(guān)鍵。摩萊里認(rèn)為，道德應(yīng)當(dāng)從我們所接受的原則中去尋求結(jié)果。因此，鄉(xiāng)村道德形成的關(guān)鍵是地方共識(shí)的存在，重構(gòu)鄉(xiāng)村道德必須以打破半熟人社會(huì)下的地方共識(shí)的缺失為基礎(chǔ)。政府、農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民均應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村道德建設(shè)的主體，其中服務(wù)型政府是領(lǐng)導(dǎo)主體，農(nóng)村社會(huì)組織是輔助主體，農(nóng)民是實(shí)踐主體。因此，政府、農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民均應(yīng)在地方共識(shí)的形成中發(fā)揮重要作用。其一，政府應(yīng)當(dāng)利用公權(quán)力將其所掌握的社會(huì)資源作用于村委會(huì)，利用村委會(huì)這個(gè)村民自治組織來(lái)實(shí)現(xiàn)其對(duì)地方共識(shí)形成的適度領(lǐng)導(dǎo)。村委會(huì)可以利用這些社會(huì)資源開(kāi)展豐富多彩的鄉(xiāng)村活動(dòng)來(lái)增進(jìn)村民之間的聯(lián)系，促使半熟人社會(huì)下的村民關(guān)系從認(rèn)識(shí)向熟識(shí)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而引導(dǎo)地方共識(shí)的形成。其二，農(nóng)民是鄉(xiāng)村地方共識(shí)形成的實(shí)踐主體，其對(duì)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)的參與是構(gòu)建地方共識(shí)的基礎(chǔ)。因此，村委會(huì)和農(nóng)村社會(huì)組織必須增強(qiáng)自身的吸引力和凝聚力從而促進(jìn)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村共同體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)的參與，進(jìn)而引導(dǎo)農(nóng)民在實(shí)踐中逐步形成地方共識(shí)。

第二，提升教育水平是重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系的基礎(chǔ)。平民教育家晏陽(yáng)初認(rèn)為，中國(guó)的根本問(wèn)題是“人”的問(wèn)題，主張用教育的方式來(lái)解決民眾“愚”、“貧”、“弱”、“私”等問(wèn)題，以提升其知識(shí)力、生產(chǎn)力、健康力、道德力，因此，教育對(duì)鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)起著重要作用。雖然我國(guó)15歲以上人口的文盲率已降至5.42%，但農(nóng)村人口的受教育狀況不容樂(lè)觀。實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)村人口平均受教育的年限較短，僅有小學(xué)和初中文化程度的人口占據(jù)多數(shù)。農(nóng)民受教育年限短、文化程度低的現(xiàn)狀直接導(dǎo)致了農(nóng)村人口整體素質(zhì)偏低，進(jìn)而阻礙了鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)。是故，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育的重視程度，加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，大力提升農(nóng)村人口的整體素質(zhì)，從而裨益于鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)。

第三，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系的保障。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是指社會(huì)中占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)關(guān)系之總和，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度是其重要的參考指標(biāo)，而道德體系正是思想上層建筑的組成部分。我國(guó)亦有“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”的論斷。因此，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度與鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)存在密切關(guān)系。良好道德體系的構(gòu)建需要發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)為其提供物質(zhì)基礎(chǔ)，而落后的鄉(xiāng)村通常難以建立完善的道德體系。在經(jīng)歷近40年的改革開(kāi)放之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也進(jìn)入了新階段。為此，中共中央和國(guó)務(wù)院特別提出，要鼓勵(lì)社會(huì)資本投向新農(nóng)村建設(shè)，深化農(nóng)村土地制度改革，讓農(nóng)民分享改革開(kāi)放的紅利。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，加大對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的扶持力度，大力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而農(nóng)民亦應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方式增加自身的收益，從而為鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)打好基礎(chǔ)。

2.減少公權(quán)力的過(guò)度干預(yù)

鄉(xiāng)村道德是民間法的重要組成部分，它不是國(guó)家制定法卻類似國(guó)家制定法，不是習(xí)慣法卻具有習(xí)慣性。但鄉(xiāng)村道德體系正因遭受眾多外來(lái)沖擊而面臨瓦解的局面，公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的過(guò)度干預(yù)正是這些沖擊的主要來(lái)源。故有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)中的道德貧困是特定政治制度安排和政治文化下的自我道德戕害，鄉(xiāng)村道德建設(shè)的首要對(duì)象必須從村民轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸裙珯?quán)力集團(tuán)。因此，在保障政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)宏觀引導(dǎo)的基礎(chǔ)上減少公權(quán)力的過(guò)度干預(yù),對(duì)鄉(xiāng)村糾紛的預(yù)防，特別是耕地互換糾紛的預(yù)防顯得尤為必要。

第一，實(shí)現(xiàn)喪葬管理的法治化。農(nóng)民在文化實(shí)踐中習(xí)得并傳承民族的人生理念、生存智慧和做人之道。喪葬制度為農(nóng)民的文化傳承實(shí)踐提供了必要的途徑和場(chǎng)所。葬禮不僅寄托著生者對(duì)逝者的哀思，更是鄉(xiāng)鄰和親屬交流的重要載體。而在國(guó)家大力推行火葬制度的背景下，農(nóng)民為了繼續(xù)采用土葬的方式安葬遺體，只得將死者秘密埋葬，不辦葬禮、不搞祭祀。由于葬禮這種鄉(xiāng)鄰與親屬之間重要的交流平臺(tái)的缺失，嚴(yán)重阻礙了地方共識(shí)的形成，瓦解了鄉(xiāng)村道德形成的基礎(chǔ)。而從《殯葬管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，國(guó)家大力推行火葬制度的目的是節(jié)約殯葬用地，但地方政府在宣傳和落實(shí)火葬制度時(shí)將重點(diǎn)過(guò)多的放在了尸體必須火化上。因此，實(shí)踐中出現(xiàn)了將死者火化后大修墓地以及將土葬后的尸體掘出就地火化后重新掩埋等違法現(xiàn)象。故筆者認(rèn)為，現(xiàn)行喪葬管理制度不僅違背了相關(guān)法律的規(guī)定，亦難與節(jié)約殯葬用地這一政策初衷相契合。因此，地方政府在喪葬制度的實(shí)施過(guò)程中必須嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，實(shí)現(xiàn)喪葬管理的法治化，從而為鄉(xiāng)村道德體系的重構(gòu)留下空間。

第二，引導(dǎo)新型宗族組織的建立。我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度以及傳統(tǒng)的安土重遷思想阻礙著農(nóng)民自由遷徙。因此，由少數(shù)大姓組成村莊人口主體部分的現(xiàn)狀在短時(shí)間內(nèi)難以改變，故宗族在村民道德的形成中仍扮演著不可或缺的角色。并且，我國(guó)村民自治存在諸多問(wèn)題，而產(chǎn)生這些問(wèn)題的深層次原因就在于其缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。而大力發(fā)展農(nóng)村非政府組織，是擺脫村民自治困境的必由之路。實(shí)踐中，宗族組織的類型有傳統(tǒng)型與現(xiàn)代型之分。傳統(tǒng)的宗族組織因帶有封建烙印，不利于社會(huì)主義建設(shè)，已逐漸被消解殆盡。而新型宗族組織作為農(nóng)村重要的非政府組織，其不僅有利于傳統(tǒng)道德的傳承和地方共識(shí)的形成，亦有利于維護(hù)村民自治，從而防范公權(quán)力對(duì)道德體系的破壞。因此，政府應(yīng)當(dāng)利用實(shí)施村民自治之后宗族組織逐漸勃興的契機(jī)，合理引導(dǎo)新型宗族組織建立，防范其弊端，促使其向有利于鄉(xiāng)村道德體系建設(shè)的方向發(fā)展。

第三，保障村民自治的全面落實(shí)。村民自治是實(shí)現(xiàn)村民自我管理的有效形式，而村民自治的實(shí)施有賴于村委會(huì)的存在?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條規(guī)定，村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但現(xiàn)階段，由于公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的過(guò)度介入，使得村民自治無(wú)法有效實(shí)施。公權(quán)力干預(yù)之下的村民自治不僅難以發(fā)揮自治的作用，甚至?xí)_擊原有的鄉(xiāng)村道德體系，造成村民行為因失去道德約束而糾紛不斷。故有學(xué)者認(rèn)為，固然政府在農(nóng)村建設(shè)中居于主導(dǎo)地位，起到了動(dòng)員、組織、引導(dǎo)、規(guī)劃和推動(dòng)的重要作用。但這種主導(dǎo)作用在引導(dǎo)生產(chǎn)資料向農(nóng)村合理聚集和配置的同時(shí)具有日益明顯的弊端，未來(lái)在農(nóng)村建設(shè)中必須走參與式發(fā)展戰(zhàn)略，尊重農(nóng)民在家園建設(shè)中的主體地位，實(shí)現(xiàn)政府理性與農(nóng)民理性的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)。并且，農(nóng)村公共事務(wù)的治理是政府、村政權(quán)組織和農(nóng)村社會(huì)組織共同努力的過(guò)程，而實(shí)現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵就在于處理好代表公權(quán)力的地方政府、象征村民自治的村委會(huì)以及體現(xiàn)不同階層農(nóng)民意愿的社會(huì)組織之間的關(guān)系。因此，必須在保障村委會(huì)民主選舉的基礎(chǔ)上，適度發(fā)揮政府的宏觀引導(dǎo)作用，并將農(nóng)村其他社會(huì)組織作為監(jiān)督力量共同協(xié)調(diào)促進(jìn)村民自治的全面落實(shí)。

(二)完善法律規(guī)范

1.細(xì)化耕地互換程序

如前所述，隨著鄉(xiāng)村道德規(guī)范逐漸式微，構(gòu)建完善的耕地互換程序?qū)ΡＵ匣Q雙方的土地權(quán)益，防范糾紛的發(fā)生顯得尤為必要。但《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》之規(guī)定存在缺陷，使得耕地互換程序在法律上顯得粗糙而難以適用。因此，為了防范耕地互換糾紛的發(fā)生，亟需細(xì)化耕地互換程序。

第一，明確耕地互換的特殊性。雖然耕地互換屬于法定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，但由于其在互換主體、合同性質(zhì)以及互換目的等方面與其他幾種流轉(zhuǎn)方式均存在較大差異，必然導(dǎo)致其互換程序與其他流轉(zhuǎn)方式有所不同。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)均未對(duì)耕地?fù)Q互換作出特殊規(guī)定。但就立法目的而言，前者立足于整個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，旨在維護(hù)土地承包當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定；而后者立足于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)，旨在規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)交易雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。故在對(duì)耕地互換的特殊性進(jìn)行規(guī)定時(shí)，兩者應(yīng)采行不同的處理方式?！掇r(nóng)村土地承包法》不必對(duì)耕地互換的特殊性作詳細(xì)規(guī)定，僅需在其中增加“由于耕地互換具有特殊性，本法未盡之事項(xiàng)由國(guó)務(wù)院相關(guān)部委另行規(guī)定”即可；而《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》不僅應(yīng)從原則上明確耕地互換的特殊性，還應(yīng)當(dāng)對(duì)耕地互換的特殊事項(xiàng)作出細(xì)致規(guī)定。

第二，細(xì)化耕地互換程序。所謂細(xì)化耕地互換程序，是指在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序進(jìn)一步細(xì)化的基礎(chǔ)上對(duì)其與其他流轉(zhuǎn)方式不同的部分作出特殊規(guī)定。因此，必須首先對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行細(xì)化，其實(shí)質(zhì)就是要補(bǔ)充《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定。雖然大部分省市均制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)條例》，但這些條例對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際指導(dǎo)意義并不顯著。而建立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的省市雖然制定了相關(guān)的流轉(zhuǎn)細(xì)則，但這些細(xì)則是針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入市流轉(zhuǎn)而制定，其對(duì)耕地互換、代耕等未進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易缺乏約束力。因此，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行具體指導(dǎo)的依然是《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，故有必要對(duì)其中涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的部分進(jìn)行細(xì)化。其次，必須對(duì)耕地互換的特殊性作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，其特殊規(guī)定應(yīng)包括以下方面：其一，因互換耕地之大小或肥力等差異需支付的“差價(jià)款”的取得、返還、限額等；其二，對(duì)換地建房合同進(jìn)行明確禁止；其三，互換合同的簽訂形式及其簽訂參與人；其四，對(duì)耕地互換的物權(quán)性和無(wú)固定期限性作出明確規(guī)定。

2.健全權(quán)利保障機(jī)制

如前所述，現(xiàn)階段我國(guó)耕地互換權(quán)利保障措施并不健全，存在合同訂立不規(guī)范、權(quán)利公示不明顯等問(wèn)題，亟待完善。因此，耕地互換權(quán)利保障機(jī)制之健全可從以下方面入手：

第一，規(guī)范耕地互換合同。雖然《農(nóng)村土地承包法》和《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均明確規(guī)定，耕地互換當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。但實(shí)踐中，由于該法律的實(shí)施缺乏監(jiān)督，互換雙方為了方便，通常不訂立合同或者僅訂立口頭合同。不訂立合同則難以明確互換雙方的權(quán)利和義務(wù)，且極易發(fā)生糾紛；而僅訂立口頭合同則既不利于證明雙方權(quán)利和義務(wù)的存在，也不利于糾紛的解決。因此，宜在相關(guān)法律中規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應(yīng)作為耕地互換合同的鑒證方參與耕地互換合同的簽訂，并應(yīng)將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的鑒證作為互換合同的生效要件。需明確的是，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在合同的簽訂中雖然只能作為中立的鑒證方，但其可對(duì)合同進(jìn)行形式審查，如有明顯的違法內(nèi)容可不予鑒證。

第二，建立權(quán)利公示制度。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記是耕地互換的基礎(chǔ)，而耕地互換的登記確權(quán)能對(duì)互換后的權(quán)利狀態(tài)起到較好的公示作用。因此，公示制度的建立可從互換前的登記確權(quán)和互換后的確權(quán)登記入手。首先，就互換前的登記確權(quán)而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記確權(quán)已然成為近年農(nóng)村工作的重點(diǎn)。因此，必須在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的框架下盡快確定登記部門，大力推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的開(kāi)展，建立詳細(xì)可查的權(quán)利公示機(jī)制。其次，就互換后的登記確權(quán)而言，由于我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期處在熟人社會(huì)中，其知根知底的特征和農(nóng)村道德規(guī)范強(qiáng)有力的約束致使耕地互換不需要進(jìn)行登記即可到達(dá)公示之效果。而在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變之時(shí)仍然采用意思主義的物權(quán)變動(dòng)模式，則難以防范耕地互換因權(quán)利公示不明顯所導(dǎo)致之糾紛。因此，亟需將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的物權(quán)變動(dòng)模式變更為債權(quán)形式主義模式，使耕地互換之效力不僅需訂立書面合同，還需進(jìn)行物權(quán)變更登記方得發(fā)生。

(三)平衡耕地價(jià)值

1.建立耕地流轉(zhuǎn)平衡機(jī)制

在耕地互換之后，當(dāng)僅有一方獲得的土地發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致耕地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的失衡，從而引發(fā)糾紛。因此，建立耕地流轉(zhuǎn)平衡機(jī)制，妥善處理好耕地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的失衡問(wèn)題就顯得尤為重要。

首先，雖然耕地互換完成之后，互換雙方對(duì)其已兌換出的土地不再享有權(quán)益，但互換雙方對(duì)自己的權(quán)利具有處分權(quán)。故為了預(yù)防糾紛的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)允許互換雙方在合同中或者在農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生后通過(guò)平等協(xié)商的方式約定流轉(zhuǎn)補(bǔ)償條款，對(duì)原承包方予以適當(dāng)補(bǔ)償，從而促使耕地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的均衡化。

其次，值得注意的是，采用對(duì)無(wú)收益權(quán)源的原承包人給付補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)平衡耕地價(jià)值，進(jìn)而達(dá)到防范耕地互換糾紛的目的并非明智之舉。耕地流轉(zhuǎn)價(jià)值平衡機(jī)制應(yīng)建立在深化農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模化流轉(zhuǎn)之上。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)拓寬道路。而村委會(huì)應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)土地承包方通過(guò)耕地互換的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的集約化經(jīng)營(yíng)，并興修灌溉設(shè)施、改善交通狀況，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模化流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。即只有在承包方充分享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)，并能有效實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利時(shí)，才可能妥善解決好耕地流轉(zhuǎn)中的價(jià)值實(shí)現(xiàn)失衡問(wèn)題，從而防范耕地互換糾紛的發(fā)生。

2.完善征地補(bǔ)償分配制度

雖然農(nóng)民與政府之間因征地問(wèn)題引起的糾紛不斷發(fā)生，但在土地征收實(shí)踐中，當(dāng)農(nóng)民得到的補(bǔ)償款與其心理預(yù)期契合時(shí)并不會(huì)阻礙土地征收。因此，隨著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償程序的不斷合理化，農(nóng)民在征地過(guò)程中的配合度也在逐漸提高。因土地征收引發(fā)的矛盾亦從圍繞征收同意權(quán)而產(chǎn)生的農(nóng)民與政府之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)閲@征地補(bǔ)償款的分配而產(chǎn)生的村委會(huì)與農(nóng)民之間的矛盾。而在耕地互換中，當(dāng)僅有一方互換之土地被征收時(shí)，雖然另一方已將該地塊的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)全部轉(zhuǎn)讓給了被征收方，但仍可能因土地征收中的收益分配失衡而產(chǎn)生矛盾。雖然，該矛盾產(chǎn)生于互換雙方，但其與征地補(bǔ)償款的分配問(wèn)題密切相關(guān)。因此，要解決互換雙方之間的矛盾，最重要的就是要完善征地補(bǔ)償分配制度。

第一，優(yōu)化內(nèi)部補(bǔ)償分配機(jī)制。雖然已兌換出耕地的承包方在原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被征收時(shí)不享有收益的權(quán)利，但其可以通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配來(lái)取得一定收益，從而平衡互換雙方在農(nóng)地征收中的收益獲得之失衡。為顧及不同集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部差異，現(xiàn)行法律并未統(tǒng)一規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的分配比例?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第24條也僅規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織可民主議定土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方案。但實(shí)踐中，這種民主議定并未充分實(shí)現(xiàn)，造成了土地補(bǔ)償款內(nèi)部分配不公、集體提留過(guò)多的局面。在征收實(shí)踐中，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方案通常由村委會(huì)直接決定。村委會(huì)雖然是由村民通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生，但是村委會(huì)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配不一定能體現(xiàn)村民的意愿。其通常以修建公共設(shè)施為由不分配或者少分配土地補(bǔ)償費(fèi)。這就造成了耕地未被征收的互換方難以取得收益，加劇了耕地互換雙方在農(nóng)地征收中的收益獲得的失衡。因此，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)分配的民主決定制度，或召開(kāi)村民大會(huì)進(jìn)行議定，或通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生獨(dú)立于村委會(huì)的土地補(bǔ)償款分配監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村委會(huì)的行為進(jìn)行監(jiān)督。

第二，穩(wěn)步推進(jìn)集體土地入市。要妥善解決好土地征收補(bǔ)償款的分配問(wèn)題，就必須穩(wěn)步推進(jìn)集體土地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體土地與城市土地同權(quán)同價(jià)，從而解決因非基于公益而進(jìn)行之土地征收的非正當(dāng)性問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)民補(bǔ)償收益的提高。雖然中央提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。但是，集體土地入市并非一蹴而就。該政策若推行過(guò)快，不僅會(huì)導(dǎo)致其與現(xiàn)行法律相沖突，而且還會(huì)產(chǎn)生公益用地征收難的問(wèn)題。因此，在全面建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)之前應(yīng)充分進(jìn)行試點(diǎn)，并利用試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探索出繼續(xù)分別采用公益征收與通過(guò)建設(shè)用地市場(chǎng)獲取可轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地之集體土地范圍。目前，國(guó)家在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)推行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這一舉措為穩(wěn)步推進(jìn)集體土地入市奠定了一定經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。但是，目前試點(diǎn)地區(qū)的改革措施具有局限性，其范圍僅限于存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。故而，全面推進(jìn)集體土地入市的目標(biāo)還難以實(shí)現(xiàn)。因此，在這一輪試點(diǎn)結(jié)束之后，應(yīng)盡快總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市從僅限于“存量”到放寬至“增量”的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，耕地互換糾紛之所以頻繁發(fā)生，其主要原因在于：其一，“軟法”之治逐漸失效。由于半熟人社會(huì)以及公權(quán)力滲透等現(xiàn)象的出現(xiàn)，導(dǎo)致作為鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理要素的道德規(guī)范正在瓦解，作為“軟法”之治的道德約束逐漸乏力；其二，“硬法”之治存在缺失。由于耕地互換程序以及權(quán)利保障措施之立法規(guī)定漏洞較大，致使作為鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理要素的法治還未確立，法律保障闕如；其三，市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈。由于耕地互換的價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)地征收中收益獲得不對(duì)等，造成互換之耕地的價(jià)值失衡。

耕地互換糾紛預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多方面的協(xié)力：其一，重拾“軟法”之治。通過(guò)重構(gòu)鄉(xiāng)村道德體系、建立公權(quán)力退出機(jī)制等措施，在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理要素中尋求積極因素，重塑道德信仰從而重拾“軟法”之治；其二，完善“硬法”治理。通過(guò)細(xì)化耕地互換程序、健全權(quán)利保障機(jī)制等方面的立法規(guī)定，重視現(xiàn)代社會(huì)治理中的“法治”元素的嵌入，完善相關(guān)的法律規(guī)范以實(shí)現(xiàn)“硬法”治理；其三，注重市場(chǎng)調(diào)節(jié)。通過(guò)建立耕地流轉(zhuǎn)平衡機(jī)制以及完善征地補(bǔ)償分配制度，促使耕地互換之價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及收益分配的均衡化，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)發(fā)揮作用。

注釋

①陳立雙、姜明英：《遼寧省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與問(wèn)題分析——基于200戶農(nóng)戶的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2011年第7期。

②毛飛、孔祥智：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政府支持和模式創(chuàng)新——來(lái)自重慶市江津區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011年第6期。

③此數(shù)據(jù)為課題組2016年于武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所、鄂州市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心、鄂州市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局等相關(guān)部門調(diào)研時(shí)所收集。

④據(jù)課題組2016年對(duì)四川省雙流縣、郫都區(qū)、東坡區(qū)、彭山縣、青神縣、仁壽縣等地區(qū)進(jìn)行的抽樣調(diào)查。

⑤陳永志、黃麗萍：《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力、條件及路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2007年第1期。

⑦中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，2014年11月20日。

⑧中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》，2016年1月27日。

⑨《農(nóng)村土地承包法》第51條、第52條；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第3條、第4條。

責(zé)任編輯 王敬堯

A Study on Disputes of Arable Land Exchange and Construction of Prevention Mechanism

Ding Wen Feng Yiqiang

(Law School， Central China Normal University， Wuhan 430079)

Arable land exchange means the land contractual management right holders in a collective economic organization exchange their land contractual management right and land. Arable land exchange is not only an important way to transfer land contractual management right， but also an efficient way to dispose the land fragmentation. There are many disputes in the practice of arable land exchange. And the current law can not cope with them effectively. Weak morality restraint，lacking legal protection and unbalanced arable land value are the main reasons. Therefore, it is very necessary to construct the prevention mechanism. To rebuild moral belief, revise legal norm and balance arable land value are important improvement approaches.

arable land exchange； land contractual management right； prevention mechanism

2017-02-18

司法部重點(diǎn)課題“土地征收制度改革的法律保障研究”(13SFB1004)