生態(tài)護(hù)林員在精準(zhǔn)扶貧中的管理建議

蘇建永

摘要：針對云南省貧困人口特點(diǎn)進(jìn)行了分析，闡述了生態(tài)護(hù)林員在云南省扶貧開發(fā)戰(zhàn)略精準(zhǔn)扶貧中的作用。指出了生態(tài)護(hù)林員是森林資源管護(hù)的主要組成部分，同時(shí)也是林業(yè)發(fā)展在精準(zhǔn)扶貧中的重要措施，具有突出優(yōu)勢，擁有國家政策與地方扶持的保障，面臨一定的挑戰(zhàn)，同時(shí)也提出了生態(tài)護(hù)林員在云南省精準(zhǔn)扶貧中的管理建議與對策。

關(guān)鍵詞：云南省；生態(tài)護(hù)林員；森林管護(hù)；精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號：F326.27

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2017）01009103

1引言

自1986年啟動(dòng)實(shí)施扶貧攻堅(jiān)以來，我國的扶貧事業(yè)雖然取得了巨大成就，但不可否認(rèn)的是，之前的“漫灌”式扶貧在解決了面上問題的同時(shí)，也日漸顯露出一些不足之處。當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)到了“攻城拔寨”、“啃硬骨頭”的關(guān)鍵時(shí)期，“精準(zhǔn)”一詞直擊要害，是謀劃和打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。精準(zhǔn)扶貧作為2014年提出的中國扶貧系統(tǒng)的新工作機(jī)制和工作目標(biāo)，定位為“通過對貧困戶和貧困村精確識別、精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”[1]。以習(xí)近平為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)型，是中國政府當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)治理貧困的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

林業(yè)與山區(qū)、林區(qū)、石漠化地區(qū)貧困人口的生計(jì)休戚相關(guān)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧具有獨(dú)特的優(yōu)勢。云南集邊疆、民族、山區(qū)、貧困“四位一體”，是全國扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場之一。當(dāng)前制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，貧困問題仍是云南省科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展的重要瓶頸，扶貧開發(fā)工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。筆者通過對云南省貧困人口特點(diǎn)的分析，提出了生態(tài)護(hù)林員在精準(zhǔn)扶貧中的突出優(yōu)勢以及挑戰(zhàn)和對策，即充分發(fā)揮生態(tài)護(hù)林員在森林管護(hù)中的作用，提升森林資源管護(hù)的效果，又實(shí)現(xiàn)林業(yè)精準(zhǔn)扶貧的新思路，對推動(dòng)云南省林業(yè)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，真正達(dá)到精準(zhǔn)扶貧有重要意義。

2云南省貧困人口的特點(diǎn)

云南省國家重點(diǎn)扶持的貧困縣占全國貧困縣總數(shù)的12%，貧困人口占全國貧困人口總數(shù)的15%，長期以來，農(nóng)村扶貧都是云南省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展及與全國同步進(jìn)入小康社會(huì)面臨的主要瓶頸[2]。云南省貧困人口具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：①貧困人口量多面廣、貧困問題突出、連片特困形勢嚴(yán)峻。集中了邊遠(yuǎn)山區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)等多種特殊區(qū)域，貧困成因復(fù)雜多樣，扶貧開發(fā)工作任務(wù)艱巨。貧困人口主要聚居在自然條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)和高寒山區(qū)等地，山地多平地少，農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)單一。②致貧原因多樣化。一是因病致貧；二是因?yàn)?zāi)致貧；三是由于自身?xiàng)l件如文化水平、勞動(dòng)能力低等致貧；四是沒有合適的項(xiàng)目支撐致貧；五是少數(shù)民族眾多，社會(huì)發(fā)育程度較低。“直過民族”聚居區(qū)的貧困群眾存在“語言難、住房難、行路難、增收難、保障難”等五難問題。

3生態(tài)護(hù)林員在精準(zhǔn)扶貧中的優(yōu)勢

森林管護(hù)是開發(fā)和保護(hù)我國森林資源的一項(xiàng)保障性工作，在天然森林資源中做好管護(hù)工作對生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有積極作用[3]。護(hù)林員是林業(yè)隊(duì)伍的主要組成部分，是森林資源管護(hù)的主要力量，其作用在于宣傳保護(hù)森林的法律、法規(guī)，制止和報(bào)告偷砍濫伐、亂捕濫獵、亂采亂挖、非法毀林開墾和侵占林地的行為，同時(shí)，在森林防火巡查、報(bào)告并采取有效措施進(jìn)行補(bǔ)救，以及及時(shí)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告森林病蟲害情況，防止人畜對森林資源的破壞中發(fā)揮作用[4，5]。生態(tài)資源是山區(qū)百姓的主要生產(chǎn)資料，生態(tài)護(hù)林員在扶貧開發(fā)中優(yōu)勢比較明顯，特別是在精準(zhǔn)發(fā)力上，優(yōu)勢突出。主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

（1）生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助資金中央財(cái)政按照1萬元∕（人·年）標(biāo)準(zhǔn)測算，相較一般護(hù)林員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高。

（2）生態(tài)護(hù)林員選聘工作必須做到扶持對象精準(zhǔn)、資金安排精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，真正做到扶真貧、真扶貧、真脫貧。

（3）通過做實(shí)工作、強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格履行生態(tài)護(hù)林員選聘程序，明確選聘對象、選聘條件、選聘流程、選聘結(jié)果、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，確保選聘過程公開透明，選聘結(jié)果公平公正。

（4）將生態(tài)護(hù)林員納入現(xiàn)有森林管護(hù)體系進(jìn)行統(tǒng)一管理，維護(hù)森林管護(hù)體系相對穩(wěn)定，明晰生態(tài)護(hù)林員的管護(hù)范圍、崗位、責(zé)任、報(bào)酬以及監(jiān)督考核，充分發(fā)揮生態(tài)護(hù)林員充實(shí)森林管護(hù)力量的作用，提升森林資源的管護(hù)效果。

4生態(tài)護(hù)林員政策依據(jù)

4.1國家政策依據(jù)

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》關(guān)于“利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)化為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員”的指示精神，國家林業(yè)局對建檔立卡貧困人口轉(zhuǎn)化為護(hù)林員問題進(jìn)行了認(rèn)真研究，并向財(cái)政部進(jìn)行了匯報(bào)，得到了大力支持，決定2016年從財(cái)政專項(xiàng)中拿出20億元，在全國集中連片特困地區(qū)和國家重點(diǎn)扶貧開發(fā)縣選擇20萬人的貧困人口轉(zhuǎn)化為生態(tài)護(hù)林員，爭取帶動(dòng)80萬人脫貧。在2015年召開的全國油茶等木本油料產(chǎn)業(yè)開發(fā)脫貧現(xiàn)場會(huì)上張建龍局長進(jìn)行了動(dòng)員部署，在2016年3月召開的國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)上向汪洋副總理匯報(bào)了林業(yè)護(hù)林員脫貧方案，得到了汪洋副總理的充分肯定，財(cái)政部胡靜林副部長表示如果20億元不夠需求，2017年將加大力度。為此，國家林業(yè)局在全國有關(guān)的22個(gè)省進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，按照扶貧辦提供的到2014年底數(shù)據(jù)，集中連片特困地區(qū)和國家重點(diǎn)扶貧開發(fā)縣共有建檔立卡貧困人口近5600萬人，統(tǒng)計(jì)顯示，年齡在18～60歲之間，身體健康，能勝任野外巡護(hù)工作，責(zé)任心強(qiáng)的116.5萬人，需要管護(hù)的范圍包括公益林、未列入公益林的退耕還林、基層林業(yè)工作站可以組織管護(hù)的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)近7300萬hm2。新增林業(yè)生態(tài)護(hù)林員，人均管護(hù)任務(wù)390多hm2，任務(wù)繁重。鑒于護(hù)林員是最直接脫貧措施，既解決了貧困人口脫貧問題，又對生態(tài)保護(hù)發(fā)揮了重要作用，所以，建議加大財(cái)政扶持力度，擴(kuò)大貧困人口轉(zhuǎn)化為護(hù)林員的數(shù)量。

4.2地方政府扶持

圍繞中央關(guān)于“利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員”的要求以及云南省構(gòu)建 “三屏兩帶一區(qū)多點(diǎn)”的生態(tài)戰(zhàn)略安全格局，按照“精準(zhǔn)落地、突出重點(diǎn)、合理安排、統(tǒng)籌兼顧”的原則，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)森林資源分布、天然林資源保護(hù)、石漠化治理、退耕還林等生態(tài)建設(shè)工程與云南“十三五”林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，充分考慮片區(qū)貧困人口與民族分布特點(diǎn)， 科學(xué)確定四個(gè)片區(qū)及片區(qū)外國定貧困縣建檔立卡選聘生態(tài)護(hù)林員布局。國家2016年安排云南省生態(tài)護(hù)林員25000人，補(bǔ)助資金2.5億元，涉及4個(gè)片區(qū)及片區(qū)外國定貧困縣，計(jì)88個(gè)重點(diǎn)縣，現(xiàn)有護(hù)林員47338人（含建檔立卡貧困人口7567人），其中，專職43806人、兼職3532人，管護(hù)總面積約988.48萬hm2；建檔立卡選聘生態(tài)護(hù)林員計(jì)26431人，新增管護(hù)面積約133.63萬hm2。

5生態(tài)護(hù)林員精準(zhǔn)扶貧的主要挑戰(zhàn)

（1）有效管護(hù)責(zé)任范圍各類森林資源，建立穩(wěn)定而健康的森林生態(tài)系統(tǒng)，使之良好發(fā)揮各類效益；有效管護(hù)新造林地，提高新造林地的成活率、保存率及成林率，增加項(xiàng)目區(qū)森林覆蓋率，增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力；推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困群眾加快脫貧致富奔小康的步伐，使林業(yè)生態(tài)建設(shè)與國家精準(zhǔn)扶貧協(xié)同發(fā)展。

（2）云南省原有護(hù)林員工資大多500元∕月左右，工資低、管護(hù)任務(wù)重，因此大多聘請村組干部兼任護(hù)林員。而生態(tài)護(hù)林員明確要求在建檔立卡貧困戶中選取。尊重貧困人員意愿，提高生態(tài)保護(hù)崗位中貧困人口的比例，提高管護(hù)費(fèi)用于工資性支出的比例，兼顧現(xiàn)有管護(hù)人員利益，不能因退崗造成返貧，確保林區(qū)和諧穩(wěn)定。

（3）生態(tài)護(hù)林員明確選聘對象、選聘條件、選聘流程、選聘結(jié)果、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，需要對村組干傳好政策宣傳，確保選聘過程公開透明，選聘結(jié)果公平公正。

（4）生態(tài)護(hù)林員生活所在地屬于集中連片特殊困難地區(qū)或國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，原則上一個(gè)貧困戶至多安排一人參與護(hù)林，由縣林業(yè)局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理。對人口多的建檔立卡貧困戶聘一名生態(tài)護(hù)林員還解決不了貧困問題。

6管理對策

以發(fā)展健康而穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)為前提，協(xié)同扶貧攻堅(jiān)工作，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展大局，充分發(fā)揮林業(yè)生態(tài)保護(hù)的生態(tài)優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、隊(duì)伍優(yōu)勢，以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為基本方略，以扶助貧困村為主戰(zhàn)場，以建檔立卡貧困人口為扶持對象，加快解決貧困村生態(tài)環(huán)境惡化、貧困人口增收少的瓶頸制約，通過整合工程項(xiàng)目、集中任務(wù)資金、增加管護(hù)崗位、拓寬貧困群眾增收渠道，促進(jìn)林業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮，為云南省脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會(huì)作出積極貢獻(xiàn)，提出了以下建議與對策。

（1）堅(jiān)持生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益相統(tǒng)一，精準(zhǔn)提高生態(tài)護(hù)林員實(shí)施質(zhì)量，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困群眾自我發(fā)展、持續(xù)受益的能力。鼓勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新、組織方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)保護(hù)與脫貧致富雙贏。應(yīng)積極鼓勵(lì)生態(tài)護(hù)林員在實(shí)施管護(hù)工作的同時(shí)，考慮長遠(yuǎn)脫貧致富路，發(fā)展適宜的林產(chǎn)業(yè)、種植業(yè)和畜牧業(yè)，為2020年實(shí)現(xiàn)全面小康多方謀劃。

（2）國家2016年安排云南省生態(tài)護(hù)林員25000人，補(bǔ)助資金2.5億元，生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助資金中央財(cái)政按照1萬元∕（人·年）標(biāo)準(zhǔn)測算，國家在制定政策的時(shí)候給相對寬松，地方可以根據(jù)實(shí)際情況來增加或者減少人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，云南省也根據(jù)實(shí)際，選聘建檔立卡生態(tài)護(hù)林員26431人。

（3）要按年度與生態(tài)護(hù)林員簽訂規(guī)范的管護(hù)協(xié)議，明確權(quán)利、義務(wù)及待遇，同時(shí)建立和完善生態(tài)護(hù)林員管理制度，按季度考核，根據(jù)考核結(jié)果發(fā)放勞務(wù)費(fèi)。對考核不達(dá)標(biāo)或玩忽職守的生態(tài)護(hù)林員要立即解聘，對不能勝任者要及時(shí)更換，對造成森林資源重大損失的生態(tài)護(hù)林員還要依法追究其法律責(zé)任。

（4）云南省仍有73個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和7個(gè)省級重點(diǎn)縣。至2015年末， 88個(gè)貧困縣共有建檔人口123.59萬戶，共計(jì)430.04萬人。抓好2017年建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員實(shí)施計(jì)劃，爭取增加生態(tài)護(hù)林員名額，確保2016年云南省建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員選聘實(shí)施方案與扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)逐年落實(shí)到位。

（5）聘請生態(tài)護(hù)林員管護(hù)范圍，可以是一般護(hù)林員森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之外的，與生態(tài)相關(guān)的包括沙漠公園、濕地和沙化土地封禁保護(hù)等。

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