PPP模式下全生命周期財稅分析

周薇

【摘要】近年來，政府和社會資本合作（PPP）模式成為中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，得到了國家發(fā)改委和財政部的全力支持。隨著PPP模式在實際應(yīng)用中的不斷創(chuàng)新，其會計及涉稅問題也越發(fā)復(fù)雜。本文基于PPP項目幾種運作模式的特征，從資產(chǎn)的權(quán)屬、未來收益的確定性出發(fā)，探討了不同運作方式下會計核算方法，并分析了全面施行“營改增”后，PPP項目從設(shè)立、建設(shè)、營運、移交全生命周期過程中的稅務(wù)影響。

【關(guān)鍵詞】PPP模式會計核算財稅分析全生命周期

【中圖分類號】F812F283

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的內(nèi)涵及交易結(jié)構(gòu)

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，是指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營、管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本取得合理收益。

PPP模式從名稱中就體現(xiàn)了交易主體和內(nèi)涵。Public是指承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)的公共部門，一般是政府、政府指定的有關(guān)職能部門或其授權(quán)的合格單位。Private是指社會資本，項目的投資方為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。Partnership是核心，即公共部門和社會資本的長期合作關(guān)系，在此關(guān)系中，政府和社會資本發(fā)揮了各自的資源、專業(yè)技能和管理優(yōu)勢，在項目的全生命周期進行長期合作，實現(xiàn)了利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。社會資本通過使用者付費、可行性缺口補貼和政府付費等方式獲得合理收益，政府減輕了財政支出壓力，提高了公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給能力。

PPP項目的運作方式可分為委托經(jīng)營（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）六種方式，這六種模式公共責(zé)任和項目風(fēng)險在逐漸向社會資本轉(zhuǎn)移。

PPP項目一般交易結(jié)構(gòu)中（圖1），一般會專門設(shè)立一個特殊目的項目公司，通過項目公司實現(xiàn)政府和社會資本的結(jié)合，社會資本獲得了其投資的經(jīng)營利潤。

（二）PPP模式在我國發(fā)展的現(xiàn)狀

近年來，在政府部門的大力推廣下，PPP模式的發(fā)展不斷加速。財政部PPP綜合信息平臺（表1）顯示，截至2016年6月30日，9 285個項目已納入財政部項目庫，投資總額為10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項目共619個，投資總額達1萬億元，落地率（執(zhí)行和移交階段項目數(shù)/準備、采購、執(zhí)行和移交階段項目數(shù)）達23.8%?？梢钥闯?，PPP項目的總量持續(xù)增加，落地率穩(wěn)步提升。

二、PPP項目的財務(wù)核算

PPP項目中涉及多個會計核算主體，交易結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，因此如何去進行財務(wù)核算也成為了企業(yè)需要面臨的新挑戰(zhàn)。目前并沒有針對PPP項目的會計核算準則，可供參考的是財政部頒布的《企業(yè)會計準則解釋第2號》（簡稱“解釋第2號”）中對BOT項目會計處理的規(guī)范，基于對解釋第2號的理解，PPP項目各運作方式下的全生命周期的會計核算可以按照以下原則進行處理。

（一）BOT、TOT、ROT模式

1.項目建設(shè)階段

（1）需判斷項目資產(chǎn)的權(quán)屬。這三種模式下，雖然項目資產(chǎn)是由項目公司建造、改建和暫時控制的，但資產(chǎn)的最終所有權(quán)仍屬于政府，項目公司僅獲得特許經(jīng)營權(quán)，并不能抵押或出售資產(chǎn)，這不符合固定資產(chǎn)的確認原則，因此項目公司并不確認固定資產(chǎn)，應(yīng)由政府部門在項目完工時確認固定資產(chǎn)。

（2）需判斷未來收益流入的確定性。如果未來收益不確定，如使用者收費的方式，政府授予了項目公司向第三方用戶收費的權(quán)力，但具體收費的金額并不確定，這時項目公司應(yīng)將此資產(chǎn)確認為無形資產(chǎn)。如果未來收益確定，即在協(xié)議中約定了項目公司在未來能無條件從政府處獲得確定金額的收入，或在運營收入低于某一金額時，政府將給予可行性補助，這種情況，應(yīng)按未來獲得的固定收益的現(xiàn)值確認為金融資產(chǎn)（長期應(yīng)收款）。如果為兩種方式結(jié)合，則應(yīng)根據(jù)不同的收益分別確認資產(chǎn)。資產(chǎn)的初始成本，在BOT模式下應(yīng)為建設(shè)期結(jié)束時在建工程的總額；TOT模式下，項目資產(chǎn)來源于政府的存量資產(chǎn)，資產(chǎn)價值應(yīng)為轉(zhuǎn)讓協(xié)議的價格；ROT模式下，項目資產(chǎn)是針對存量資產(chǎn)改擴建形成的，資產(chǎn)價值應(yīng)為轉(zhuǎn)讓協(xié)議的價格加上改擴建支出。值得注意的是，如果以上模式如需確認為金融資產(chǎn)的，還需將金融資產(chǎn)的余額根據(jù)實際利率調(diào)整為公允價值。

另外，借款利息應(yīng)資本化，計入資產(chǎn)價值。如未來預(yù)計發(fā)生的支出，是為了能使項目資產(chǎn)保持一定服務(wù)能力或使用狀態(tài)，應(yīng)確認為預(yù)計負債。

（3）需判斷項目建設(shè)收入確認主體。如果是由項目公司自行建設(shè)的，應(yīng)按照建造合同準則進行核算，確認建造收入和成本。如果項目公司將工程外包，則不應(yīng)確認建造服務(wù)收入，這部分建造收益由承建方獲得。

2.項目運營階段

項目公司根據(jù)其提供的運營服務(wù)從政府、社會公眾獲得的收益，按收入準則確認相關(guān)收入。根據(jù)無形資產(chǎn)的攤銷額確認主營業(yè)務(wù)成本。根據(jù)攤余成本和實際利率，確認未確認融資收益和財務(wù)費用。發(fā)生的人工費、普通的維護修理支出計入主營業(yè)務(wù)成本。運營期實際發(fā)生的屬于計提預(yù)提負債的支出，應(yīng)沖減預(yù)計負債。

3.項目移交階段

運營期滿時，項目公司應(yīng)將無形資產(chǎn)和金融資產(chǎn)攤銷完畢，只需按照資產(chǎn)清單進行項目移交。

（二）O&M、MC模式

O&M、MC模式下政府擁有資產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)，社會資本或項目公司獲得的是委托運營收入和管理費收入，社會資本或項目公司再無需確認項目資產(chǎn)，在提供服務(wù)的階段，將獲取的委托運營費或管理費視為勞務(wù)報酬計入營業(yè)收入，并確認相應(yīng)的勞務(wù)成本。

（三）BOO模式

BOO模式下，項目期滿后資產(chǎn)無需移交，資產(chǎn)的所有權(quán)屬于項目公司，因此項目公司應(yīng)確認固定資產(chǎn)。在建造完成時，將所有在建工程轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，建設(shè)期內(nèi)無論其是否提供建造服務(wù)，都不確認建造服務(wù)收入。在項目運營階段，按照獲得的收益確認收入。

三、PPP項目的稅務(wù)分析

稅務(wù)成本貫穿于PPP項目的全生命周期中，對項目的盈利性、現(xiàn)金流、運作方式、投資回報率的判斷都有著重大的影響。我國目前并沒有出臺針對PPP模式的專項稅收政策，各省市的操作也不完全一致，PPP項目涉及到的稅種稅目繁多，尤其是全面“營改增”的實施，使得稅務(wù)分析更加復(fù)雜，針對稅務(wù)成本的探討也顯得更加有意義。

（一）項目公司成立階段

項目公司可以采用新設(shè)或收購原來經(jīng)營項目的項目公司的股權(quán)兩種方式，這兩種方式下稅務(wù)成本也有所不同。采用新設(shè)立的方式，如為貨幣投資，但項目公司需對實收資本和資本公積繳納印花稅。如采用非貨幣資產(chǎn)投資，出資方需按照資產(chǎn)作價的出資金額繳納增值稅，如果作價過高，還需對高出部分計入企業(yè)所得稅。如以房屋、土地出資，出資方應(yīng)繳納土地增值稅。如出資方直接收購擁有存量資產(chǎn)的政府平臺公司的股權(quán)，出讓方需針對出讓實現(xiàn)的資本利得繳納企業(yè)所得稅。雙方針對合同文書繳納印花稅。如采用增資擴股的方式，則項目公司和社會資本僅需繳納印花稅。

（二）項目建設(shè)階段

PPP項目在建設(shè)期間與其他建筑行業(yè)所涉及的稅務(wù)并無特別大的差異。在建設(shè)期間符合規(guī)定的合理支出所對應(yīng)的進項稅額可以抵扣。但是，發(fā)生的貸款利息和與貸款直接相關(guān)的投融資顧問費、咨詢費、手續(xù)費等費用，進項稅不能抵扣。

特別需要注意的是混合銷售的問題。建設(shè)收入可能包括銷售自產(chǎn)和非自產(chǎn)貨物、提供建筑安裝勞務(wù)、提供其他技術(shù)支持、咨詢服務(wù)等適用于增值稅不同稅目的收入，應(yīng)在合同中分開列示合同額，并分別進行會計核算，否則可能導(dǎo)致稅務(wù)機關(guān)采用從高的稅率核定征收。全面“營改增”后，建筑業(yè)從 3%的營業(yè)稅改為征收11%的增值稅，如果企業(yè)可取得的進項稅有限，項目的整體稅負必然增加。另外，在項目建設(shè)階段，項目增值稅進項稅額較大、抵扣周期長，PPP項目投資回報期長，進項留抵稅額長期得不到抵扣或轉(zhuǎn)出，這也占用了大量的現(xiàn)金流，加重了企業(yè)負擔(dān)。在BOO模式下，若項目公司未來取得的收入適用較低的增值稅稅率，則建設(shè)施工環(huán)節(jié)產(chǎn)生的巨額進項稅無法或者短時間內(nèi)無法完全抵扣。

另外，如在BOT、TOT、ROT模式下，根據(jù)未來收入的現(xiàn)值確認的金融資產(chǎn)，根據(jù)未來可能發(fā)生的支出確認的預(yù)計負債，其會計資產(chǎn)和稅法資產(chǎn)差異會分別產(chǎn)生遞延所得稅負債和資產(chǎn)。

（三）項目運營階段

1.運營收入的納稅問題

項目建成投入運營后，應(yīng)對不同類型收入的金額進行合理劃分，并相應(yīng)確定其適當(dāng)?shù)脑鲋刀愄幚?，這將直接影響PPP項目的增值稅稅負。對于獲得的使用者付費，所取得的收入按照其銷售貨物、服務(wù)適用的稅率計稅。對于政府付費和可行性缺口補助，這種來源與政府支付的收入，會計上確認為營業(yè)收入，理論上應(yīng)繳納增值稅，但是這無異于地方政府用有限的財政資金用于補貼中央政府，違背了PPP項目設(shè)立的初衷，在這一點上，尚沒有明確的稅收優(yōu)惠規(guī)定。

PPP模式下，社會資本并不是直接自己收回投資，而是通過其投資的項目公司獲得經(jīng)營利潤，因此PPP項目公司獲得的政府支付、使用者付費等其實具有雙重性質(zhì)：一是項目公司對項目的運營管理服務(wù)收入，二是社會資本對于投入的資本的資金回報。因此，有一種觀點是，應(yīng)區(qū)分PPP項目屬于純公共產(chǎn)品還是準公共產(chǎn)品，政府支付是可行性缺口補助，還是政府付費，政府付費是按照可用性付費、使用量付費還是績效付費。

2.項目分紅的納稅問題

運營期間，項目公司可根據(jù)公司章程對利潤進行合法分配，社會資本收到的項目公司稅后利潤向其派發(fā)的股息，屬于免稅收入。

3.稅收優(yōu)惠政策

目前PPP項目涉及的增值稅和所得稅稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是符合條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目及環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得稅優(yōu)惠，如“三免三減半”等。二是符合條件的環(huán)保、節(jié)能節(jié)水和安全生產(chǎn)專用設(shè)備投資抵免，和對符合條件的固定資產(chǎn)的加速折舊政策。三是對符合資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)條件的項目，可享受增值稅不同比例的即征即退優(yōu)惠。

（四）項目轉(zhuǎn)讓階段

即使在營改增前，對BT、BOT項目的轉(zhuǎn)讓，也沒有全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)定，各地政策有所不同。PPP模式目前在我國提出時間并不長，大部分項目還沒有到社會資本退出的階段，尚沒有明確的稅務(wù)政策。營改增后，只有湖北省國家稅務(wù)局于2016年5月在《營改增政策執(zhí)行口徑第二輯》中對BOT項目明確了稅務(wù)操作，BOT項目在交付階段，如項目是由投融資人立項，對其實際取得的全部回購價款（包括工程建設(shè)費用、融資費用、管理費用和合理回報等收入）按照銷售不動產(chǎn)征收增值稅，如以項目業(yè)主名義立項的，對全部回購款按“銷售無形資產(chǎn)”征收增值稅。在具體操作中，需要主動與當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)溝通，尋求稅務(wù)指導(dǎo)。

四、PPP項目的財務(wù)管理

PPP項目的復(fù)雜性對企業(yè)的財務(wù)管理提出了較高的要求，有效的進行財務(wù)管理對于加強項目經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益具有重要意義。

（一）要進行全面預(yù)算管理，注意成本控制

項目投資前期就要綜合考慮項目收入、成本、稅金、費用，對整個工程項目進行科學(xué)的全面預(yù)算管理，以便有效地組織、協(xié)調(diào)、控制項目的建設(shè)運營活動。在項目的全生命周期都需要做好成本管理，可以運用目標成本法，將目標成本進行層層分解，在實施階段嚴格控制以達到設(shè)定的目標成本。

（二）要抓好現(xiàn)金流管理，設(shè)立預(yù)警機制

由于PPP項目前期投入大、回收期長且慢，在建設(shè)期有大量的現(xiàn)金流出，但尚未有現(xiàn)金流入，可能會出現(xiàn)資金鏈斷裂等財務(wù)風(fēng)險。在執(zhí)行過程中要做好資金規(guī)劃，確定最優(yōu)的資金存量和流量結(jié)構(gòu)，建立以現(xiàn)金流為核心的預(yù)警機制，可選用現(xiàn)金短缺指標監(jiān)測現(xiàn)金流風(fēng)險。

（三）加強稅務(wù)管理，合理進行稅務(wù)籌劃

首先，PPP項目應(yīng)格外注意防范稅收政策不明確、不完善、不配套的稅收缺失性風(fēng)險，考察稅收優(yōu)惠政策的合法合規(guī)性、時效性。其次，在項目立項準備階段，就應(yīng)與主管稅務(wù)機關(guān)提前就稅務(wù)問題進行溝通和協(xié)調(diào)，避免錯誤估計稅務(wù)成本做出錯誤的投資決策。最后，要合理籌劃項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡量確保各項成本及費用支出均能否取得對應(yīng)的可抵扣進項稅額，盡量將可抵扣的進項稅額最大化，降低稅負，同時要保證“三流合一”，避免稅務(wù)風(fēng)險。

主要參考文獻：

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