湛冰，王凱珍

政策工具視角下美國老年體育政策文本特征分析

湛冰，王凱珍

1 政策工具相關(guān)研究回顧

休斯在《公共管理導(dǎo)論》中將政策工具定義為：“政策工具是政府以某種途徑調(diào)節(jié)其行為的一種機(jī)制，也是政府的行為方式。”［5］國內(nèi)學(xué)者將其定義為：“政府治理的核心，是政府將其目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制。”［8］因此，老年體育政策中的政策工具即用來促進(jìn)老年體育健康、持續(xù)、快速發(fā)展而采取的具體手段和方式。政策工具分析是公共政策研究的重要部分，這不僅體現(xiàn)政策本身在政策學(xué)研究中的重要性，也成為研究政策運行、政策執(zhí)行效果、政策反饋等多個研究視角的重要補(bǔ)充。20世紀(jì)90年代以來，政策工具研究成為西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的重要主題。Rothwell和Zegveld在1985年曾提出將科技政策和產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合研究，統(tǒng)稱為創(chuàng)新政策，根據(jù)其作用面不同，將十幾種政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3類。國內(nèi)采用政策量化分析工具主要是在產(chǎn)業(yè)政策，如風(fēng)能、公共科技政策、創(chuàng)新政策。政策工具分析的視角在體育領(lǐng)域的應(yīng)用主要出現(xiàn)在2000年以后，如劉春華剖析了中國體育政策工具選擇、組織和關(guān)聯(lián)中存在的缺失和沖突［2］；劉春霞針對我國青少年體育政策進(jìn)行了詳細(xì)的計量實證分析［10］；張文鵬從政策文本的視角研究了新中國成立以后的學(xué)校體育政策演進(jìn)［9］。本文從政策工具的視角出發(fā)，試圖以定量的方式針對美國政策中直接提及老年人的41個政策文本進(jìn)行定性化研究，將文本或文字的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù)，用量化的方式深入描述和分析美國政策文本條例的執(zhí)政理念，探究美國老年體育政策中的政策工具選擇、組織、關(guān)聯(lián)和運用中的合理性、缺失與沖突，從整體上把握和認(rèn)識美國老年體育政策的價值取向和戰(zhàn)略發(fā)展方向。

2 美國老年體育政策的政策工具分析

2.1 樣本的選擇

2.1.1 樣本選取原則

美國老年體育政策與其他政策在多領(lǐng)域交叉重疊，比較突出的是公共衛(wèi)生政策。在選擇樣本時，遵循以下4個基本原則：

1.完整性原則。為了盡可能全面反映美國老年體育政策的全貌，政策樣本的跨度為1920—2016年期間政府頒布的相關(guān)政策，另外，首先保證涉老政策為基礎(chǔ)，再從中篩選老年體育政策，以確保做到不遺漏。

2.權(quán)威性原則。所選定的政策樣本均為文件全文含有政府機(jī)構(gòu)署名的文本。本文結(jié)合《美國法典》（US Code）［3］和美國涉老政府機(jī)構(gòu)官網(wǎng)以及世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)庫官網(wǎng)完成樣本搜索工作。

（1）在篩選聯(lián)邦政府最高法律過程中，采取“初步”和“具體”二步篩選方式，初步篩選環(huán)節(jié)是根據(jù)《美國法典》的章節(jié)命名篩選所有涉及“老年人”“保障”“健康”“就業(yè)”“安全”“交通”“環(huán)境”“醫(yī)療”以及“社區(qū)”關(guān)鍵字的內(nèi)容，從《美國法典》的第42卷“公共衛(wèi)生與福利”（1～1 399條，共159章）著手，初步篩選共14個章節(jié)內(nèi)容進(jìn)行美國關(guān)于老年人法律文本的篩選工作（表1）［4］。在國會博物館的《美國法典》原文中再次篩選，盡可能獲取美國聯(lián)邦政府涉及老年體育活動的文本規(guī)定。

（2）從美國涉老政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站、世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)及數(shù)據(jù)庫、公共網(wǎng)絡(luò)資源搜索標(biāo)題、文件全文、印發(fā)部門、印發(fā)時間等明確信息基本完整的政策文本。涉及老齡政策的部門主要有勞動部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部、國防部、社會保障局、衛(wèi)生與公共服務(wù)部、財政部、房屋與城市發(fā)展部、內(nèi)務(wù)部、交通部和司法部，還有協(xié)助以上部門工作的聯(lián)邦調(diào)查局、美國郵政總局、美國國稅局（表2）。

3.相關(guān)性原則。由于老年體育與社區(qū)發(fā)展、公共交通、環(huán)境保護(hù)、健康老齡化、積極老齡化等問題密切相關(guān)，為確保研究的覆蓋面，雖然某些政策文件名稱中不含“old people/older adults/aging/elderly”，其實質(zhì)內(nèi)容與老年體育活動推進(jìn)密切相關(guān)或有一定關(guān)聯(lián)，這些文件也在本研究范圍之內(nèi)。

4.唯一性原則。此處唯一性是指同一個政策文本在不同的年代表現(xiàn)形式不同，實際上是一個政策文本的，在搜索政策文本時進(jìn)行查重處理，《美國法典》中提及的是所有關(guān)于某一主題的法律文本的歷年修訂的總結(jié)。當(dāng)該主題法律文本已經(jīng)在后續(xù)單獨搜索的政策文本重疊時，將進(jìn)行查重和刪除。例如，在《美國法典》第42卷35章提及的《老年人法案》的修訂案中包含老年體育活動，而《老年人法案》也已經(jīng)單列出相關(guān)政策文本，則相應(yīng)地給予對比和刪除。但如果是同一法律，在不同時期針對老年體育活動的規(guī)定有不同的闡述，則都作為政策文本統(tǒng)計入數(shù)據(jù)庫。

表1《美國法典·公共衛(wèi)生與福利》中涉及老年人法律文本篩選情況Table 1 Related Policies List of PA for Older Adults in U.S.

需要特別說明的是，盡管在搜集樣本時盡量保證完整性、權(quán)威性、相關(guān)性和唯一性，但是，由于美國老齡署的機(jī)構(gòu)調(diào)整，所搜集到的政策樣本仍不能避免有所遺漏的情況。但是，基于對所收集政策樣本的層級、頒布部門、主題的初步判斷，認(rèn)為樣本數(shù)量和質(zhì)量并不影響整體研究的開展，能滿足本研究的實際需求。

據(jù)不完全統(tǒng)計，依據(jù)搜索原則以及本文對老年人相關(guān)政策的界定，通過MEDLINE、EMBASE、Pubmed、Web of Science、CINAHL等數(shù)字資料庫和相關(guān)政府網(wǎng)站，在美國公共衛(wèi)生與公共服務(wù)部、內(nèi)務(wù)部、交通部和環(huán)境部等部門搜索關(guān)鍵字“aged/old people/elderly/elders/aging adult/ageing adult/older people/older person”；“policy/promotion/policy development/national policy/national blueprint/plan/guideline/s/progress report/program”，初步搜索老年人相關(guān)的政策141份，將141份老年體育政策文本按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步遴選：

1.政策文本為美國政府部門或政府部門與其他部門聯(lián)合發(fā)布的正式文本，文本署名單位為聯(lián)邦政府、政府有關(guān)機(jī)構(gòu)及其他組織。

2.文本類型為法律、法規(guī)、條例、規(guī)劃、戰(zhàn)略、計劃、辦法、措施、策略、指南、指導(dǎo)以及標(biāo)準(zhǔn)。

3.與老年體育活動密切相關(guān)。政策文本中提及“aged/ old people/elderly/elders/aging adult/ageing adult/older people/ older person”和“physically active/physical activity/exercise，fitness/fitness activity”的相關(guān)規(guī)定。

表2 涉及老年人政策的美國政府各部門Table 2 Aging Related Policies Administrative Departments and Agencies in U.S.

2.1.2 樣本的選定

基于對141份政策文本的研讀，根據(jù)其與老年體育推廣緊密的程度，采取名稱或文本內(nèi)容中包含老年體育的政策文本（例如“老年體育”“老年身體活動”“老年體育鍛煉”“老年娛樂活動”“老年健身”等關(guān)鍵字）為篩選原則，選取與老年體育緊密相關(guān)政策文本為研究對象。經(jīng)過專家咨詢、小組討論與多項評價的方法，最終從141個文本中篩選出包含關(guān)鍵字的政策文本41份（表3）。

表3 用于美國老年人體育、健康政策文本量化分析的文本Table 3 Policies List for Text Analysis

續(xù)表3

2.2 樣本編碼原則

1.準(zhǔn)確性原則

第一輪兩人一組，組間按照文本類別分工，組內(nèi)建議按照內(nèi)容模塊分工以提高效率。組內(nèi)，A同學(xué)、B同學(xué)完成各自分工后交換，切換用戶修改對方的編碼結(jié)果；無須兩個人完全重新編碼，但交換后雙方必須批判性進(jìn)行編碼修改、不得在未經(jīng)閱讀修改的情況下全部認(rèn)可。

2.熟練原則

編碼人員在熟習(xí)代碼系統(tǒng)的基礎(chǔ)上再開始編碼，做到見到一部分內(nèi)容就能夠準(zhǔn)確判斷它是否重要、應(yīng)該在哪個編碼下，提高效率和準(zhǔn)確性。

3.統(tǒng)一性原則

編碼表所有人保持一致不再修改，如果發(fā)現(xiàn)其他特別重要的信息未編碼，可拖進(jìn)各級編碼后或者代碼系統(tǒng)最后的“其他”并注明是關(guān)于什么的重要內(nèi)容；相關(guān)度較低的信息拖進(jìn)“其他”時無須注明是關(guān)于什么內(nèi)容的。

4.多重編碼原則

對于與多個編碼相關(guān)的內(nèi)容，應(yīng)進(jìn)行多重編碼，是否需要多重編碼應(yīng)基于對內(nèi)容的準(zhǔn)確判斷。

2.3 政策工具的分析框架構(gòu)建

2.3.1 X維度：基本政策工具維度

本文借鑒Rothwell和Zegveld的思想，針對美國老年體育政策中41個緊密相關(guān)政策，將政策的基本政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3類，即X維度。其中，供給型和需求型政策工具對老年體育發(fā)展起到直接推動和拉動作用，環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為間接影響作用，具體表現(xiàn)在：

供給型政策工具包括體育資金投入（提供老年體育推廣的資金）、人才培養(yǎng)（提供老年體育活動指導(dǎo)人員或推廣人員培訓(xùn)和課程）、科技發(fā)展研究（科研資助）、信息咨詢和教育支持（即對促進(jìn)老年人健康的體育活動提供直接信息服務(wù)，如提供信息宣傳，提供體育活動指南和手冊；通過網(wǎng)絡(luò)等媒體建立資源等）。

環(huán)境型政策工具主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（即器材和設(shè)施的提供；便于老年人參加體育的城市社區(qū)、街道等體育活動場所的改善或重建等），目標(biāo)規(guī)劃（即政府針對開展老年體育達(dá)成的目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃、描述、獎勵），外部主體激勵（即對老年體育的體育場地、設(shè)施等相關(guān)優(yōu)惠政策；津貼；環(huán)境和衛(wèi)生保障），法規(guī)管理（即政府制定的一系列體育參與時間、頻度等法規(guī)、制度；老年體育活動場地設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等），策略性措施（即為促進(jìn)老年體育的計劃、開展和推廣，對相關(guān)行為主體采取的措施和手段，例如鼓勵代際體育活動的開展）。

需求型政策工具主要包括國家層面需求〔即醫(yī)療負(fù)擔(dān)、財政壓力（成本和利益）、問題導(dǎo)向、政治導(dǎo)向〕、協(xié)作與外包〔即政府通過與委托研發(fā)單位（企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)）進(jìn)行研發(fā)針對老年人慢病管理和促進(jìn)健康的體育活動項目〕，政府體育采購（即從市場需求角度，企業(yè)參與解決公共服務(wù)的瓶頸）。

2.3.2 Y維度：全方位促進(jìn)健康老齡化的相關(guān)行為主體維度

體育是一個帶有多重因素印記的特殊領(lǐng)域，單靠一次性的劃分指標(biāo)很難體現(xiàn)和表達(dá)體育政策的所有特征。作為以老年人為標(biāo)識的體育活動政策也包含這些元素，體育之于老年人如同“良方”之于健康，因此，美國老年體育活動促進(jìn)政策即為健康促進(jìn)政策的重要內(nèi)容?！敖】道淆g化”一詞最早是1987年5月在世界衛(wèi)生大會上以“健康老齡化的決定因素”作為老年研究課題的方式出現(xiàn)的。1990年世界老齡大會將“健康老齡化”作為應(yīng)對全球老齡化的發(fā)展戰(zhàn)略，1993年國際老年學(xué)學(xué)會達(dá)佩斯大會再次提出“科學(xué)服務(wù)于健康老齡化”的會議主題。自此，我國學(xué)者鄔滄萍教授提出，健康老齡化主要包括5個主要內(nèi)容：1）它是各國針對人口老齡化的現(xiàn)狀提出的戰(zhàn)略對策，主要目標(biāo)是延長壽命和改善老年人生活質(zhì)量；2）它關(guān)注老年人的“生活質(zhì)量”和“生命質(zhì)量”；3）為了老年人晚年能保持健康的身體、提高老年人身心功能和生活自理能力；4）健康老齡化將預(yù)防保健和康復(fù)醫(yī)療相結(jié)合，將飲食營養(yǎng)、體育鍛煉、心理保健、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、個人健康行為方式相結(jié)合，通過跨學(xué)科和多方式解決；5）健康老齡化是全民族和全社會共同的責(zé)任［7］。

國外學(xué)者有的認(rèn)為，健康老齡化主要指個人健康老化和群體健康老化兩類。有的認(rèn)為，除了這兩種老齡化，還包括社會的健康和全民的健康兩類。國內(nèi)學(xué)者則提出了新的觀點，有的認(rèn)為，“健康老齡化是指老年人在晚年保持軀體、心理和社會功能的健康狀態(tài)，將疾病和生活不能自理的時間推遲到生命的最后階段 ?！保?］美國預(yù)防研究中心健康老齡化研究網(wǎng)提出，健康老齡化是指老年人身、心、群的健康發(fā)展和自身身體功能的維持，健康度過晚年生活。其概念包括4個領(lǐng)域的內(nèi)容：硬件環(huán)境（社區(qū)、工作場所提供的場地、設(shè)施）；健康行為（個人的飲食和行為方式）；健康服務(wù)（公共衛(wèi)生等領(lǐng)域提供的服務(wù)）和社區(qū)的項目（改善老年人健康生活方式的項目推廣）［11］。由此可見，健康老齡化概念闡述時的最大一致性都是以“基于老年人需求出發(fā)”為立場。如圖1所示，本文采用美國預(yù)防中心對健康老齡化的狹義界定，影響老年人身、心、群健康發(fā)展和身體功能的4個方面主要是考察老年人自身是否擁有健康的生活方式和行為方式，社區(qū)或工作場所是否提供場地和設(shè)施，公共衛(wèi)生等政府部門提供的環(huán)境和政策，社區(qū)或社會組織是否提供促進(jìn)健康的項目這4大方面。

2.3.3 二維分析框架的構(gòu)建

通過梳理和分析，不難看出，影響健康老齡化的相關(guān)行為主體主要涉及老年人個體的行為方式、家庭和社區(qū)、工作單位、政府部門和社會組織5類。因此，在本文的政策工具分析時，將這5個影響老年人身、心、群健康的重要著力點作為Y維度來考察老年體育活動政策的效力。最后，本文形成了基于基本政策工具的X維度，基于個人、家庭和社區(qū)、工作場所、政府機(jī)構(gòu)和社會組織組成的健康老齡化推進(jìn)主體的Y維度，構(gòu)建政策工具分析的二維空間分析構(gòu)架（圖2）。

圖1 健康老齡化要素圖Figure 1. Elements of Healthy Aging

圖2 政策工具分析二維框架圖Figure 2.2-dimensional Analysis Framework in Terms of Policy Instruments

2.4 政策工具運用的分析

2.4.1 對老年體育政策X維度分析

本研究對41個文本中所有“老年體育”的政策內(nèi)容所包含的政策單元進(jìn)行分類、編碼，最終形成文本內(nèi)容分析單元編碼和基本工具分布（表4、表5），囿于篇幅以《國家藍(lán)圖：促進(jìn)50歲以上老年體育活動計劃》（以下簡稱《國家藍(lán)圖》）為例，顯示部分內(nèi)容編碼。

根據(jù)X維度，即基本政策工具類型分析，美國老年體育政策中基本政策工具分布結(jié)果如表5所示。其中，3類政策工具所占比例如表6所示：從整體來看，美國的老年體育政策中政策工具的運用兼顧了供給型、環(huán)境型和需求性工具運用，為美國老年體育的推進(jìn)提供了資金、人才、信息、策略等多方面的促進(jìn)與激勵。但是，這3種政策工具在具體運用上呈現(xiàn)明顯的差異與分化，供給型政策工具占政策工具整體的30.5%；環(huán)境型政策工具占50.4%；需求性政策工具占19.1%。整體看來，美國老年體育政策工具選擇上還是以環(huán)境政策居多，所占比例最高的前3項政策工具為策略性措施（24.5%）、信息咨詢和教育支持（18.8%）、個人需求工具（12.6%）。

表4 美國《國家藍(lán)圖》分析單元編碼表Table 4 Unit Encoding List of Text Content Analysis of National Blueprint

1.環(huán)境型政策工具的偏向運用

在3大政策工具中，作為一種外部因素的持續(xù)性滲透和影響，環(huán)境型政策工具達(dá)到24.5%。環(huán)境型政策工具對老年體育的推動是一個間接而潛移默化的影響，并不直接顯現(xiàn)。環(huán)境型政策中，策略性措施達(dá)到49%；其次是目標(biāo)規(guī)劃，為12.2%，這主要是因為美國在《健康公民》實施30多年以來，盡管老年人群意識到體育活動對健康的諸多益處，老年人口體育活動參與人數(shù)仍不容樂觀，政府急于通過設(shè)定目標(biāo)規(guī)劃以及構(gòu)建體育活動外部環(huán)境來提高老年體育活動參與比例。因此，老年體育活動推進(jìn)中大量策略性措施的采用也源于此目標(biāo)，這也帶來2000年前后美國大量的老年體育相關(guān)的政策和措施，在短期內(nèi)取得明顯的階段性成果。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為7.7%，社區(qū)老年體育的適應(yīng)性活動需要符合老年人的體育設(shè)施和設(shè)備，社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等環(huán)境政策推動是推動社區(qū)老年體育和健康老齡化的重要方式，但政策文本分析中的7.7%比例的投入仍顯不足。原因之一在于美國的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施和體育設(shè)施一般都是企業(yè)經(jīng)營和管理，政府只負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，市場是主體。原因之二在于美國聯(lián)邦政府沒有土地管理權(quán)，各州通過交通規(guī)劃、森林保護(hù)、水質(zhì)規(guī)劃、國防軍事等多部門的協(xié)調(diào)和博弈實現(xiàn)土地規(guī)劃和管理。在進(jìn)行土地規(guī)劃時，還會涉及非政府部門組織，因此，多領(lǐng)域的互補(bǔ)和協(xié)同、制約和平衡是一個錯綜復(fù)雜的艱辛過程。因此，老年人基礎(chǔ)體育設(shè)施建設(shè)還有待加強(qiáng)。

2.供給型政策工具的穩(wěn)定運用

在供給型政策工具中，信息咨詢和教育支持政策工具運用占18.8%，是除策略性工具外排第2位的運用頻繁的政策工具，其他各政策相對較為均衡。早在20世紀(jì)60年代，因為運動不足引起全民的健康問題以來，美國在政策制定中高度重視健康教育和咨詢。另外，其中科技發(fā)展研究略顯優(yōu)勢，一方面是因為美國的老年人體育研究起源于20世紀(jì)50年代的老年體育活動的交叉研究，例如“體育與健康”的關(guān)系研究、“體育促進(jìn)老年人健康”的研究、“體育活動在社區(qū)的推進(jìn)研究”等等；另一方面，美國的健康促進(jìn)政策是基于長期豐富的證據(jù)研究為基礎(chǔ)的，當(dāng)體育活動研究轉(zhuǎn)化為實地的體育活動推廣得到驗證，這是有效地反撥政策的制定和修改的重要基礎(chǔ)。另外，資金投入是所有政策工具運用最弱的一項，占比僅3.6%。

表5美國《國家藍(lán)圖》X維度基本政策工具分布情況Table 5 Distribution of X-dimension on Basic Policy Tools

表6 美國老年體育政策中基本政策工具占比情況Table 6 Percentage of Basic Policy Tools in PA policy for Older Adults in U.S.

圖3 基本政策工具使用百分比Figure 3. Percentage Schematic Diagram of Basic Policy Instruments in PA Policy for Older Adults

3.需求型政策工具稍處弱勢

需求型政策的運用中，個人需求為12.6%和國家需求為1.3%的占比充分體現(xiàn)了美國老年體育活動政策中“人本位”特點。政府采購和體育外包占27%的比例也體現(xiàn)了美國老年人體育的推動重視上至政府和下至社會組織和個體合作的理念，凸顯了社會的參與度和關(guān)注度；另一方面，借助體育采購和外包的形式能有效地推動老年體育活動產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展。

2.4.2 對美國老年體育政策Y維度分析

從美國老年體育政策本身歸類，社會組織、政府機(jī)構(gòu)、工作場所、家庭和社區(qū)在老年人體育中扮演著一定的角色。家庭和社區(qū)是老年體育發(fā)展責(zé)任的主要承擔(dān)者、其次是政府、社會組織和個人，這符合美國在對老年人相關(guān)政策發(fā)展的定位。例如，美國老年人相關(guān)政策制定的首要部門——美國老齡署（AOA）原直接隸屬衛(wèi)生部，自2012年起，改名為社區(qū)生活部（DCL），下設(shè)美國老齡署，老年人相關(guān)的所有事務(wù)在社區(qū)生活部中管理。涉及政府和社會組織的占57條和25條，也體現(xiàn)了政府與社會組織協(xié)作和參與，共同承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)狀。雖然在老年人自身這一項有明顯不足，但是，從個人的需求的角度出發(fā)制定老年體育政策的理念、“以人為本、為民服務(wù)”的思想值得肯定。

圖4 美國老年體育政策工具二維分布圖Figure 4.2D Distribution Maps of Policy Tools

3 政策工具視角下美國老年體育政策文本的特征與問題

3.1 特點1：重視個體需求和科研先導(dǎo)

美國的老年體育推進(jìn)中重視個人需求的政策工具運用是源于美國老年健康狀況不樂觀、老年運動不足現(xiàn)象和扎實的調(diào)研基礎(chǔ)上的。正是較為完善和充分的調(diào)研基礎(chǔ)，對老年人體育的需求定位明確，美國老年體育政策在政策工具運用的分析中，個人需求的政策工具使用在所有政策工具中比例較高，排名第2位?？梢哉f，美國的政策推行是“倒推型”的形成模式，使美國的老年體育政策呈現(xiàn)明顯的“頭重腳輕”特點。在老年人健康問題帶來國家的健康成本居高不下、老年人運動不足現(xiàn)象等問題出現(xiàn)后［14］，各類大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)展開了豐富的跨領(lǐng)域科學(xué)研究，推進(jìn)老年人體育活動的科研和配套體育活動參與與推廣的調(diào)研、資源庫建設(shè)、體育活動指南的構(gòu)建推動了老年體育活動的開展。轉(zhuǎn)化型科學(xué)研究在地方的適應(yīng)性推廣是美國老年體育政策制定的前提。當(dāng)轉(zhuǎn)化型研究在實地社區(qū)進(jìn)行成功推廣后，經(jīng)初步收集各方意見進(jìn)行聽證會后才步入政策制訂的環(huán)節(jié)，整個政策的形成確保了政策制定的有效性和科學(xué)性。扎實的科研基礎(chǔ)有力地保障了“問題導(dǎo)向”和“需求導(dǎo)向”的老年體育發(fā)展道路（圖5）。

圖5 基于科研先導(dǎo)的“倒推型”政策形成模式Figure 5. Scientific Research-guided“Reversed”Policy Forming Model

3.2 特點2：咨詢和教育全覆蓋，重視個體行為方式形成

健康促進(jìn)相關(guān)的行為改變研究顯示，個體的行為很大程度上與自身的體育參與目標(biāo)、動機(jī)和信念、健康習(xí)慣和知識有關(guān)，其行為在其文化背景、經(jīng)濟(jì)水平、知識和資源的框架內(nèi)改變，并不考慮臨床醫(yī)生的建議［13］。因此，在美國老年體育政策文本中“信息咨詢和教育”全面覆蓋了從“政策環(huán)境、群體、個人”3個層面的信息咨詢和供給。不僅有涉及政府提供的國家數(shù)據(jù)庫的建設(shè)、為就業(yè)人員提供交流信息的工具和平臺、為衛(wèi)生系統(tǒng)提供體育信息等（政策環(huán)境），還包括在社區(qū)通過大眾媒體提供體育活動指南和指導(dǎo)、在工作場所采取體育參與傳播手段等（群體環(huán)境）。例如，美國的內(nèi)科醫(yī)生根據(jù)病人的身體健康水平和疾病進(jìn)行體育評估、提供體育活動咨詢已經(jīng)進(jìn)入美國內(nèi)科醫(yī)生年終評價的必備內(nèi)容。社區(qū)服務(wù)人員的組成主要來自體育部門、衛(wèi)生部門、社會組織和社區(qū)工作人員及志愿服務(wù)者。通過醫(yī)護(hù)人員和內(nèi)科醫(yī)生提供體育信息、評估、跟蹤；通過各種材料、指南和工具箱傳播老年人體育的益處、量身定制體育活動計劃等（個人層面），最終目的是改善老年人的行為方式，形成長期的健康生活方式。

3.3 特點3：兼顧老年人異質(zhì)性

在代表性政策文本《國家藍(lán)圖》中，明確了老年人群的年齡區(qū)域劃分，提出老年人要細(xì)化為50歲、60歲及75歲以上人群，區(qū)別開展體育活動。除了老年人年齡，還提出身體強(qiáng)弱情況、老年人的背景是考察和量身定制不同人群的老年人體育活動的重要因素，這三大因素是合理科學(xué)指導(dǎo)老年人體育參與的重要因素。第二，美國是一個多民族的國家，在談到美國老齡化現(xiàn)狀時已經(jīng)提及不同文化背景的老年人健康狀況、體育參與水平和收入水平均不平衡的現(xiàn)象。以《國家藍(lán)圖》的配套社區(qū)老年體育促進(jìn)計劃《積極生活》為例，該計劃包括“積極生活每一天”和“積極選擇”兩大項目，其中“積極生活每一天”實施地路易斯安那州的OASIS學(xué)院的老年參與者70%都為黑人，設(shè)計合理的、受歡迎的、有意思的體育鍛煉方式，不過分強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和結(jié)果，重視鍛煉過程的趣味性為當(dāng)?shù)赜刑厥庑枨蟮睦先嗽O(shè)計特殊老年體育鍛煉項目也是《積極生活》老年體育項目實施的亮點之一。

3.4 問題1：忽視地域差異性

以《積極生活》為例，該計劃在加利福尼亞（藍(lán)盾協(xié)會）、舊金山（伯克利縣）、孟菲斯（宗教信仰社區(qū)）、俄亥俄州（西南地區(qū)老齡協(xié)會）、卡羅萊納州（第一衛(wèi)生組織）、底特律（弗吉尼亞）、大華盛頓地區(qū)（蒙哥馬利縣）、匹茨堡（圣路易斯和圣安東尼亞的老年中心）、芝加哥（青年基督教會）共計12個地區(qū)開展，涉及9個州。但美國各州的經(jīng)濟(jì)條件不平衡，根據(jù)2015美國各州的經(jīng)濟(jì)排名（GDP），大多數(shù)都來自中東部地區(qū)［1］。其中，加利福尼亞州、德克薩斯州、紐約州分別名列前3名。從政策實踐層面看，加入《積極生活》的12個實施地的其他各州的經(jīng)濟(jì)條件也都排名靠前。

就失業(yè)率而言，失業(yè)率最低的州是內(nèi)布拉斯加州，僅為2.8%，而西弗吉尼亞州最高，為7.6%。另外，老年人健康水平也參差不齊，每個州的老齡政策和衛(wèi)生政策也不盡相同。在《積極生活》中，12個項目實施地中有9個集中在中東部地區(qū)，僅有2個分布在西部，1個分布在南部?？梢钥闯?，參加該計劃的大多數(shù)州經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，卻不能代表美國中部和北部的大部分州的老年人的基本情況。因此，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性使老年體育活動政策公平提出了新的要求。

3.5 問題2：支持性資金可持續(xù)性差

美國體育政策實踐中，資金大部分都來自聯(lián)邦、州級部門，縣級政府投入資金推動地方老年體育活動開展的能力較弱。在美國政策文本分析中，政策工具運用分析表明，資金投入在整個政策工具運用中在倒數(shù)第三位，僅占3.6%?！斗e極生活》的資金不足尷尬也驗證了政策決策中的偏頗本質(zhì)。美國在《積極生活》項目中，各項目執(zhí)行組織在資金的來源上也呈現(xiàn)多樣性?！斗e極生活》在羅伯特伍德約翰遜基金會的資助下于2003年開始實施，但是，后續(xù)的資金由于基金會的資助重心轉(zhuǎn)向預(yù)防兒童肥胖，因此失去了主要的資金來源。整體看來，45%的資金來自組織內(nèi)部資金；25%的資金來自政府機(jī)構(gòu)申請項目；11%的資金來自各州或基金會資助；19%的資金來自服務(wù)費［12］。其中，9個繼續(xù)推廣該項目的組織僅1/3的費用來自組織內(nèi)部；2個希望繼續(xù)該項目的組織近60%來自組織內(nèi)部，前9個組織傾向組織內(nèi)部75%～100%的現(xiàn)任職員參與項目管理、25%～72%的職員參與項目推進(jìn)?！斗e極生活》國家項目辦公室和項目實施地為了獲取進(jìn)一步的資助，在堅持最終提高老年人健康的使命和強(qiáng)調(diào)項目長期持續(xù)性開展的初衷的同時，不得不采取通過“推進(jìn)社區(qū)老年人和兒童的體育參與，提高兩類人群的健康”的策略，進(jìn)一步推出了《積極生活項目執(zhí)行地的跨代項目》（2005—2008）。原有的老年健康促進(jìn)項目面臨終結(jié)或與其他項目嫁接的尷尬。因此，除伯克利城（新項目實施地）外，原來實施積極生活計劃的卡羅萊納州第一衛(wèi)生項目組、OASIS研究所、俄亥俄州漢密爾頓縣大眾衛(wèi)生區(qū)3個項目實施地以不同的形式延續(xù)開展該項目［12］。例如，卡羅萊納州第一衛(wèi)生項目組獲得了Kate B. Reynolds Charitable Trust 150萬美元的新一輪資助而繼續(xù)開展該項目，在俄亥俄州漢密爾頓縣大眾衛(wèi)生區(qū)，該項目融入了大型的慢性疾病自我管理項目。

4 結(jié)束語

隨著我國老齡化進(jìn)入加速發(fā)展時代，在適應(yīng)全民健身上升為國家戰(zhàn)略的新形勢下，恰逢《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》開局之際，如何呼應(yīng)全球積極應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，借鑒他山之石，制定促進(jìn)我國老年健康老齡化的老年體育政策，是亟待體育學(xué)界學(xué)者關(guān)注的重要議題。這將為老年體育促進(jìn)代際融合、建立“不分年齡、人人共享”和諧社會發(fā)揮重要“催化劑”作用。

［1］2015年美國各州經(jīng)濟(jì)排名出爐［EB/OL］.http://mt.sohu.com/ 20160103/n433328290s.html.

［2］劉春華.基于政策工具視角下的中國體育政策分析［J］.體育科學(xué)，2012，32（12）:3-9.

［3］美國議會圖書館數(shù)據(jù)資源庫的歷年《美國法典》（1925-1988年）歷年的公共衛(wèi)生與福利卷（第42卷）［EB/OL］.http://loc. heinonline.org/loc/LOCindex=uscodeloc.

［4］美國康奈爾大學(xué)法律學(xué)院法律信息研究所1992—2012年以來《美國法典》第42卷［EB/OL］.https://www.law.cornell.edu/ uscode/text/42.

［5］歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：12.

［6］佟新.人口社會學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006：165.

［7］王金芳.健康老齡化的科學(xué)內(nèi)涵［EB/OL］.http://blog.sina. com.cn/s/blog_4c2af1df01000bsh.html.

［8］張成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：54.

［9］張文鵬，王健.新中國成立以來學(xué)校體育政策的演進(jìn)：基于政策文本的研究［J］.體育科學(xué)，2015，35（2）:14-23.

［10］趙麗霞.我國青少年體育政策文本量化分析［J］.南京體育學(xué)院報，2014，13（1）：131-135.

［11］CDC Workshop:Improving Older Adults’Health:Opportunities and Resources for CDC.The Healthy Aging Research Network Writing Group.The Prevention Research Centers Healthy Aging Research Network.Pre Chronic Disease.January［EB/OL］.www. cdc.gov/pcd/issues/2006/jan/050054.htm.

［12］Community-Wide Campaign to Promote Physical Activity Among Midlife and Older Adults:Lessons Learned from AARP’s Active for Life?Campaign and a Synopsis of Evidence-Based Interventions［R］.AAPP，CDC，2007：18，32.

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［14］Healthy People 2010，with“Understanding and improving health"and"Objectives for improving health”［M］.Washington，DC:Government Printing Office，2000.

Policies of PA for Older Adults Analysis and Its Characteristics Based on the Perspective of Policy Instruments

ZHAN Bing，WANG Kai-zhen

美國老年體育政策工具是美國政府促進(jìn)老年體育健康、持續(xù)、快速發(fā)展而采取的具體手段和方式。通過借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具分類，構(gòu)建分析框架、編碼分類和統(tǒng)計分析等步驟分析美國41個與老年體育緊密相關(guān)政策文本。從政策工具X和健康老齡化5大推進(jìn)主體Y的兩個維度進(jìn)行計量分析，深入剖析政策工具的選擇、組織及其偏向，并得出美國老年體育政策文本重視個體需求和科研先導(dǎo)、咨詢教育全覆蓋、兼顧老年異質(zhì)性的特點；揭示美國老年體育政策制定中忽視地域差異性和資金缺乏持續(xù)性的問題，為我國老年體育政策的制定提供借鑒和參考。

政策；美國；老年體育；文本分析；健康老齡化

Policy instrument in U.S.is the means of facilitating the development of PA for older adults healthily and sustainably.Based on the categories put forward by Rothwell and Zegveld,this paper builds up an analytical framework to textually analyze the 41 policies of PAfor older adults by coding classification and statistics from the respects of X and Y dimensions,deeply analyzes the choice,organizations and its bias of policy instruments,and finally put forwards the typical characteristics of policies of PA for older adults in U.S.,namely,stressing the individual demands and scientific research transformation,full-range of consultation and education,taking heterogeneity of older adults into consideration,the overlooking of imbalance of geography and the fund unsustainability,which serve as valuable references in development of policies of PAfor older adults in China.

policy；U.S.；PA for older adults；text analysis；healthy aging

G80-05

A

1000-677X（2017）02-0028-09

10.16469/j.css.201702003

2016-11-01；

：2017-01-06

北京市教育委員會社科計劃面上項目（SQSM2011510029003）；北京市科技創(chuàng)新服務(wù)能力建設(shè)科技成果轉(zhuǎn)化項目（154216011）；北京市委組織部青年項目（2014000020124G148）。

湛冰，女，副教授，博士，主要研究方向為中外老年體育及政策，Tel：（010）82099769，E-mail：zhanbing@cupes. edu.cn；王凱珍，女，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，主要研究方向為社會體育，Tel：（010）82099997，E-mail：wkz@sina.com。

首都體育學(xué)院，北京 100191 Capital University of Physical Education and Sports，Beijing 100191，China.