環(huán)境污染第三方治理的法律促進(jìn)研究

王 青（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410006）

環(huán)境污染第三方治理的法律促進(jìn)研究

王 青（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410006）

環(huán)境污染第三方治理是我國(guó)環(huán)境污染治理模式的重大創(chuàng)新，具有有利于實(shí)現(xiàn)污染治理集約化、專業(yè)化、提高治污效率、降低執(zhí)法成本等優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)施過(guò)程中存在一些問(wèn)題，例如責(zé)任主體不明、責(zé)任分配不均、存在監(jiān)管缺陷、相關(guān)法律法規(guī)不完善等。為有效解決環(huán)境污染問(wèn)題，需要完善環(huán)境污染第三方治理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以及法律機(jī)制構(gòu)建。

環(huán)境污染；第三方治理；法律責(zé)任；法律機(jī)制

1 環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)

環(huán)境污染第三方治理是利用市場(chǎng)機(jī)制深入推進(jìn)環(huán)境污染治理的重要舉措，也是我國(guó)生態(tài)文明領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，有利于推動(dòng)污染治理、環(huán)境服務(wù)行業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境科技的創(chuàng)新?！蛾P(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》中對(duì)于第三方治理的定義是：排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。下文將對(duì)第三方治理的內(nèi)涵進(jìn)行闡述。

1.1 第三方的含義

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)“第三方”定義主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是以美國(guó)公共政策學(xué)者薩拉蒙為代表的“第三部門”學(xué)派，即第三方是指基于志愿精神形成而獨(dú)立于政府體制之外，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織，通常所指的是一種社會(huì)力量，是一種廣義的概念，任何獨(dú)立于政府的、有能力且志愿于參與環(huán)境污染治理的組織和個(gè)人即可被認(rèn)為是“第三方”。第二種觀點(diǎn)即第三方是相對(duì)于傳統(tǒng)治理模式中的兩方——作為監(jiān)管方的政府和集排污、治污為一方的企業(yè)而言的，將治污功能分離出來(lái)，交予專門的污染治理機(jī)構(gòu)，由此稱為“第三方”，是一種市場(chǎng)力量。我國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者多數(shù)采納第二種觀點(diǎn)。我國(guó)在推行環(huán)境污染第三方治理制度上也是采取第二種定義。

1.2 環(huán)境污染第三方治理的理論基礎(chǔ)

從2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》對(duì)于“第三方治理”概念的界定可以看出，環(huán)境污染第三方治理涉及的法律關(guān)系主體包括政府、排污企業(yè)、第三方以及污染受害人等。我國(guó)尚未制定專門規(guī)制上述錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系的法律或制度，但現(xiàn)行環(huán)境法律的基本原則和制度也為環(huán)境污染第三方治理提供了法源依據(jù)。

在我國(guó)和國(guó)際社會(huì)對(duì)于環(huán)境法原則的概括和表述上隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的實(shí)際狀況進(jìn)行調(diào)整改變，對(duì)環(huán)境政策的不同手段進(jìn)行取舍或重新排列組合，以達(dá)到環(huán)境污染治理的最優(yōu)效果。法律規(guī)定語(yǔ)詞的變遷表明制度理念、內(nèi)涵與外延的不斷發(fā)展。我國(guó) 1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第 6條規(guī)定的是“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則，指污染者應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)治理污染源、消除環(huán)境污染、賠償受害人損失等費(fèi)用；1989年的《環(huán)境護(hù)法》將該原則暗含于具體的制度措施中，有“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”、“環(huán)境責(zé)任原則”，體現(xiàn)“污染者治理”的理念，它呈現(xiàn)了我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境污染防治法律制度所體現(xiàn)的“命令——服從”的鮮明特色。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”?！皳p害擔(dān)責(zé)”原則展現(xiàn)了一種開(kāi)放的的責(zé)任承擔(dān)方式，排污者既可以自行承擔(dān)環(huán)境污染治理責(zé)任，也可以通過(guò)市場(chǎng)付費(fèi)替代履行環(huán)境污染治理責(zé)任?！皳p害擔(dān)責(zé)”原則在一定程度上與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會(huì)于1972年在《關(guān)于環(huán)境政策的國(guó)際經(jīng)濟(jì)方面的控制》中首先提出的“污染者負(fù)擔(dān)原則”相一致。

2 環(huán)境污染第三方治理在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

環(huán)保實(shí)踐的探索推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)立法的進(jìn)程，環(huán)境污染第三方治理在實(shí)踐過(guò)程中具有其優(yōu)越性。但由于我國(guó)關(guān)于環(huán)境污染第三方治理的研究與實(shí)施尚處于初級(jí)階段，各項(xiàng)規(guī)定仍不完善，甚至出現(xiàn)無(wú)法可依的情形，深入推行環(huán)境污染第三方治理必須重視相關(guān)法律問(wèn)題。

2.1 責(zé)任主體不明及責(zé)任分配不均

環(huán)境污染第三方治理通過(guò)訂立合同將排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司聯(lián)系起來(lái)，當(dāng)出現(xiàn)二者（其中之一或同時(shí)）違法、超標(biāo)排污以及出現(xiàn)突發(fā)性情況時(shí)，如何確定責(zé)任主體？雙方之間的合同能否當(dāng)然地將法律責(zé)任由排污企業(yè)轉(zhuǎn)移到環(huán)境服務(wù)公司？我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于雙方責(zé)任如何界定尚未規(guī)定。在合同談判、爭(zhēng)議問(wèn)題解決方面也無(wú)法可依。環(huán)境污染第三方治理打破了傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單責(zé)任格局，如何在合同行為、環(huán)境行政管理行為和環(huán)境侵權(quán)行為中公平分?jǐn)偡韶?zé)任，也是亟需解決的重大問(wèn)題。

2.2 第三方治理模式存在監(jiān)管漏洞和權(quán)力尋租現(xiàn)象

一方面，對(duì)于排污企業(yè)購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的模式，如果參與環(huán)境污染第三方治理的雙方（排污企業(yè)和第三方）都能遵守環(huán)保法規(guī)，則可以減少環(huán)保部門的監(jiān)管任務(wù)，降低監(jiān)管成本。但是，如果參與各方均不能很好地履行相應(yīng)的義務(wù)，則反而會(huì)增加環(huán)保部門的工作量，增加了監(jiān)管工作的復(fù)雜性。另一方面，由于我國(guó)地方保護(hù)主義盛行，現(xiàn)行環(huán)境污染治理模式中，環(huán)境執(zhí)法部門占絕對(duì)主導(dǎo)地位，使得其享有寬泛的未受到有效制約的自由裁量權(quán)，易出現(xiàn)環(huán)境污染者權(quán)力尋租現(xiàn)象，這也為執(zhí)法部門與被規(guī)制對(duì)象利益結(jié)盟提供了制度空間。

2.3 第三方治理的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制尚未建立

環(huán)境污染第三方治理尚處于探索階段，市場(chǎng)管理還不規(guī)范。一是缺少環(huán)境服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院下放行政審批權(quán)，對(duì)于環(huán)境服務(wù)企業(yè)不再進(jìn)行審批，但這種低門檻或無(wú)門檻使得任何企業(yè)均可以進(jìn)入環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)，由于缺乏第三方治理效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，對(duì)于環(huán)境服務(wù)公司治理效果無(wú)從評(píng)估，這給排污企業(yè)或地方政府選擇第三方治理企業(yè)帶來(lái)了一定困難，不利于深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理制度的實(shí)施。二是缺少針對(duì)第三方治污企業(yè)的約束機(jī)制。對(duì)于排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，將環(huán)境污染治理交由第三方治污企業(yè)來(lái)治理，一旦第三方治污企業(yè)不按合同履行義務(wù)，排污企業(yè)將面臨排污不達(dá)標(biāo)從而被罰款的風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)影響正常生產(chǎn)造成經(jīng)濟(jì)損失；如果造成重大環(huán)境污染事故，還可能面臨刑事責(zé)任。但目前對(duì)于第三方治污企業(yè)還缺少相應(yīng)的約束措施，這是許多排污企業(yè)不愿意選擇第三方進(jìn)行環(huán)境治理的重要原因之一。

3 促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制構(gòu)建的建議

實(shí)踐表明，環(huán)境污染第三方治理確實(shí)能實(shí)現(xiàn)治污集約化、專業(yè)化，提升治污效率，降低治污成本，有利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，激發(fā)更多的市場(chǎng)力量投入到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中來(lái)，雖然在實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題，但仍是環(huán)境污染治理的重要手段，是下一步改革前進(jìn)的方向。在深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理過(guò)程中，必須處理好政府、排污企業(yè)、治污企業(yè)的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)行為，完善有關(guān)配套政策，因地制宜推廣環(huán)境污染第三方治理的若干模式，探索創(chuàng)新更多實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3.1 明確環(huán)境污染第三方治理的法律地位及相關(guān)主體的責(zé)任

完善有關(guān)法律法規(guī)，明確環(huán)境污染第三方治理的合法性，界定相關(guān)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。針對(duì)環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，明確第三方治污企業(yè)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；針對(duì)工業(yè)企業(yè)污染領(lǐng)域，明確排污企業(yè)承擔(dān)主要的治理責(zé)任，第三方承擔(dān)法律規(guī)定以及合同約定范圍內(nèi)的治理責(zé)任，排污企業(yè)遵守法律規(guī)定合同約定可付費(fèi)將責(zé)任轉(zhuǎn)移至第三方；針對(duì)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)模式，政府是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任主體，政府與第三方治污企業(yè)的合同受法律保護(hù)，應(yīng)具有連續(xù)性，不論政府是否換屆，均應(yīng)按合同履行相關(guān)義務(wù)，對(duì)政府違約應(yīng)有相應(yīng)的懲罰機(jī)制，如果造成第三方損失的，應(yīng)依法給予賠償。盡快出臺(tái)環(huán)境污染第三方治理的管理辦法，明確項(xiàng)目招標(biāo)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任義務(wù)等內(nèi)容，規(guī)范指導(dǎo)環(huán)境污染第三方治理工作。

3.2 健全環(huán)境污染第三方治理模式的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

第一，提高第三方企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。建立環(huán)境服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)行業(yè)自律，在協(xié)會(huì)內(nèi)部定期或不定期開(kāi)展污染治理經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)宣傳和監(jiān)督作用。只有充分利用市場(chǎng)制度，才能為排污企業(yè)提供陳述意見(jiàn)的通道和表達(dá)利益的途徑，為第三方參與污染治理提供制度前提。第二，確定合理投資效益，完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制。對(duì)政府和社會(huì)資本合作的環(huán)境公共服務(wù)第三方治理項(xiàng)目，參照同行業(yè)平均利潤(rùn)、銀行存貸款利率等因素，合理確定服務(wù)價(jià)格。

3.3 建立第三方治理企業(yè)的環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度

建立第三方治理企業(yè)環(huán)保檔案，實(shí)行企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)保信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行評(píng)級(jí)法律化、制度化。依據(jù)《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法》（2014，試行），環(huán)境企業(yè)信用評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及污染防治、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境管理和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)方面，而依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果依次得出環(huán)境誠(chéng)信企業(yè)、環(huán)保良好企業(yè)、環(huán)保警示企業(yè)和環(huán)保不良企業(yè)四個(gè)等級(jí)，同時(shí)依據(jù)相應(yīng)等級(jí)予以守信激勵(lì)和失信懲戒。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境污染第三方治理制度順應(yīng)了改革趨勢(shì)，為了使該制度穩(wěn)定、有效地運(yùn)行，有必要明確其法律地位。理清污染治理企業(yè)與污染治理第三方之間的法律地位和法律關(guān)系，有利于明確彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有利于政府對(duì)其監(jiān)管職能的實(shí)施，建立起有序、健康的環(huán)境污染治理市場(chǎng)機(jī)制。關(guān)注環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程。

〔1〕董戰(zhàn)峰.我國(guó)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制改革路線圖［J］.中國(guó)環(huán)境管理，2016.（4）.53．

〔2〕呂忠梅，高利紅，余耀軍．環(huán)境資源法學(xué)［M］．北京：科學(xué)出版社，2004：62－ 64．

〔3〕蔡守秋．環(huán)境資源法教程［M］．北京：高等教育出版社，2004：119 － 123．

〔4〕劉超．管制、互動(dòng)與第三方治理［J］．中國(guó)、人口資源與環(huán)境，2015．（2）．100．

〔5〕中國(guó)工程院環(huán)境保護(hù)部.中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究綜合報(bào)告卷（上）.北京：中國(guó)環(huán)境出版社，2011：200-202．

Legal Research of Environmental Pollution Control by the Third Party

WangQing（Law School of Hunan Normal University ChangSha HuNan 410006）

Environmental pollution control by the third party is a major innovation of the mode of environmental pollution control in China.It is advantageous to realize the intensification and specialization of pollution control，improve efficiency of pollution control and reduce law enforcement costs.There are some problems in the implementation process，such as unknown main responsibility，uneven distribution of responsibility，regulatory defects and related laws and regulations being not perfect.In order to effectively solve the problems of environmental pollution，it is necessary to improve the relevant laws and regulations as well as the construction of legal mechanisms for environmental pollution control by the third party.

Environmental pollution Third-party control Legal responsibility Legal mechanism

X-019

A

1674-263X（2017）02-0005-03

2017-06-20

王青（1992-），女，湖南師范大學(xué)在讀研究生。