朝陽(yáng)縣小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革探討

趙玉靜

(朝陽(yáng)縣烏蘭河碩蒙古族鄉(xiāng)水利水保站，遼寧 朝陽(yáng) 122632)

1 基本概述

小型農(nóng)田水利工程的作用就是把水資源引到農(nóng)田中，用于基本農(nóng)田的灌溉工作，是灌溉工作過(guò)程中的最后一個(gè)步驟，小型農(nóng)田水利工程涉及面廣，數(shù)量眾多，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活有著巨大的影響。大多數(shù)在中國(guó)的小型水利工程是在中華人民共和國(guó)建國(guó)初期建立的[1]。當(dāng)時(shí)，國(guó)家技術(shù)落后，建設(shè)水平不高，設(shè)施的使用壽命不長(zhǎng)。小型農(nóng)田水利建設(shè)的目的就是提高農(nóng)產(chǎn)品作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)水平，改造自然環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件。大多數(shù)的小型水利設(shè)施由政府所有和集體所有，中國(guó)農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民家庭種植分離，水利設(shè)施屬于集體和農(nóng)村的實(shí)際情況有一些不適。鑒于此種原因，朝陽(yáng)縣也積極進(jìn)行小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度的改革，面對(duì)改革過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，加以研究，提出可行性舉措，進(jìn)行小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革[2]。

2 小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問(wèn)題

朝陽(yáng)縣在進(jìn)行小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革中，采取了承包，股份分割等各種各樣的措施，取得了一定的成效，但在產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中也遇到了很多困難[3]。

2.1 產(chǎn)權(quán)改革涉及面大，改革進(jìn)度不平衡

雖然在縣水利部門的推動(dòng)下，各級(jí)水利部門依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)改革，但在改革過(guò)程中，也存在改革不徹底，改革工作停滯不前的情況。導(dǎo)致這種情況的主要原因是部分小型農(nóng)田水利工程被破壞嚴(yán)重，相關(guān)配套設(shè)施工程不完善，小型農(nóng)田水利工程受益不大，水資源污染嚴(yán)重的[4]。這些原因在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)屢有發(fā)生，就直接導(dǎo)致各地小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革推進(jìn)進(jìn)度不一，改革不平衡。

2.2 工程本身特性的影響

小型農(nóng)田水利工程在地域上具有唯一性，在性質(zhì)上具有公共用品屬性，小型農(nóng)田水利工程為農(nóng)民公共使用，水利工程從引水源頭到流進(jìn)水利設(shè)施，從渠道運(yùn)輸?shù)阶詈蟮竭_(dá)田間地頭，整個(gè)過(guò)程全為開放式環(huán)境，水渠的漫長(zhǎng)，水利工程數(shù)量眾多，就導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者無(wú)法全面的對(duì)水利工程進(jìn)行監(jiān)管，承包水利工程的成本和效益是不成正比的，這也導(dǎo)致民營(yíng)資本進(jìn)入小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理上的不情愿，也是產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題[5]。工程技術(shù)管理缺乏，監(jiān)督機(jī)制不完善。在小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)改革之后，部分工程所有者對(duì)水利工程的管理缺失，也沒(méi)有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員針對(duì)水利工程進(jìn)行維護(hù)。忽視小型水利工程安全運(yùn)行所必要的制度建設(shè)，不重視日常堤壩的防汛加固，對(duì)水利工程的維修改造，后期擴(kuò)建方面也是關(guān)注甚少。政府部門在轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)之后，也是忽于監(jiān)管，對(duì)后期承包合同的執(zhí)行沒(méi)有監(jiān)管到位，造成水利設(shè)施的損壞，老舊問(wèn)題嚴(yán)重。

2.3 水商品市場(chǎng)發(fā)展緩慢

水商品市場(chǎng)發(fā)展緩慢也是產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中的一個(gè)瓶頸。水商品市場(chǎng)發(fā)展緩慢主要存在以下4個(gè)主要的原因，①水資源的產(chǎn)權(quán)所有不明確。憲法規(guī)定，中國(guó)大地水資源歸國(guó)家所有，但國(guó)家是個(gè)抽象的主體概念，但無(wú)實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)所有人，這種原因就直接導(dǎo)致針對(duì)水資源的保護(hù)沒(méi)有一個(gè)明確的產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，這也是水資源供給制的弊端長(zhǎng)期無(wú)法根除的主要原因，用水無(wú)成本，也就造成水資源利用程度不高。②水資源所有權(quán)屬于政府所有，但水資源所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有得到有效的區(qū)分[6]。水資源經(jīng)營(yíng)單位沒(méi)有和國(guó)家政府分別開來(lái)，利用國(guó)家投資建設(shè)的水利工程基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行相關(guān)經(jīng)營(yíng)工作。在這種情況下相關(guān)經(jīng)營(yíng)企業(yè)地區(qū)就沒(méi)有對(duì)經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行核算，控制經(jīng)營(yíng)成本，這樣就造成水資源經(jīng)營(yíng)單位收益不高。③不同地區(qū)之間存在著行政區(qū)域的劃分，個(gè)行政區(qū)域?qū)λY源封鎖現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在不同地區(qū)之間進(jìn)行水資源優(yōu)缺互補(bǔ)的進(jìn)程中，價(jià)格評(píng)估體系和補(bǔ)償制度不完善，這樣對(duì)水商品在市場(chǎng)上自由流通造成了很大的束縛。④政府在擁有水資源所有權(quán)的基礎(chǔ)之上，對(duì)水資源的開發(fā)工程方面形成了壟斷，國(guó)有水資源經(jīng)營(yíng)單位依賴國(guó)家的投資進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這種經(jīng)營(yíng)方式也就限制其他性質(zhì)資本進(jìn)入水資源經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)。對(duì)水資源的商品化進(jìn)程改革造成嚴(yán)重的阻礙。

2.4 多龍治水的現(xiàn)象

多龍治水的現(xiàn)象仍然存在。在水利工程資源管理上面存在著不同的管理組織制度和形式，這樣就導(dǎo)致多龍治水現(xiàn)象的存在[7]。①中央針對(duì)全國(guó)水利工程資源統(tǒng)一管理，河流全區(qū)域，跨區(qū)域治理。而在地方政府層次上面，地方政府對(duì)境內(nèi)的水利工程進(jìn)行管理，這樣的重疊管理就造成了管理重疊的問(wèn)題，針對(duì)水利工程的管理責(zé)任分工不明確，造成不同區(qū)域之間的水利部門，不同政府層次水利部門之間在進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)和后期維護(hù)的時(shí)候互相推卸責(zé)任。②城鄉(xiāng)之間，管理機(jī)構(gòu)的不同造成的問(wèn)題。在農(nóng)村地區(qū)，是水利部門針對(duì)境內(nèi)的水資源引流，管道運(yùn)輸，水庫(kù)管理等工作，而在城市供水問(wèn)題由城建部門負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致在城鄉(xiāng)攜手防汛，治理水資源污染的工作過(guò)程中存在矛盾，甚至為了水資源，城鄉(xiāng)不同的水利管理部門相互掠奪水資源，粗放型開發(fā)水資源，形成了一定的矛盾。

3 水利工程產(chǎn)權(quán)制度探索

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提升，對(duì)小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革是盤活資金，科學(xué)有效的建立維修水利工程以及完成水利工程運(yùn)行維護(hù)的重要舉措。針對(duì)水利工程產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中存在的問(wèn)題，朝陽(yáng)縣在產(chǎn)權(quán)改革方面進(jìn)行了深入的探索[8]。

3.1 明確改革目標(biāo)

朝陽(yáng)縣明確了水利工程產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中的改革目標(biāo)。充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，利用承包，拍賣，招商等等一切靈活的方法對(duì)現(xiàn)存的水利工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革，改善以往的產(chǎn)權(quán)所有形式和管理模式。水利工程所有者有對(duì)水利工程的建設(shè)投資的責(zé)任，對(duì)水利工程的養(yǎng)護(hù)維修也負(fù)有責(zé)任，但同時(shí)水利工程所有者也享有對(duì)水利工程的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及享受水利工程帶來(lái)的受益，真正做到投入、管理、經(jīng)營(yíng)三位一體，責(zé)權(quán)到人，形成水利工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的良好循環(huán)[9]。

3.2 堅(jiān)持五項(xiàng)原則和六個(gè)關(guān)系

在水利工程產(chǎn)權(quán)改革中要堅(jiān)持五項(xiàng)原則，處理好六種關(guān)系。五項(xiàng)原則為：保障國(guó)家利益，確保國(guó)家財(cái)產(chǎn)不受損失；堅(jiān)持投資，管理，經(jīng)營(yíng)，受益一體的原則；堅(jiān)持因地制宜原則，根據(jù)不同的地理環(huán)境和水文狀況，合理的進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)和改革指導(dǎo)；在改革過(guò)程中堅(jiān)持公開，公正，公平的原則；依堅(jiān)持法治水的原則，不可違法亂建，違法招標(biāo)等。處理好四個(gè)關(guān)系分別是：三種權(quán)利(所有權(quán)，管理權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán))的關(guān)系；政府，集體和農(nóng)戶的關(guān)系；水利工程產(chǎn)權(quán)改革和農(nóng)村改革的關(guān)系；當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。

3.3 強(qiáng)化措施，確保改革正常施行

在水利產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，朝陽(yáng)縣政府部門多次召開水利改革專題會(huì)議，成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織全縣的水利工程改革工作。改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行詳細(xì)的部署，在群眾中廣泛的宣傳，推動(dòng)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革。朝陽(yáng)縣也制定了一些改革辦法，對(duì)水利工程產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中的具體問(wèn)題做了詳細(xì)的書面解釋。對(duì)全縣的產(chǎn)權(quán)改革活動(dòng)形成了巨大的推進(jìn)作用。

3.4 推行流域管理體制，加強(qiáng)水資源管理

針對(duì)水資源流域管理，中央出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)水法》，實(shí)行流域管理和行政區(qū)劃管理共同運(yùn)行的體制。在朝陽(yáng)縣，成立了流域管理站，每個(gè)站點(diǎn)配備充足的水利工程管理人員，打破了以往縣內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分離自治的局面，流域管理站從一個(gè)新的高度，新的層次整合全縣水資源，人力資源，物力資源，發(fā)揮了水利工程的最大功用，讓流域內(nèi)水資源對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成強(qiáng)有力的支撐[10]。

3.5 改革資金籌措方式，拓寬投資渠道

以往小型農(nóng)田水利工程建設(shè)依靠政府投資，實(shí)行產(chǎn)權(quán)改革要從根本上解決資金籌措的問(wèn)題。在資金籌措方面朝陽(yáng)縣積極發(fā)動(dòng)群眾自建水利設(shè)施，盡最大可能發(fā)揮農(nóng)戶的積極性，農(nóng)戶自建水利工程，政府配套相關(guān)設(shè)施。朝陽(yáng)縣也積極利用社會(huì)資金，通過(guò)招商引資發(fā)展水利工程，建成農(nóng)田灌溉水利系統(tǒng)[11]。

4 結(jié) 語(yǔ)

小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的過(guò)程，也是一個(gè)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)水利工程建設(shè)真正有益處的一項(xiàng)改革。在改革過(guò)程中，由于長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)的經(jīng)濟(jì)形式，對(duì)改革造成了很大的阻力，改革遇到一些瓶頸。朝陽(yáng)縣積極研究，用于探索，實(shí)施了形式多樣的針對(duì)措施，并取得了良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

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