碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)法律制度研究

文勝藍(lán)（湖南師范大學(xué) 湖南 長沙 410006）

碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)法律制度研究

文勝藍(lán)（湖南師范大學(xué) 湖南 長沙 410006）

在應(yīng)對全球氣候變化、推進(jìn)綠色發(fā)展的進(jìn)程中，碳排放權(quán)交易是《京都議定書》的重要構(gòu)成部分，也是當(dāng)今世界最有效的低碳經(jīng)濟(jì)手段之一。碳排放權(quán)交易中第三方核查機(jī)構(gòu)在排放單位的核查報告和政府的核查監(jiān)管之間充當(dāng)權(quán)威的第三方角色，構(gòu)建兩者之間的橋梁，其核查工作能夠確保排放數(shù)據(jù)的可靠性和真實(shí)性。但是我國第三方核查機(jī)構(gòu)也面臨著許多挑戰(zhàn)，如：監(jiān)管體系缺失、準(zhǔn)入制度不統(tǒng)一、權(quán)利義務(wù)不明確、責(zé)任追究不嚴(yán)格等，因此，總結(jié)我國各個試點(diǎn)地區(qū)第三方核查機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，從法律制度方面為完善第三方機(jī)構(gòu)系統(tǒng)化構(gòu)建提出若干建議。

碳排放權(quán)交易；第三方核查機(jī)構(gòu)；法律制度

近年來國家積極倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)政策，我國根據(jù)“共同但區(qū)別責(zé)任原則”積極開展碳排放權(quán)交易。碳排放權(quán)交易七個試點(diǎn)成立后，碳市場逐漸活躍，我國提出在2017年啟動全國性碳排放權(quán)交易市場，今年是碳交易從試點(diǎn)走向全國的關(guān)鍵年，專業(yè)和獨(dú)立的第三方核查機(jī)構(gòu)能夠確保排放監(jiān)測數(shù)據(jù)的精確性、督促排放企業(yè)履約、促進(jìn)減排節(jié)能，因此，第三方核查機(jī)構(gòu)的廣泛參與是必不可少的環(huán)節(jié)。

1 第三方核查機(jī)構(gòu)概述

碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)，是指具有一定資質(zhì)和能力，對排放單位實(shí)際產(chǎn)生的溫室氣體排放量或減排量進(jìn)行核對、監(jiān)測、評估，并出具相關(guān)的核查報告，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。

1.1 第三方核查機(jī)構(gòu)核查的范圍

在核查的范圍上各地結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)確定了行業(yè)、企業(yè)以及排控氣體，主要集中在對環(huán)境資源損害較大的高能耗行業(yè)，如排放量大的水泥制造業(yè)、電力行業(yè)等。北京市規(guī)定，二氧化碳排放報告單位是指北京市行政轄區(qū)內(nèi)年能源消耗 2000t標(biāo)準(zhǔn)煤（含）以上的企業(yè)（單位）；二氧化碳重點(diǎn)排放單位是北京市行政區(qū)域內(nèi)年二氧化碳排放量大于5000t（含）的企業(yè)（單位）。目前，在管控的溫室氣體種類上，除了重慶納入了六種溫室氣體，其他地區(qū)現(xiàn)階段均只明確規(guī)定二氧化碳。

1.2 第三方核查機(jī)構(gòu)的核查原則

（1）客觀獨(dú)立

第三方核查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性直接影響碳排放權(quán)交易行為的運(yùn)行和監(jiān)管。第三方核查機(jī)構(gòu)受委托、雇傭之后，應(yīng)該獨(dú)立于排放單位和相關(guān)行政機(jī)構(gòu)，不受排放單位的利益誘惑，不受相關(guān)行政單位的非正當(dāng)干涉，在整個核查活動中保持客觀中立的態(tài)度。

（2）誠實(shí)守信

第三方核查機(jī)構(gòu)應(yīng)該認(rèn)真負(fù)責(zé)的對待核查事項，不能弄虛作假、要對自己出具的核查報告負(fù)責(zé)。同時要遵守保密協(xié)議，不能隨意泄露商業(yè)信息、必須確保核查工作的完整性和保密性。

（3）公平公正

公平公正原則貫穿于整個碳排放權(quán)交易，核查機(jī)構(gòu)應(yīng)該以真實(shí)的數(shù)據(jù)、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的程序，如實(shí)地反映核查中的發(fā)現(xiàn)和結(jié)論。同時還應(yīng)該真實(shí)地報告核查活動中的重大障礙和分歧意見，保證核查工作的公開透明性。

（4）專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)

第三方核查機(jī)構(gòu)應(yīng)該擁有足夠的、具備專業(yè)技能的核查人員，能夠按照核查任務(wù)的需要，完成排放數(shù)據(jù)核查行為并確保核查質(zhì)量。

1.3 第三方核查機(jī)構(gòu)核查的意義

（1）第三方核查機(jī)構(gòu)的核查是進(jìn)行國際碳排放權(quán)交易，建立各方互信的基礎(chǔ)。第三方核查是建立在一套全面系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上的技術(shù)規(guī)范，客觀、真實(shí)地核查結(jié)果，能夠得到國際碳交易市場的認(rèn)可，保障國際碳交易的公平和公正性，優(yōu)化全球碳資源的分配。

（2）第三方核查機(jī)構(gòu)的核查是國內(nèi)碳交易市場建立和實(shí)施的客觀需要。第三方核查機(jī)構(gòu)根據(jù)核查要求對排放單位的排放數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測和評估，確保排放數(shù)據(jù)的可信度，保障碳排放配額初始分配的公正性，確定排放單位應(yīng)該繳納配額的數(shù)量，進(jìn)而規(guī)范交易秩序、發(fā)揮市場機(jī)制的作用，最終實(shí)現(xiàn)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時完成減排目標(biāo)。

（3）第三方核查機(jī)構(gòu)的核查是國內(nèi)碳減排監(jiān)管體系的重要組成部分。核查機(jī)構(gòu)可以有效地配合政府進(jìn)行核查，彌補(bǔ)政府監(jiān)管機(jī)關(guān)核查能力不足，減輕政府的工作負(fù)擔(dān)，降低核查成本，同時也可以避免在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間因?yàn)槔﹃P(guān)系產(chǎn)生的權(quán)力尋租。對于被核查單位，第三方核查機(jī)構(gòu)可以給予技術(shù)指導(dǎo)，保障被核查單位更好的完成減排目標(biāo)，確定可以交易的碳交易配額。

2 第三方核查機(jī)構(gòu)法律制度存在的問題

2.1 碳排放權(quán)交易第三方核查管理體系法律制度效力層次低

從全國層面來看，國家統(tǒng)一安排全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)工作，在結(jié)合了各個試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)規(guī)定及經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2014年國家發(fā)改委頒布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，這無疑是一個里程碑。然而，這個暫行辦法仍有一些不足。首先，從法律效力來說，屬于部門規(guī)章，立法層次不高、法律效力較弱。其次，從規(guī)章的內(nèi)容來看，該暫行辦法很多規(guī)定缺乏實(shí)際操作性、比較模糊。

從地方層面來看，各試點(diǎn)也積極推出了地方政府規(guī)章和相關(guān)政策性文件來構(gòu)建當(dāng)?shù)靥寂欧艡?quán)交易試點(diǎn)地區(qū)的法律框架。但是各地的規(guī)定也存在著效力層次低且僅在本行政區(qū)域內(nèi)有效、區(qū)域差異性導(dǎo)致具體內(nèi)容差異大、規(guī)定相對簡單等問題。

2.2 碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)法律制度具體內(nèi)容存在的問題

（1）第三方核查機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系尚未建立

我國碳排放權(quán)交易起步較晚，國內(nèi)對第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管還處在摸索之中?！短寂欧艡?quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定我國碳交易主管部門為國家發(fā)改委和各省、市地區(qū)的發(fā)改委，碳交易主管部門會同相關(guān)部門，按照各自的職責(zé)，協(xié)同監(jiān)督、管理。

在我國，只是設(shè)立了國家和省級兩級監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并籠統(tǒng)的提及會同相關(guān)部門，但對于第三方核查機(jī)構(gòu)監(jiān)管的相關(guān)部門沒有明確的規(guī)定。同時，林林總總的碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)活躍在整個碳交易市場之中，涉及多個相關(guān)部門，如證監(jiān)會、工業(yè)和信息化部、經(jīng)信委等。由發(fā)改委牽頭，相關(guān)部門協(xié)同管理，但是這里職責(zé)權(quán)限劃分不明，容易導(dǎo)致多頭管理或互相推諉，制約了碳市場的發(fā)展。

（2）第三方核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

碳排放權(quán)交易的法定化和標(biāo)準(zhǔn)化，是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和低碳發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，我國處于從“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)型的時期，我國目前對于針對國家和地方通行的、規(guī)范的第三方核查機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)基本表現(xiàn)為“虛無”因應(yīng)。第三方核查機(jī)構(gòu)作為核查排放數(shù)據(jù)、監(jiān)督排放單位的機(jī)構(gòu)，其基本類型、委托方式、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)能力都直接影響最后的核查結(jié)果的準(zhǔn)確性。

各個試點(diǎn)地區(qū)也紛紛推出本區(qū)域內(nèi)對于第三方核查機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)、范圍、形式等，這不僅影響了區(qū)域間的一致性，也容易導(dǎo)致核查結(jié)論不一，不利于碳排放權(quán)交易。

（3）第三方核查機(jī)構(gòu)法律責(zé)任追究問題

第三方核查機(jī)構(gòu)在碳排放權(quán)交易行為中有著舉足輕重的作用，如何對第三方核查機(jī)構(gòu)的核查行為進(jìn)行有效地規(guī)制，是碳排放交易法律責(zé)任制度的重點(diǎn)。

由于碳排放權(quán)交易第三方核查是一個新興行業(yè)，其在法律責(zé)任追究方面也存在許多漏洞。首先，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任規(guī)定不明確，容易出現(xiàn)責(zé)任追究混亂的情況。其次，我國對于第三方核查機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究形式比較單一，多為行政責(zé)任，對民事責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定甚少。第三，對核查機(jī)構(gòu)和核查員的處罰力度過輕，核查工作的重要性與其違反責(zé)任要承擔(dān)的責(zé)任不匹配。例如，有些地方僅僅將警告作為責(zé)任形式，這無法達(dá)到法律的懲罰力度，保障核查工作的順利進(jìn)行。

3 完善第三方核查機(jī)構(gòu)法律制度的若干建議

3.1 加強(qiáng)對碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)的立法

頒布《碳排放權(quán)交易管理條例》，加快完善第三方核查機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作法律法規(guī)，為全國碳排放權(quán)交易市場啟動政策制度安排提供法律保障。歐盟的碳排放權(quán)交易，在國際碳市場上是名列前茅的。歐盟有《歐盟溫室氣體排放權(quán)貿(mào)易》綠皮書、《歐盟碳排放交易體系核查機(jī)構(gòu)的法規(guī)》等法規(guī)，這一系列立法，保障了碳交易核查工作的公正性和準(zhǔn)確性。

制定第三方核查相關(guān)配套實(shí)施規(guī)范?！短寂欧艡?quán)交易管理條例》作為碳排放權(quán)交易的總綱，不能對第三方核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行面面俱到地規(guī)定。應(yīng)該抓緊研究制定《碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)管理辦法》和《碳排放權(quán)交易第三方核查指南》，細(xì)化核查程序、規(guī)范核查辦法、防范核查風(fēng)險。

3.2 建立第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系

碳排放權(quán)交易跨越了國際、國內(nèi)兩個市場，有其區(qū)域性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)該立足國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立多層次、全方位的監(jiān)管體系。

首先，保持發(fā)改委是碳排放權(quán)交易市場主管部門地位不變。從開展碳排放權(quán)交易工作以來，發(fā)改委一直是主管部門，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。其次，明確規(guī)定各個部門的職能，配合發(fā)改委做好第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作。第三，可以建立專門的第三方核查機(jī)構(gòu)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)督和協(xié)調(diào)全國的第三方核查機(jī)構(gòu)的核查工作，在相關(guān)部門指導(dǎo)下各負(fù)其責(zé)，構(gòu)建核查監(jiān)管體系。

3.3 嚴(yán)格規(guī)定統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度

在保證第三方核查市場的活躍度、綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，研究制定準(zhǔn)入制度。首先，建立第三方核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，由中國認(rèn)證認(rèn)可委員會主導(dǎo)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，對核查機(jī)構(gòu)和核查員進(jìn)行統(tǒng)一的認(rèn)證，保證核查機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、公正性、一致性。其次，分級管理第三方核查機(jī)構(gòu)，借鑒我國信用評級行業(yè)，建立嚴(yán)格的核查機(jī)構(gòu)信用等級。一方面，形成良性競爭，相互學(xué)習(xí)，培養(yǎng)模范核查機(jī)構(gòu)；另一方面，淘汰有不良信用的核查機(jī)構(gòu)，引入退出機(jī)制。

3.4 完善第三方核查機(jī)構(gòu)法律責(zé)任追究制度

第三方機(jī)構(gòu)核查是以碳排放權(quán)交易市場的為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)工具，核查市場有一定的經(jīng)濟(jì)價值，容易誘使核查機(jī)構(gòu)和核查員不遵守核查交易規(guī)則，需要政府通過法律、法律、政策來引導(dǎo)。

首先，規(guī)范第三方核查機(jī)構(gòu)法律責(zé)任制度的實(shí)施。在法律中明確規(guī)定第三方核查機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，細(xì)化相關(guān)程序，同時劃分第三方核查機(jī)構(gòu)各個管理部門的職責(zé)權(quán)限，避免重復(fù)處罰或放任不管。其次，豐富處罰的形式。由于碳排放權(quán)交易與環(huán)境保護(hù)息息相關(guān)，設(shè)置太嚴(yán)格的法律責(zé)任可能影響企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在設(shè)定法律責(zé)任方面存在其局限性。對于與企業(yè)惡意串通、出具虛假報告的行為，應(yīng)依法受處罰；對侵害他人權(quán)益、造成經(jīng)濟(jì)損失的行為，應(yīng)該進(jìn)行民事賠償責(zé)任；另外，規(guī)定核查機(jī)構(gòu)和核查員違法處罰力度最大的刑事責(zé)任，做到有法可依。第三，增強(qiáng)法律責(zé)任的處罰力度。通過加強(qiáng)管理，提高違法行為的處罰可能性，設(shè)置有效地罰款標(biāo)準(zhǔn)和處罰方式?！短寂欧艡?quán)交易管理條例（送審稿）》中對碳排放權(quán)交易中的違法行為設(shè)定了人民幣10萬-100萬元的行政處罰，也規(guī)定了取消相關(guān)資質(zhì)的行政處罰。

〔1〕王彬輝.我國碳排放權(quán)交易的發(fā)展及立法跟進(jìn)〔J〕.時代法學(xué)，2015（2）.

〔2〕陳健鵬.借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立中國碳排放第三方認(rèn)證核查體系〔J〕.發(fā)展研究，2012（10）.

〔3〕朱玲，劉冰冰.第三方核查機(jī)構(gòu)為碳排放權(quán)初始分配“保駕護(hù)航”〔J〕.常州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（2）.

〔4〕王燕，張磊.碳排放交易市場化法律保障機(jī)制的探索「M〕.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2014.

Study on the Legal System of the Third Party Verification Agency of Carbon Emission Trading

WenShenglan（HuNan Normal University ChangSha HuNan 410006）

In the process of coping with global climate change and promoting green development，Carbon emission trading is an important part of the Kyoto Protocol and one of the most effective low-carbon economic means in the world.Third-party verification agency in the trading of carbon emission acts as an authoritative third-party role between the verification report of the emission unit and the government's verification supervision，builds the bridge between the two and its verification can ensure the reliability and authenticity of the emission data.However，the third-party verification agency in China also faces many challenges，such as：lack of supervision system，disunity of access system，unclear rights and obligations and unstrict accountability.Experiences of third-party verification agency in pilot areas are important reference for perfetting systematic construction of the third-party from the aspects of legal system，and put forwand suggestion.

Carbon emission trading Third-party verification agency Legal system

X-01

A

1674-263X（2017）03-0005-04

2017-09-30

文勝藍(lán)（1991-），女，湖南沅江籍，湖南師范大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法研三學(xué)生。