程波輝

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100029）

·經(jīng)濟(jì)論壇

降低企業(yè)制度性交易成本：內(nèi)涵、阻力與路徑

程波輝

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100029）

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對(duì)降低企業(yè)制度性交易成本提出了迫切要求。企業(yè)制度性交易成本就是企業(yè)因使用各類公共制度而支付的成本，是屬于企業(yè)自身經(jīng)營性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本。降低企業(yè)制度性交易成本主要面臨政商關(guān)系畸形發(fā)展、權(quán)力下放執(zhí)行阻滯、降低企業(yè)稅負(fù)困難、評(píng)估檢測(cè)亂象頻生等阻力。需要從重構(gòu)新型政商關(guān)系、推進(jìn)權(quán)力下放落實(shí)、著力降低企業(yè)稅負(fù)、優(yōu)化評(píng)估檢測(cè)制度等路徑進(jìn)行思考。

制度性交易成本；降成本；政商關(guān)系；企業(yè)稅負(fù)

自2015年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出降低制度性交易成本以來，有關(guān)此命題的研究成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。以“制度性交易成本”為主題詞在中國知網(wǎng)上檢索，發(fā)現(xiàn)有100多篇文章。從發(fā)文載體來看，主要以報(bào)紙為主，尤其是地方性報(bào)紙，而在主流經(jīng)濟(jì)類、管理類雜志或綜合性刊物發(fā)文比較少，這一方面說明降低制度性交易成本已然成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，各種報(bào)紙爭相報(bào)道。另一方面說明降低制度性交易成本的研究才剛剛開始，已有研究主要涉及降低制度性交易成本的政策解讀、制度性交易成本的內(nèi)涵解析、企業(yè)制度性交易成本的實(shí)地調(diào)查等，而關(guān)于降低企業(yè)制度性交易成本的系統(tǒng)研究比較少見。鑒于此，本文嘗試對(duì)降低企業(yè)制度性交易成本進(jìn)行專門探討，主要對(duì)其內(nèi)涵、面臨的阻力和相應(yīng)的路徑給予分析，以期為降低企業(yè)制度性交易成本提供理論支持與實(shí)踐指導(dǎo)。

一、降低企業(yè)制度性交易成本的基本內(nèi)涵

理解降低企業(yè)制度性交易成本的內(nèi)涵，核心是把握制度性交易成本的含義，關(guān)鍵是厘清制度與交易、制度成本與交易成本之間的相互關(guān)系。

從制度的產(chǎn)生機(jī)理來看，交易活動(dòng)是先于制度創(chuàng)設(shè)的，制度是為降低交易成本而設(shè)立的。人類最初的交易活動(dòng)是沒有規(guī)則可言的，也不存在預(yù)期，各交易主體的目的就是通過簡單交易獲得自己想要的物品。然而，這種偶然的、非穩(wěn)定的原始交易對(duì)交易雙方的成本支出是巨大的。出于自利性，交易活動(dòng)中往往充斥各種欺詐行為，如交換品質(zhì)量的隱瞞，而囿于沒有正式的訴訟渠道，這種由欺詐導(dǎo)致的交易一方的經(jīng)濟(jì)損失往往是得不到補(bǔ)償?shù)?。這里的“欺詐導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失”就是交易成本的雛形?？梢姡灰壮杀臼穷~外支付的成本，不屬于物品本身的成本范疇，但由交易方來承擔(dān)。而且，只要有交易活動(dòng)，就必然存在交易成本。除非像孤島上的魯賓遜·克魯索的經(jīng)濟(jì)生活狀況，不與他人發(fā)生關(guān)系，沒有產(chǎn)權(quán)歸屬問題，沒有交易活動(dòng)，個(gè)體除了精心算計(jì)孤島上的稀缺資源及其利用，根本不用考慮支付實(shí)施產(chǎn)權(quán)、信息搜索、簽訂合約等交易成本。這也是張五常所說的最廣義意義上的交易成本，即一切不直接發(fā)生在物質(zhì)生產(chǎn)過程中的成本。[1](p407)當(dāng)然，這種隔離文明世界的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只能是一種烏托邦，現(xiàn)實(shí)是充滿交易及承擔(dān)交易成本的經(jīng)濟(jì)世界。隨著交易活動(dòng)的多次重復(fù)，理性的人們漸漸發(fā)現(xiàn)，擺脫欺騙行為，建立有效合作，最好的辦法是創(chuàng)設(shè)制度，用規(guī)則的形式約束交易行為，從而使交易及成本支出變得有預(yù)期，由此交易制度得以產(chǎn)生和發(fā)展。質(zhì)言之，制度的產(chǎn)生是為了限制欺騙行為，提高合作預(yù)期，降低交易成本的目的。這也是包括以諾斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的基本觀點(diǎn)，他們認(rèn)為制度是為降低交易成本而創(chuàng)……是人有意識(shí)的思考和行為的結(jié)果，而制度反過來又限制人的行為。[2](p154)

制度的出現(xiàn)雖然降低乃至消除人們交易行為的不確定性和影響的負(fù)外部性，但并不等于交易成本的消失，因?yàn)閯?chuàng)設(shè)制度、維持制度、實(shí)施制度、選擇制度和使用制度，都會(huì)帶來相應(yīng)的成本，也即制度成本。[3]由此，當(dāng)交易活動(dòng)被制度化后，有關(guān)信息獲取、交易談判、合約制定、產(chǎn)權(quán)安排、監(jiān)督執(zhí)行和制度變遷等交易成本就演化成一系列制度成本。“當(dāng)針對(duì)某種類型交易的制度產(chǎn)生時(shí)，交易成本就在這種制度的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)化成了制度成本。”[4]顯然，這些制度成本也只能由交易雙方來承擔(dān)。需要指出的是，這種推演過程只是基于無限理性的結(jié)果，即混亂的交易秩序最終都會(huì)由制度得以規(guī)范和限定，而實(shí)際上有許多交易成本并沒有被制度化。因此，從總體趨勢(shì)來看，制度成本只能是無限接近交易成本。

據(jù)此，能否認(rèn)為制度性交易成本就等于制度成本？所謂制度性交易成本，就是企業(yè)因使用各類公共制度而支付的成本，如國家的宏觀調(diào)控制度、產(chǎn)權(quán)制度、稅費(fèi)制度、融資制度等各層次的制度。它是屬于企業(yè)自身經(jīng)營性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本。而制度成本概念中的“制度”顯然不單是指公共制度或政府制度性安排，也包括交易雙方之間訂立的合約等私人制度。這些私人制度在一定范圍內(nèi)也能協(xié)調(diào)和規(guī)范交易秩序，不需要政府的介入。因此，從概念范疇來看，制度性交易成本是制度成本的一部分，是廣義交易成本的一個(gè)子集。

上述對(duì)制度性交易成本的理解，有助于厘清制度成本與交易成本、制度性交易成本與制度成本的混淆；也有助于明晰政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)之間的邊界，規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)職能。由此，對(duì)降低企業(yè)制度性交易成本的內(nèi)涵理解需要把握：第一，公共制度或政府制度性安排的存在具有客觀性和一定的合理性，它為市場(chǎng)交易和企業(yè)利潤的實(shí)現(xiàn)提供了保障，但當(dāng)支付這種制度的成本超過一定的限度時(shí)，其合理性就不存在了，需要加以剔除或創(chuàng)設(shè)新的制度。第二，降低企業(yè)制度性交易成本的關(guān)鍵是明確非必要交易成本的邊界。制度性交易成本包括具體交易中靜態(tài)的、清晰的制度性交易成本和制度演進(jìn)中動(dòng)態(tài)的、模糊的制度性交易成本兩類。[4]其中第二類成本就屬于非必要交易成本的范疇，是應(yīng)予以消除的成本。也即，既有的交易制度與交易行為的不適應(yīng)性所發(fā)生的成本，才應(yīng)是予以降低和消除的主要的制度性交易成本。第三，制度性交易成本通常是企業(yè)自身努力無法降低的成本，屬于政府制度性安排的成本范疇，主要有賴于政府轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，實(shí)施公共制度的改革與創(chuàng)新，為企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營創(chuàng)造便利條件。

二、降低企業(yè)制度性交易成本的主要阻力

依據(jù)前文對(duì)企業(yè)制度性交易成本的界定和理解，接下來對(duì)當(dāng)前我國降低企業(yè)制度性交易成本面臨的主要阻力進(jìn)行探討。

（一）政商關(guān)系畸形發(fā)展。

良好的政商關(guān)系維護(hù)是企業(yè)生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國的政商關(guān)系獲得很大的發(fā)展，新型政企關(guān)系正在形成，政府職能邊界不斷明晰，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位不斷提高。相應(yīng)地，企業(yè)承擔(dān)的制度性交易成本不斷下降。然而，在這個(gè)變化過程中，仍有一些現(xiàn)象沒有消除，甚至還衍生了一些新問題，對(duì)企業(yè)降成本構(gòu)成了阻力。具體表現(xiàn)為：第一，“卡要”現(xiàn)象仍然存在。所謂“卡要”，這里特指企業(yè)用于維護(hù)政商關(guān)系的支出。據(jù)調(diào)查，一般企業(yè)用于維護(hù)政商關(guān)系的支出超過其銷售收入的1%，即便是小型企業(yè)，每年也有上百萬元用于這種支出。[5]第二，“不作為”的現(xiàn)象比較突出。在高壓反腐以及官員問責(zé)背景下，缺乏激勵(lì)的政府官員害怕被扣上“官商勾結(jié)”、“權(quán)錢交易”的帽子，尤其害怕與民營企業(yè)家打交道，怕與他們走得近后說不清，[6]往往對(duì)企業(yè)申請(qǐng)辦理的事務(wù)采取觀望、拖延、推諉等不作為辦法，致使企業(yè)承擔(dān)較大的時(shí)間成本、機(jī)會(huì)成本和人力成本?！半S著反腐敗斗爭的深入，一些政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部又走上另一個(gè)極端。他們對(duì)商家敬而遠(yuǎn)之，該辦的事不辦，生怕被冠以‘權(quán)、利輸送’之名；商家到政府辦事時(shí)，‘門好進(jìn)了、臉好看了，事卻難辦了’。不論是官的亂作為還是不作為，都是政商關(guān)系病態(tài)的表現(xiàn)?！盵7]第三，法規(guī)懲罰彈性大。正是因?yàn)榉ㄒ?guī)中對(duì)相關(guān)違規(guī)企業(yè)的處罰彈性大，才給有關(guān)部門“卡要”提供了機(jī)會(huì)。這種執(zhí)法尺度與關(guān)系親疏程度的關(guān)聯(lián)性的建構(gòu)，使得企業(yè)“疏通”官員與否直接影響其相對(duì)收益。顯然，這不利于公平競(jìng)爭和企業(yè)減負(fù)。

（二）權(quán)力下放執(zhí)行阻滯。

權(quán)力下放執(zhí)行阻滯是降低企業(yè)制度性交易成本面臨的核心阻力。可以說，權(quán)力不下放或空轉(zhuǎn)，降低企業(yè)制度性交易成本就成為一句空話。當(dāng)前權(quán)力下放面臨的執(zhí)行阻滯問題具體表現(xiàn)為：第一，降成本的政策在基層落實(shí)難。這種現(xiàn)象可以表征為“上面政策和下面執(zhí)行呈現(xiàn)‘兩張皮’”。據(jù)相關(guān)調(diào)查，企業(yè)拿著降成本的紅頭文件去基層辦事，往往找不到“廟門”，被“我們還沒弄明白，你們先等著吧”等托辭所推諉。[5]降成本的政策形同虛設(shè)，簡政放權(quán)遭遇“中梗阻”。第二，權(quán)力下放基層后“接不住”或“不想接”的現(xiàn)象較為普遍。此類問題針對(duì)的主要是基層人員編制少且工作能力欠缺，審批權(quán)下放與審批事項(xiàng)多、工作量大導(dǎo)致基層辦事人員數(shù)量相對(duì)不足的狀況?！爸醒雽⑿姓徟鷻?quán)下放到地方以后，減少了中央部委的審批程序和時(shí)間，但沒有解決基層的審批效率問題，甚至在審批權(quán)力增加以后，地方的審批時(shí)間延長了。”[8]一些受訪企業(yè)反映，以前跑跑一周能辦完的事，現(xiàn)在網(wǎng)上申請(qǐng)要一個(gè)月才能批下來。原本是提高效率的網(wǎng)上申報(bào)卻變成企業(yè)口中的“耽誤時(shí)間”。網(wǎng)上辦公自動(dòng)化、協(xié)同化、效率化的優(yōu)勢(shì)沒有得到充分體現(xiàn)。第三，降成本的政策文本籠統(tǒng)，缺少配套細(xì)則和具體措施，較難操作。即便有許多相應(yīng)的政策解讀，但對(duì)企業(yè)來說，仍然難以理解和把握。如對(duì)企業(yè)境外融資的放開，原本是利好，但由于缺少相應(yīng)的配套細(xì)則，企業(yè)不敢做，害怕踩了偷稅漏稅的“雷”。[5]

（三）降低企業(yè)稅負(fù)困難。

稅費(fèi)是企業(yè)承擔(dān)的制度性交易成本的重要組成部分，降成本的成效關(guān)鍵是看企業(yè)稅負(fù)的減少。毋庸諱言，“營改增”等降低企業(yè)稅負(fù)措施的出臺(tái)，確實(shí)大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。然而，由于體制機(jī)制的障礙，降低企業(yè)稅負(fù)仍遭遇阻力。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“稅收指標(biāo)”、回溯性收稅、過頭稅等稅負(fù)問題大量存在，企業(yè)不堪負(fù)重。具體表現(xiàn)為：第一，稅費(fèi)名目多而雜。在我國企業(yè)繳納的稅費(fèi)至少包括增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)、教育費(fèi)附加和防洪費(fèi)等六種，以及原來已不收現(xiàn)在又開始收繳的耕地占用費(fèi)、租賃費(fèi)等。[9]第二，以定指標(biāo)的方式收稅。也即，各個(gè)企業(yè)應(yīng)繳納的稅費(fèi)由稅務(wù)部門年初制定指標(biāo)，而不是按企業(yè)實(shí)際的經(jīng)營狀況征收。顯然，這與營改增、降成本是背道而馳的?！爱?dāng)?shù)胤秸媾R財(cái)政壓力時(shí)，強(qiáng)化對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的稅收征管就成了增加收入的一種可行手段……一些地方政府甚至直接向轄區(qū)企業(yè)‘?dāng)偱伞愘M(fèi)來攫取稅收收入?！盵10]第三，部分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、操作方式不合理。盡管一些收費(fèi)項(xiàng)目依法合規(guī)，但卻不合乎情理，由此給企業(yè)增加了負(fù)擔(dān)。如殘疾人就業(yè)保障金的征收，標(biāo)準(zhǔn)就偏高——要求殘疾人就業(yè)人數(shù)占企業(yè)總員工數(shù)的1.5%。毋庸置疑，這個(gè)比例對(duì)于勞動(dòng)密集型的企業(yè)來說，就是一筆巨大的開支。

（四）評(píng)估檢測(cè)亂象頻生。

評(píng)估檢測(cè)原本是保證企業(yè)安全生產(chǎn)、提高企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)企業(yè)生產(chǎn)效能的正外部性行為，現(xiàn)如今卻蛻變?yōu)檎块T斂錢的工具，成為降低企業(yè)制度性交易成本面臨的又一障礙。對(duì)企業(yè)來說，評(píng)估檢測(cè)不僅花錢，更費(fèi)時(shí)費(fèi)力，由此消耗的成本相當(dāng)巨大。當(dāng)前的評(píng)估檢測(cè)亂象主要表現(xiàn)為：第一，評(píng)估檢測(cè)種類繁多。在我國項(xiàng)目評(píng)估、產(chǎn)品認(rèn)證、設(shè)備檢測(cè)等行政性服務(wù)名目十分多，而且收費(fèi)頗高。企業(yè)開門營業(yè)，安全、質(zhì)檢、土地、規(guī)劃、環(huán)境、消防、能耗、職業(yè)衛(wèi)生等前置性許可都需要做，不評(píng)估檢測(cè)不行。而且，對(duì)于企業(yè)來說，幾乎每個(gè)月都要“迎評(píng)”。企業(yè)每上一個(gè)項(xiàng)目，開始、設(shè)計(jì)、驗(yàn)收三階段分別要做預(yù)評(píng)價(jià)、專篇評(píng)價(jià)和驗(yàn)收評(píng)審。[5]第二，第三方評(píng)估問題嚴(yán)重。近年來，盡管引進(jìn)了第三方評(píng)估，但評(píng)估的種類及花費(fèi)并沒有多少改觀，企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒有減輕。尤其是“紅頂中介”問題突出。它們通過與政府相勾結(jié)，對(duì)認(rèn)證、審查、評(píng)估、收費(fèi)等審批權(quán)限實(shí)施行政壟斷，限制資質(zhì)數(shù)量，致使市場(chǎng)競(jìng)爭萎縮，中介服務(wù)耗時(shí)長、收費(fèi)高、態(tài)度差等問題頻生。[11]第三，評(píng)估檢測(cè)形式化且重復(fù)。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)每新上一臺(tái)設(shè)備、設(shè)備更換車間、生產(chǎn)線重組等都需要做環(huán)評(píng)。在省里得到認(rèn)證的評(píng)估，到市里、開發(fā)區(qū)，需要重新評(píng)估認(rèn)證；產(chǎn)品銷售到外省，也要重新認(rèn)證檢測(cè)。質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的檢查更是形式化，有的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)到企業(yè)檢查，連檢查設(shè)備都沒帶，完全是為收費(fèi)而來。[5]

以上所列的四類問題是當(dāng)前我國降低企業(yè)制度性交易成本面臨的主要阻力。當(dāng)然，降低企業(yè)制度性交易成本面臨的阻力還有很多，譬如“融資難、融資貴”帶給企業(yè)的交易成本、城市拆遷導(dǎo)致企業(yè)“搬家式死亡”以及各種具體的企業(yè)制度性交易成本等阻力。最近頻繁報(bào)道的國內(nèi)企業(yè)到國外投資辦廠，其中的原因與國內(nèi)綜合成本尤其是制度性交易成本劇增不無關(guān)系。[12]可見，在我國降低企業(yè)制度性交易成本阻力眾多，壓力巨大。

三、降低企業(yè)制度性交易成本的路徑思考

降低企業(yè)制度性交易成本主要應(yīng)通過政府自身改革來實(shí)現(xiàn)，尤其是通過簡政放權(quán)、放松管制、結(jié)構(gòu)性減稅等改革來推動(dòng)。[13]具體包括以下四個(gè)路徑。

（一）重構(gòu)新型政商關(guān)系。

重構(gòu)新型政商關(guān)系是降低企業(yè)制度性交易成本的根本前提。所謂新型政商關(guān)系，是指政府與企業(yè)在法治的基礎(chǔ)上建立起來的平等、合作、獨(dú)立與互補(bǔ)的關(guān)系。[14]這種新型政商關(guān)系與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，具有非人格化特點(diǎn)，其核心體現(xiàn)就是“親”“清”，也即，政府和企業(yè)之間，既要有關(guān)懷與幫助，也要嚴(yán)守規(guī)矩與邊界。政府官員既不能亂作為，也不能不作為。質(zhì)言之，“親”是驅(qū)動(dòng)力，“清”體現(xiàn)規(guī)范的要求；“清”是“親”的前提和條件，“親”是“清”的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只要政商“清”，機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭環(huán)境才能建立起來；只要政商“親”，才能調(diào)動(dòng)企業(yè)家的積極性和增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)活力。[6]

重構(gòu)新型政商關(guān)系需要做到：第一，夯實(shí)政商關(guān)系的社會(huì)價(jià)值體系基礎(chǔ)。構(gòu)建以民主法治和官商二元化為核心，以平等服務(wù)、清廉正派和守法誠信為支撐的社會(huì)價(jià)值體系。也即，人人平等、政商平等、政府主動(dòng)服務(wù)商家和民眾的平等服務(wù)精神；公私分明、認(rèn)清是非、守住底線、不貪不腐的清廉正派意識(shí)；以及依法管理、守法經(jīng)營、誠信經(jīng)營的守法誠信價(jià)值。[15]第二，用制度明晰權(quán)力與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、官員與企業(yè)家之間的關(guān)系。具體包括：制定權(quán)力清單，遏制公權(quán)力無邊界運(yùn)行，如量化公權(quán)力的數(shù)量，明確權(quán)力的行使流程，公開權(quán)力清單等；出臺(tái)《商會(huì)法》，規(guī)范商人的有組織行為；堅(jiān)持依法反腐常態(tài)化，建立預(yù)警機(jī)制，改變“事后反腐”的被動(dòng)局面；等等。[16]第三，完善政商關(guān)系的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。從政治制度、社會(huì)力量、網(wǎng)絡(luò)媒體三方面建立全方位的政商關(guān)系監(jiān)督機(jī)制。具體而言：將政商合作列入人大決策議程并保持中央政府在處理政商關(guān)系上的超脫性；引導(dǎo)社會(huì)大眾力量監(jiān)督政商關(guān)系；[17]運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新媒體的便捷、交互、擴(kuò)散的功能，加大對(duì)官商勾結(jié)、行政性腐敗、權(quán)錢交易等行為的舉報(bào)和曝光。

（二）推進(jìn)權(quán)力下放落實(shí)。

推進(jìn)權(quán)力下放的落實(shí)是降低企業(yè)制度性交易成本的關(guān)鍵舉措。權(quán)力下放紅利的釋放過程就是制度成本的削減過程。[11]降低制度性交易成本的關(guān)鍵，是讓“看得見的手”習(xí)慣縮手、放手，從而釋放市場(chǎng)活力……健全問責(zé)機(jī)制，扎緊問責(zé)的制度籠子。讓“權(quán)力”把該放的放到位，該管的管起來……規(guī)范政府權(quán)力，厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，從而肅清制度性交易成本中的“灰色地帶”。[18]

推進(jìn)權(quán)力下放落實(shí)需要做到：第一，以法治推進(jìn)權(quán)力下放的落實(shí)。法律制度是權(quán)力下放的基本保證，必須按照權(quán)責(zé)一致、權(quán)能匹配、權(quán)屬清晰的要求，把權(quán)力下放到位。[19]這也是應(yīng)對(duì)權(quán)力下放基層“接不住”問題的根本舉措。為此，要科學(xué)界定各級(jí)政府行政權(quán)力邊界，限制和取消不合理的政府行政權(quán)力，構(gòu)建將各級(jí)政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度“籠子”的制度建設(shè)以及法治體系。將人力、物力隨同權(quán)力下放而下放，并制定出臺(tái)配套政策加以監(jiān)督指導(dǎo)，擔(dān)負(fù)起權(quán)力下放的相應(yīng)責(zé)任。[20]第二，運(yùn)用權(quán)力清單倒逼權(quán)力下放的落實(shí)。解決權(quán)力下放的落實(shí)問題，關(guān)鍵是通過加快權(quán)力清單制度建設(shè)，促進(jìn)權(quán)力的公開與透明運(yùn)行。具體包括：各級(jí)政府權(quán)力清單要細(xì)致化、程序化，列出詳細(xì)規(guī)則和操作程序；讓審批的前置條件、程序、報(bào)送材料、告知義務(wù)、審批和許可時(shí)間等公開透明；建立裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，減少自由裁量權(quán)并公開行政執(zhí)法及其處罰裁定。[8]第三，加強(qiáng)權(quán)力下放后地方黨政干部考核制度建設(shè)。應(yīng)對(duì)權(quán)力下放的基層“不想接”的問題，關(guān)鍵是構(gòu)建適應(yīng)新常態(tài)下黨政干部考核制度。通過建立和完善新的指標(biāo)體系和考核辦法，推動(dòng)解決部分黨政干部在推進(jìn)改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展上“寧可少一事”、不敢作為、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)默F(xiàn)象和問題，尤其是基層人員在審批過程中表現(xiàn)出的推諉和不作為問題，從而調(diào)動(dòng)他們的工作積極性和主動(dòng)性。第四，加強(qiáng)權(quán)力下放后的政府監(jiān)管建設(shè)。權(quán)力下放與政府監(jiān)管密不可分，前置審批減少意味著更多事中事后的監(jiān)管。在政府監(jiān)管理念上要強(qiáng)化法治、公平、責(zé)任意識(shí)；在監(jiān)管體系上要制定科學(xué)有效的市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則、流程和標(biāo)準(zhǔn)；在監(jiān)管方式上要加強(qiáng)創(chuàng)新，提高監(jiān)管效能，實(shí)行諸如綜合監(jiān)管與執(zhí)法、隨機(jī)抽查監(jiān)管、“智能”監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)管方式的結(jié)合。[21]

（三）著力降低企業(yè)稅負(fù)。

降低企業(yè)稅負(fù)是降低企業(yè)制度性交易成本的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在當(dāng)前供給側(cè)改革過程中，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，降低企業(yè)稅負(fù)，正稅清費(fèi)，營造公平的稅負(fù)環(huán)境，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性改革”、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型意義重大。[22]結(jié)構(gòu)性減稅，又稱制度性減稅，是指永久性的減稅和降低邊際稅率，具有長期性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。[23]“加大結(jié)構(gòu)性減稅力度……針對(duì)不同行業(yè)狀況適度降低稅率……在結(jié)構(gòu)性減稅方面推出更多實(shí)質(zhì)性舉措，對(duì)于降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭力、提高供給效率和質(zhì)量都會(huì)產(chǎn)生積極影響?！盵24]

降低企業(yè)稅負(fù)主要應(yīng)從推動(dòng)稅制結(jié)構(gòu)重構(gòu)和加快營改增改革著手。具體而言：第一，加強(qiáng)稅制結(jié)構(gòu)性改革。以供給側(cè)財(cái)政改革為動(dòng)力，推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，建立直接稅與間接稅相結(jié)合的稅種結(jié)構(gòu)，改變以往以間接稅為主的單一稅種結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人力資本、物質(zhì)資本等要素的有效配置。[25]尤其要對(duì)間接稅的稅基、稅率、稅目、稅種等給予大幅度降低和壓縮。[26]同時(shí)，要針對(duì)不同行業(yè)出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策。譬如允許集團(tuán)型企業(yè)范圍內(nèi)各企業(yè)盈虧互抵，并以互抵后的利潤總額作為計(jì)稅基礎(chǔ)，降低企業(yè)稅負(fù)。出臺(tái)針對(duì)小微企業(yè)減輕稅負(fù)的專項(xiàng)政策，把落實(shí)小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策作為“一號(hào)督查”事項(xiàng)和績效考評(píng)事項(xiàng)。[27]準(zhǔn)許高科技企業(yè)與部分受行業(yè)周期影響的實(shí)體企業(yè)按營業(yè)收入一定比例，稅前提取創(chuàng)新基金，并將其視同成本列支，準(zhǔn)予所得稅前扣除。[28]第二，全方位解讀營改增政策并促進(jìn)企業(yè)稅負(fù)公平合理。進(jìn)一步逐一梳理可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅的成本費(fèi)用項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)抵扣憑證應(yīng)取盡取，進(jìn)項(xiàng)稅額應(yīng)抵盡抵，分析全面實(shí)施營改增可能遭遇的問題及應(yīng)對(duì)辦法。對(duì)因稅改造成稅負(fù)增加的企業(yè)給予補(bǔ)償，促進(jìn)企業(yè)稅負(fù)公平合理、保證營改增改革平穩(wěn)推進(jìn)；并且采用多檔次的增值稅稅率，調(diào)整增值稅稅率水平與結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)稅負(fù)的優(yōu)化與相對(duì)公平。第三，合理規(guī)范營改增的稅收籌劃。包括銷項(xiàng)稅額上做減法和進(jìn)項(xiàng)稅額上做加法；完善企業(yè)合同條款以避免不必要的涉稅損失；完善企業(yè)內(nèi)部納稅規(guī)章制度，防止系統(tǒng)性的涉稅損失；通過上下游客戶的談判，轉(zhuǎn)嫁必要的稅負(fù)。

（四）優(yōu)化評(píng)估檢測(cè)制度。

優(yōu)化評(píng)估檢測(cè)制度是降低企業(yè)制度性交易成本的重要抓手。包括評(píng)估、認(rèn)證、檢測(cè)、審批等在內(nèi)的行政服務(wù)制度是企業(yè)當(dāng)前承擔(dān)的主要制度成本。最近，工信部中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心關(guān)于企業(yè)負(fù)擔(dān)的一份調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有20%的企業(yè)認(rèn)為行政審批及監(jiān)督檢查負(fù)擔(dān)有所減輕，同時(shí)也有60%以上企業(yè)希望“取消不必要的審批手續(xù)、降低制度性交易成本”。[18]因此，改變政府服務(wù)模式、監(jiān)管模式，完善企業(yè)評(píng)估檢測(cè)，營造良好的營商環(huán)境，仍然是降低企業(yè)制度性交易成本的重中之重。[24]

優(yōu)化評(píng)估檢測(cè)制度需要做到：第一，整合評(píng)估檢測(cè)項(xiàng)目。對(duì)于要提供同樣的材料，走相似程序的評(píng)估檢測(cè)項(xiàng)目“合并同類項(xiàng)”，降低企業(yè)成本。允許有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)出具一攬子的評(píng)估報(bào)告，各個(gè)部門都認(rèn)可，并且加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品認(rèn)證的各地互認(rèn)，破除地方保護(hù)的壁壘。[5]第二，進(jìn)一步規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。根治“紅頂中介”的越位問題，關(guān)鍵是在法律層面規(guī)范中介與政府的關(guān)系，建立放權(quán)、限權(quán)、分權(quán)的權(quán)力運(yùn)作與監(jiān)管機(jī)制。主要包括：徹底斬?cái)嘀薪闄C(jī)構(gòu)對(duì)行政部門的權(quán)力依附，防止行政部門利用職權(quán)指定或變相指定中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)；科學(xué)合理地取消各類保護(hù)政策和準(zhǔn)入門檻，進(jìn)一步放開中介服務(wù)市場(chǎng)，讓其他具有同樣資質(zhì)和能力的機(jī)構(gòu)有平等的競(jìng)爭機(jī)會(huì)；穩(wěn)步推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事安排的完全市場(chǎng)化，最終建立“市場(chǎng)開放、競(jìng)爭有序、執(zhí)業(yè)規(guī)范、收費(fèi)合理、服務(wù)高效”的服務(wù)保障體系。[11]第三，精簡審批環(huán)節(jié)。就是按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的要求，對(duì)部分審批前置條件和材料的壓縮與取消，進(jìn)一步放寬企業(yè)經(jīng)營的登記條件，加快實(shí)現(xiàn)企業(yè)“一照一碼”、“五證合一”、“一照多址”、“集中辦公”、住宅商用登記改革，全面落實(shí)國務(wù)院關(guān)于審批前置項(xiàng)目的清理與取消，建立前置改后置事項(xiàng)的共同監(jiān)管機(jī)制。第四，建立健全企業(yè)年報(bào)公示制度。積極推進(jìn)統(tǒng)一商事登記立法，建立完善的市場(chǎng)主體準(zhǔn)入機(jī)制；完善公司信息公示體系，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向公司交易相對(duì)人傳遞公司的各項(xiàng)重要信息；從抽查標(biāo)準(zhǔn)和抽查程序兩個(gè)方面完善企業(yè)報(bào)送信息的抽查制度；構(gòu)建市場(chǎng)主體信用信息公示體系，完善信用約束機(jī)制；明晰企業(yè)年報(bào)公示各方的責(zé)任，即管理部門公開企業(yè)有關(guān)信息的權(quán)力和責(zé)任與企業(yè)報(bào)送年度報(bào)告的責(zé)任和義務(wù)。

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責(zé)任編輯 郁之行

F275.3

A

1003-8477（2017）06-0080-06

程波輝（1979—），男，管理學(xué)博士，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師。

教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“我國社會(huì)治理體系構(gòu)建及其運(yùn)行機(jī)制研究”（16JZD026）。