李 茜，李明強(qiáng)

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

基層政府落實(shí)PPP項(xiàng)目的困境與出路
——基于對(duì)X縣B水廠項(xiàng)目的案例分析

李 茜，李明強(qiáng)

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府通過(guò)引入更多具有活力和潛力的社會(huì)資本來(lái)完善對(duì)公共服務(wù)的供給。在此背景下，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。但是，目前基層政府在落實(shí)PPP項(xiàng)目中，仍然存在實(shí)踐困境。從對(duì)X縣B水廠PPP項(xiàng)目的調(diào)研情況可知，目前PPP模式在中國(guó)實(shí)踐中的困境主要體現(xiàn)在項(xiàng)目責(zé)任主體模糊導(dǎo)致監(jiān)管乏力、周期跨度過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致項(xiàng)目不可持續(xù)性因素增加、咨詢體系建設(shè)不完善導(dǎo)致政府和社會(huì)缺乏專業(yè)化溝通平臺(tái)等三個(gè)方面。為此，應(yīng)厘清PPP項(xiàng)目責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任主體，完善監(jiān)督追責(zé)機(jī)制；建立PPP項(xiàng)目制度化管理模式；完善咨詢體系建設(shè)，為PPP項(xiàng)目建立專業(yè)化運(yùn)作平臺(tái)。

公共服務(wù)；融資；社會(huì)資本；PPP模式

2003年，北京市發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》，指出“非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目仍主要以政府為投資主體。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目要逐步由政府單一投資主體，轉(zhuǎn)向在政府政策引導(dǎo)下以基礎(chǔ)設(shè)施投資公司投資為主，企業(yè)、民間投資者和外商多元投資主體共同參與投資的有序競(jìng)爭(zhēng)”。依此，北京軌道交通可以按照政府與社會(huì)資本投資7∶3的基礎(chǔ)比例，吸收社會(huì)投資者參與建設(shè)。2005年9月，國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)批復(fù)了北京地鐵4號(hào)線PPP融資項(xiàng)目，并經(jīng)過(guò)一年多的研究，形成了項(xiàng)目的實(shí)施方案。北京地鐵項(xiàng)目的成功運(yùn)作，開創(chuàng)了我國(guó)軌道交通建設(shè)領(lǐng)域里運(yùn)用PPP模式融資的先河，緩解了政府資金壓力。作為融資新思路，PPP模式成為了社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。越來(lái)越多的學(xué)者開始研究PPP模式具體的運(yùn)作方法，并將這種公私合作的融資模式應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的建設(shè)中。

中國(guó) PPP模式的運(yùn)用是伴隨著改革開放而逐步發(fā)展而來(lái)的。上世紀(jì)八十及九十年代，PPP模式主要應(yīng)用于能源和交通等瓶頸領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)由于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展形式主要表現(xiàn)為中外合資經(jīng)營(yíng)或外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，政府合作對(duì)象主要為外資，政府的主要激勵(lì)政策是“新電新價(jià)”、“公路收費(fèi)”等。九十年代中期，國(guó)家曾在電力、水務(wù)等領(lǐng)域推行過(guò)幾個(gè)外商BOT項(xiàng)目試點(diǎn)，如廣西來(lái)賓B電廠，成都第六自來(lái)水廠等。隨后，PPP項(xiàng)目逐步向國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)擴(kuò)展，其范圍有高速公路、橋梁隧道、電力能源、軌道交通、供水、污水處理等多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，極大推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。深圳沙角B電廠可謂最早的外資PPP項(xiàng)目，泉州刺桐大橋?qū)儆谑讉€(gè)民資PPP項(xiàng)目。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)民間資本和國(guó)有企業(yè)的快速發(fā)展壯大，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，PPP模式的運(yùn)用范圍逐步擴(kuò)展到城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域。地方政府的主要合作對(duì)象逐步從外資轉(zhuǎn)向央企、省企和民間企業(yè)。2010年以來(lái)，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大和國(guó)家加大對(duì)地方融資平臺(tái)清理整頓力度，通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本得到各界的高度重視。2014年5月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，當(dāng)年社會(huì)資本參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)的示范項(xiàng)目多達(dá)80余個(gè)，范圍涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)等。如今，PPP模式的運(yùn)用范圍已延伸至社會(huì)保障（如社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)、居民日常生活保健）、市政基礎(chǔ)設(shè)施（如垃圾焚燒處理）、水利、文化（公園、旅游）、工業(yè)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)）等領(lǐng)域[1]，集聚各方財(cái)力、人力來(lái)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

PPP是政府部門與社會(huì)資本簽訂的長(zhǎng)期合作協(xié)議，政府授權(quán)社會(huì)資本代替政府部門生產(chǎn)或提供公共服務(wù)。政府與社會(huì)資本合作模式遵從民營(yíng)化的績(jī)效治理軌跡，通過(guò)構(gòu)建公共部門與私人部門的合作機(jī)制，共同提供又多又好的公共服務(wù)[2]。宏觀地看，在生產(chǎn)和提供公共服務(wù)中涉及政府部門與社會(huì)資本特別是民間投資者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的機(jī)制，都可以被稱為PPP模式。微觀地看，PPP更多地被認(rèn)為是在公共服務(wù)領(lǐng)域利用社會(huì)資本彌補(bǔ)政府投資不足的投融資機(jī)制。PPP模式主要通過(guò)引入社會(huì)資本，彌補(bǔ)政府投資的資金不足，可以拓寬資金來(lái)源和融資渠道，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；PPP模式能為社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)提供更多投資機(jī)會(huì)，促進(jìn)民間投資發(fā)展，打破傳統(tǒng)上國(guó)有部門和國(guó)有企業(yè)的壟斷體制，從項(xiàng)目源頭引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，政府與社會(huì)資本合作，有利于提高公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量，促進(jìn)公共項(xiàng)目的可持續(xù)性和專業(yè)性，可以規(guī)范政府和市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄動(dòng)力。結(jié)合當(dāng)前時(shí)代背景來(lái)說(shuō)，將PPP模式應(yīng)用到政府的公共服務(wù)建設(shè)中，有助于推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新。

在當(dāng)前PPP模式被政府積極應(yīng)用的背景下，筆者擬對(duì)H省X縣B水廠①X縣B水廠：位于H省境內(nèi)的一個(gè)縣級(jí)水廠，下文都采用這一稱謂。PPP項(xiàng)目進(jìn)行案例分析，以研究PPP模式的困境與出路。

一、PPP模式的理論闡釋：政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物

PPP模式的起源可以追溯至18世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃，但其在現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展，主要?dú)w于新公共管理運(yùn)動(dòng)中“以引入私人部門積極參與”為核心內(nèi)容的公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化改革。18世紀(jì)是英國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)邁向工業(yè)社會(huì)的時(shí)期，在英國(guó)邁向工業(yè)文明的進(jìn)程中，資本所起到的作用非常重要——資本不僅與英國(guó)的工業(yè)革命，而且還與英國(guó)的政府國(guó)債、鄉(xiāng)村社會(huì)、公共工程等有著異乎尋常的密切關(guān)聯(lián)，它使新興的資本市場(chǎng)呈現(xiàn)多元化特征。資本市場(chǎng)的興起，既為居民的盈余收入帶來(lái)了額外收益，也為新興經(jīng)濟(jì)部門的融資提供了便捷的渠道，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。社會(huì)的發(fā)展會(huì)不斷地向政府提出新的要求，要求政府擔(dān)負(fù)新的職能[3]。20世紀(jì)80年代初，新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革意在實(shí)現(xiàn)決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）兩者的分離，主張通過(guò)民營(yíng)化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場(chǎng)和社會(huì)力量來(lái)承擔(dān)，而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、監(jiān)督合同執(zhí)行等，引導(dǎo)它們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共利益的崇高目標(biāo)服務(wù)。這是對(duì)政府角色的重新定位，也是對(duì)讓市場(chǎng)發(fā)揮其應(yīng)有經(jīng)濟(jì)決定作用的召喚。

政府的職能轉(zhuǎn)變是建設(shè)服務(wù)型政府的需要，它突出了政府管理和服務(wù)的重點(diǎn)，提高了政府提供公共服務(wù)的能力，與服務(wù)型政府的建設(shè)宗旨契合。張康之教授認(rèn)為，服務(wù)型政府堅(jiān)持以社會(huì)為本位，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和民主政治的實(shí)踐中培育社會(huì)自主運(yùn)行的健全機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)自治的范圍，即使存在著對(duì)社會(huì)的控制和干預(yù)也是從屬于服務(wù)的目的。

一般而言，政府以掌舵者的角色參與市場(chǎng)活動(dòng)，需要把更多的主動(dòng)權(quán)交給私人部門來(lái)開展具體的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的作用，擴(kuò)大社會(huì)和企業(yè)對(duì)公共項(xiàng)目的活動(dòng)空間。政府可以通過(guò)合同或協(xié)議等形式讓非政府組織和私人部門行使某些經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，提供一定的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府職能社會(huì)化的過(guò)程就是改變政府以往大包大攬的做法，將政府管轄的眾多事務(wù)交由社會(huì)中的企業(yè)、團(tuán)體來(lái)具體執(zhí)行，通過(guò)引入更多具有活力和潛力的社會(huì)資本來(lái)完善對(duì)公共服務(wù)的供給，其實(shí)質(zhì)是讓經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能社會(huì)化。在此背景下，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。在PPP融資模式中，公私合作項(xiàng)目都廣泛地運(yùn)用到了社會(huì)資本在資源配置上的重要作用，社會(huì)資本是PPP項(xiàng)目建設(shè)中不可忽視的關(guān)鍵要素。PPP模式的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)用。

二、PPP模式在中國(guó)實(shí)踐中的困境——以X縣B水廠為例

PPP模式逐漸成為國(guó)際市場(chǎng)上實(shí)施多主體合作的一種重要項(xiàng)目運(yùn)作模式，但我國(guó)PPP發(fā)展中也存在著不少問(wèn)題與障礙，制約著該模式的更廣泛應(yīng)用。筆者將以在X縣B水廠PPP項(xiàng)目的調(diào)研為例，對(duì)當(dāng)前PPP模式在中國(guó)操作實(shí)踐中的困境進(jìn)行探討，以期給出針對(duì)性的政策建議。

（一）X縣B水廠PPP項(xiàng)目概況

1.B水廠PPP項(xiàng)目的背景

B水庫(kù)是位于H省X縣河流中游的人工水庫(kù)，占流域總蓄水量的82.6%，是一座以灌溉、發(fā)電為主，兼顧防洪、養(yǎng)魚、航運(yùn)、綜合利用的多功能水庫(kù)。利用該水庫(kù)建造B水廠，將造福20多萬(wàn)城區(qū)居民，使其能夠飲用優(yōu)質(zhì)、安全的水源。

作為該區(qū)域最大的單體農(nóng)村飲水安全工程，B水庫(kù)是受益人口最多、社會(huì)關(guān)注度最高、工期要求最緊、技術(shù)含量最多、涉及面最廣的民生工程。B水廠項(xiàng)目建設(shè)主要由取水工程、凈水工程、輸水工程三大部分組成。

B水廠整個(gè)項(xiàng)目需要引進(jìn)投資1.6億元，由于投資風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大、財(cái)政能力有限、技術(shù)管理方面缺乏專業(yè)性等原因，政府無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)資金，PPP模式的運(yùn)用可以減輕政府投資和事務(wù)負(fù)擔(dān)。政府不再需要投資特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的供水設(shè)施，也不需要直接管理供水企業(yè)事務(wù)。采用投資人與政府聯(lián)合成立的水務(wù)集團(tuán)的形式，利用新的企業(yè)管理機(jī)制，借助投資人原有的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和投資、采購(gòu)、資金、用人等方面的管理經(jīng)驗(yàn)，可以健全內(nèi)部管控流程，大大提高效率。

由于PPP項(xiàng)目普遍前期投入大、持續(xù)周期長(zhǎng)、收益相對(duì)滯后，一般社會(huì)資本難以承受，政府盲目合作或后期企業(yè)因財(cái)力不支等原因退出項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目本身的建設(shè)也將造成惡劣影響。因此，選擇如供水、排水、污水處理、垃圾處理等有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，更適合開展PPP模式。收益可見的B水廠的項(xiàng)目特性也適合開展PPP模式。

2.B水廠PPP項(xiàng)目的運(yùn)作情況

B水廠項(xiàng)目總投資3.2億元，X縣政府于2012年10月與H省S水務(wù)有限公司簽訂協(xié)議，政府持股51%，S公司持股49%，由湖北S水務(wù)有限公司承建，授予其30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方各投資1.6億元。B水廠特許經(jīng)營(yíng)期限為30年，期滿后資產(chǎn)按合同規(guī)定移交X縣政府，同時(shí)S公司享有優(yōu)先續(xù)約權(quán)。

該項(xiàng)目是國(guó)家農(nóng)村安全飲用水重點(diǎn)項(xiàng)目，主要由取水工程、輸水工程、凈水工程和供配水管網(wǎng)四大部分組成，采用分期建設(shè)、分階段運(yùn)營(yíng)的方式建設(shè)，計(jì)劃按三期實(shí)施：第一期工程建設(shè)東線約36.5公里的供水管道，投資約1.5億；第二期工程建設(shè)西線主管網(wǎng)38公里的路線，使縣城供水形成環(huán)狀，同時(shí)建設(shè)東西線5條，主要支管網(wǎng)44公里，投資8000萬(wàn)元；第三期工程完成通村管網(wǎng)建設(shè)500公里，投資約3500萬(wàn)元。全部建成后，日生產(chǎn)水量5.69萬(wàn)噸，受益人口達(dá)62.8萬(wàn)人，供水范圍涉及全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

歷時(shí)三年，該項(xiàng)目第一期累計(jì)投入使用資金1.4億，B水廠完成了主體工程建設(shè)和東線工程，實(shí)現(xiàn)了城區(qū)供水，使X縣一地區(qū)20多萬(wàn)居民喝到了B水庫(kù)經(jīng)過(guò)過(guò)濾清潔的飲用水。而B水廠項(xiàng)目的第二期縣城內(nèi)西線工程尚在施工當(dāng)中，第三期農(nóng)村用水管網(wǎng)的建設(shè)在縣城飲水全部到位后開工。

（二）PPP模式在中國(guó)實(shí)踐中的困境——以X縣B水廠PPP項(xiàng)目為例

從國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果看，大多數(shù)項(xiàng)目取得了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，例如北京地鐵4號(hào)線的PPP模式在成本、效率、服務(wù)等方面取得的效果是非常顯著的，但也有不少在執(zhí)行過(guò)程中暴露出問(wèn)題，其中既有前期運(yùn)作不規(guī)范、法律文本不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仍?，也有法?guī)政策和經(jīng)營(yíng)條件變化等因素的影響。

1．困境一：項(xiàng)目責(zé)任主體模糊導(dǎo)致監(jiān)管乏力

在基層政府執(zhí)行PPP項(xiàng)目時(shí)，會(huì)遇到一個(gè)常見的困境，即責(zé)任主體如何確定及如何對(duì)責(zé)任主體監(jiān)管的問(wèn)題。

首先，PPP項(xiàng)目缺乏完備的法律文本規(guī)范。由于PPP融資項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展尚不成熟，在探索和實(shí)踐階段不可避免地會(huì)遇到很多新問(wèn)題，關(guān)于政府和社會(huì)資本進(jìn)行合作的項(xiàng)目融資的法律文本也尚未完全建立。立法的不完備對(duì)PPP融資項(xiàng)目責(zé)任主體的確定造成了不利影響。許多PPP項(xiàng)目在合同文本中并未完全清晰界定各階段的責(zé)任主體。例如，在B水廠PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本方商定，由S水務(wù)公司按照“集中凈化、分散批發(fā)”的模式負(fù)責(zé)對(duì)城區(qū)眾多水廠批發(fā)供水，而不負(fù)責(zé)對(duì)終端用戶供水經(jīng)營(yíng)。因此，居民和農(nóng)村的直接用水還要靠政府另外制訂方案，依托水廠進(jìn)行供水經(jīng)營(yíng)。由于合同中沒(méi)有具體交代眾多水廠的地域設(shè)置和人員分配，也沒(méi)有涉及B水廠項(xiàng)目建成移交后的項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)和資金情況，這些都會(huì)給建設(shè)完成后項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)帶來(lái)隱患。

其次，PPP項(xiàng)目面臨“誰(shuí)統(tǒng)一監(jiān)管”的問(wèn)題。從融資合作的執(zhí)行主體來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)主體是確定不變的，一方是社會(huì)企業(yè)，另一方是政府。但是對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，還需要一個(gè)具體執(zhí)行PPP項(xiàng)目的部門來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體落實(shí)。例如在X縣B水廠的案例中，X縣水利局可以代表縣政府單獨(dú)和S公司開展交涉合作，但是由于在修建B水廠這個(gè)水利項(xiàng)目時(shí)也會(huì)涉及到環(huán)保局的職權(quán)責(zé)任，“誰(shuí)統(tǒng)一監(jiān)管”是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。當(dāng)多個(gè)政府部門共同配合完成一項(xiàng)融資項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該由哪個(gè)部門擔(dān)當(dāng)主要責(zé)任，由哪個(gè)部門代表政府發(fā)言，由哪個(gè)部門來(lái)協(xié)調(diào)項(xiàng)目和民眾的利益關(guān)系都對(duì)融資項(xiàng)目產(chǎn)生重要影響。政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目會(huì)因?yàn)樨?zé)任主體認(rèn)定問(wèn)題和法律管制不能夠觸及“灰色地帶”而產(chǎn)生權(quán)益的異動(dòng)，從而導(dǎo)致不易被察覺(jué)和揭露的權(quán)力尋租。B水廠項(xiàng)目的簽訂由當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門牽頭，水利部門具體執(zhí)行，財(cái)政、環(huán)保以及住建部門聯(lián)動(dòng)配合，以政府為法人簽訂了PPP項(xiàng)目。其中，合同的政府方責(zé)任由政府擔(dān)當(dāng)，具體項(xiàng)目接洽和合同執(zhí)行由水利部門主持進(jìn)行，財(cái)政部門負(fù)責(zé)按時(shí)撥付政府資金，環(huán)保部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目每階段的供水進(jìn)行檢測(cè)。住建部門主要服務(wù)于項(xiàng)目周邊的基礎(chǔ)設(shè)施。這種多個(gè)職能單位合作開展一個(gè)項(xiàng)目的情況在管理實(shí)踐中并不少見。然而，責(zé)任單位的細(xì)節(jié)分工是非制度化的——PPP項(xiàng)目最終的責(zé)任主體仍然是政府，在項(xiàng)目具體實(shí)施的過(guò)程中缺少對(duì)職能部門責(zé)任的具體文本化闡述和負(fù)面清單的列舉，容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，各職能部門之間相互推諉責(zé)任的情況。

最后，PPP項(xiàng)目還面臨如何監(jiān)管的問(wèn)題。在項(xiàng)目合同簽訂之后，項(xiàng)目執(zhí)行往往面臨較大的挑戰(zhàn)。在X縣B水廠項(xiàng)目中，該項(xiàng)目的文本合同比較規(guī)范。但是實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，實(shí)際操作與合同文本有時(shí)并不能做到一致，政府和S水務(wù)公司依據(jù)合同進(jìn)行合作時(shí)，對(duì)部分條例的執(zhí)行存在自由裁量的空間。例如在原材料的采購(gòu)問(wèn)題上，實(shí)際支出往往超出合同原本的預(yù)算金額。

2．困境二：周期跨度過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致項(xiàng)目不可持續(xù)性因素增加

政府和社會(huì)企業(yè)合作建設(shè)的項(xiàng)目，一般都涉及到規(guī)模較大的消費(fèi)群體，建設(shè)規(guī)模比一般建設(shè)項(xiàng)目更大，投入的人力、財(cái)力也會(huì)更多，項(xiàng)目建設(shè)的周期也相對(duì)更長(zhǎng)，有的項(xiàng)目建設(shè)周期甚至達(dá)到二三十年，項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)成功之后再移交給政府。除此之外，融資項(xiàng)目設(shè)定的合同周期過(guò)長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致資金供給、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的非連續(xù)性問(wèn)題。在X縣B水廠的項(xiàng)目中，第一期累計(jì)投入使用資金1.4億，與計(jì)劃使用的資金相比節(jié)約了一千萬(wàn)。對(duì)于B水廠這樣項(xiàng)目周期長(zhǎng)達(dá)十年以上的大型項(xiàng)目而言，在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，投資方和政府的收益受到諸多因素的影響，其中項(xiàng)目時(shí)間“跨度大”會(huì)從某一個(gè)方面影響政府和社會(huì)資本各自對(duì)項(xiàng)目最后收益的計(jì)算，從而進(jìn)一步影響PPP項(xiàng)目合作的有效性。

一方面，項(xiàng)目周期跨度長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金供給的非連續(xù)性。由于大多數(shù)項(xiàng)目資金都是按照批次進(jìn)行撥付，每一批次資金按照約定都有既定的金額。但是，在具體操作過(guò)程中，項(xiàng)目時(shí)間越長(zhǎng)，后期往往更容易出現(xiàn)資金撥付不到位、不及時(shí)的問(wèn)題，繼而影響項(xiàng)目的進(jìn)度，造成工程拖延。B水廠項(xiàng)目中政府支出的建設(shè)資金已基本到位，但是在財(cái)政補(bǔ)貼的資金撥付問(wèn)題上，受到當(dāng)?shù)刎?cái)政能力的影響，部分支出款項(xiàng)被擱置以及補(bǔ)貼撥付不及時(shí)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而造成工期延誤。同時(shí)，資金撥付不及時(shí)會(huì)影響到社會(huì)資本方對(duì)政府工作的滿意度，影響后續(xù)PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的積極性。

另一方面，項(xiàng)目周期跨度長(zhǎng)還會(huì)帶來(lái)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的非連續(xù)性。基層政府長(zhǎng)期執(zhí)行一項(xiàng)PPP項(xiàng)目時(shí)，會(huì)因?yàn)楣芾砣藛T的變動(dòng)而產(chǎn)生對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的影響。如果主管項(xiàng)目的分管負(fù)責(zé)人發(fā)生人事變動(dòng)，接替項(xiàng)目的新負(fù)責(zé)人熟悉項(xiàng)目需要時(shí)間，更重要的是之前的負(fù)責(zé)人掌握了關(guān)于該項(xiàng)目的操作經(jīng)驗(yàn)和網(wǎng)絡(luò)資源，因此管理人員的更替會(huì)影響項(xiàng)目的質(zhì)量。在B水廠項(xiàng)目中，雖然領(lǐng)導(dǎo)人員的換屆更替不會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目造成過(guò)大影響，但是政府對(duì)于項(xiàng)目的重視度和關(guān)注度與項(xiàng)目合作初期時(shí)相比仍有所變化。在實(shí)際工作中，項(xiàng)目建設(shè)初期的合作熱情往往較強(qiáng)烈。此外，項(xiàng)目周期跨度長(zhǎng)還會(huì)影響對(duì)項(xiàng)目收益的評(píng)估，進(jìn)而也會(huì)影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。因此，PPP項(xiàng)目公私合作的實(shí)現(xiàn)，需要有長(zhǎng)期的、有效的公共政策或制度的規(guī)范[4]。

3．困境三：咨詢體系建設(shè)不完善導(dǎo)致政府和社會(huì)缺乏專業(yè)化溝通平臺(tái)

在建立一份PPP項(xiàng)目融資合同之前，相關(guān)部門對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)評(píng)估是十分有必要的。評(píng)估的內(nèi)容包括建設(shè)項(xiàng)目的消耗和所得與時(shí)間成本的關(guān)系，產(chǎn)出和收益能否為公共服務(wù)帶來(lái)正面效應(yīng)，如何發(fā)揮該項(xiàng)目最大的效用等。不少PPP融資合同的成功訂立是經(jīng)過(guò)專業(yè)的融資項(xiàng)目公司制定的，這在將來(lái)的融資合作中會(huì)成為一種新興力量，即專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)為政府提供專業(yè)服務(wù)，如對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)前評(píng)估，對(duì)建設(shè)中的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效測(cè)量分析等，都可以提高未來(lái)公共服務(wù)的供給效率。但是，目前專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的體系建設(shè)仍然不完善。從B水廠PPP項(xiàng)目的政府方來(lái)看，在項(xiàng)目在設(shè)計(jì)計(jì)劃之前，水利局相關(guān)工作人員在尋覓眾多投資方以及參閱其他地區(qū)的成功融資案例后，咨詢H省多位研究政府投融資方面的專家以及大學(xué)教授，幫助促成了B水廠政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)踐。從S水務(wù)公司的角度來(lái)看，它是依托政府與 S市某資產(chǎn)管理有限公司合作而建立并代表社會(huì)資本方的一個(gè)實(shí)體組織，利用專業(yè)培訓(xùn)和實(shí)地學(xué)習(xí)來(lái)開展業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，其專業(yè)性更多地是體現(xiàn)在對(duì)B水廠供水經(jīng)營(yíng)上，但并沒(méi)有形成針對(duì)融資合作以及合作績(jī)效的專業(yè)咨詢工作。此外，政府和社會(huì)企業(yè)合作往往會(huì)形成兩種不同性質(zhì)的力量，中間缺少信息的共享和意見的交換，這種情形不利于政府和社會(huì)企業(yè)信任的建立。

三、走出困境的對(duì)策思路

解決基層政府落實(shí)PPP項(xiàng)目中遇到的困境，是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利開展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）厘清PPP項(xiàng)目責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任主體，完善監(jiān)督追責(zé)機(jī)制

首先，應(yīng)制定一份專業(yè)且具有預(yù)見性的文本合同，厘清PPP項(xiàng)目的責(zé)任內(nèi)容。厘清PPP項(xiàng)目政府責(zé)任的基礎(chǔ)是明晰政府定位。只有清楚政府在PPP項(xiàng)目中所扮演的角色，才有可能發(fā)揮相應(yīng)的職責(zé)。在PPP項(xiàng)目中，政府由公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供者，但這并不意味著政府責(zé)任減少。政府作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品的提供者，既要監(jiān)督社會(huì)資本建設(shè)PPP項(xiàng)目的效率和質(zhì)量，又要從社會(huì)公眾角度出發(fā)保證公眾利益最大化。對(duì)于一個(gè)涉及多方利益和資源的融資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，制定一份專業(yè)且具有預(yù)見性的文本合同是十分重要的。合同的訂立必須由政府和合作企業(yè)共同協(xié)商，既要著眼于項(xiàng)目建設(shè)可利用的現(xiàn)實(shí)條件，又要合理預(yù)設(shè)此項(xiàng)目在建設(shè)后能夠達(dá)到的最終效果。因此在文本合同的設(shè)計(jì)上，對(duì)資金、人員的任用、時(shí)間的規(guī)劃、原材料的購(gòu)置、應(yīng)急情況的處理、違約情形等都要制定得十分細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)，尤其涉及到項(xiàng)目后期的維護(hù)與運(yùn)營(yíng)管理的問(wèn)題，PPP項(xiàng)目合同更應(yīng)該突出運(yùn)營(yíng)主體的管理職能和責(zé)任追究。

其次，應(yīng)依據(jù)責(zé)任內(nèi)容明確相應(yīng)責(zé)任主體。社會(huì)資本方是PPP項(xiàng)目的責(zé)任主體之一，而政府代表公共部門，也是貫穿PPP項(xiàng)目始終的責(zé)任主體。涉及到具體職能的執(zhí)行時(shí)，應(yīng)由具體的職能部門承擔(dān)具體責(zé)任。作為規(guī)則的制定者，政府要建立健全完善的法律政策體系，建立保證起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平的相關(guān)規(guī)則。

最后，對(duì)于“如何監(jiān)管”的問(wèn)題，要建立和完善多元化監(jiān)管體系。作為項(xiàng)目的監(jiān)督者，政府要監(jiān)督PPP項(xiàng)目的實(shí)施，明確由一個(gè)主管部門對(duì)該地區(qū)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管。此外，政府也要接受公眾以及相應(yīng)部門的監(jiān)督，防止尋租與腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

（二）建立PPP項(xiàng)目制度化管理模式

一是完善政府的財(cái)政預(yù)算體制，保證PPP項(xiàng)目資金投入的連續(xù)性。應(yīng)制定PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理質(zhì)量、收費(fèi)、調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制、移交預(yù)算的全面、系統(tǒng)的規(guī)定和可參照標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，盡快建立政府撥付PPP項(xiàng)目資金機(jī)制的具體方式和標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)好各參與部門的利益，留出一定比例的資金作為PPP項(xiàng)目用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的固定資金，并保證資金供給的及時(shí)性。

二是建立制度化的PPP項(xiàng)目管理方式，保證PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的連續(xù)性。各部門應(yīng)合理分配日常行政職能和PPP項(xiàng)目管理的工作任務(wù)和工作人員，使PPP項(xiàng)目的管理系統(tǒng)化、規(guī)范化、獨(dú)立化，避免政府部門內(nèi)多頭管理、工作互相推諉、項(xiàng)目操作程序不規(guī)范的情況。同時(shí)，固定熟悉PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)容的部門人員為政府方的項(xiàng)目管理人員，明確工作職責(zé)，將項(xiàng)目合作績(jī)效與個(gè)人工作績(jī)效掛鉤，并在管理人員發(fā)生工作變動(dòng)時(shí)，規(guī)范工作的移交，使PPP項(xiàng)目的進(jìn)展不受影響。

（三）完善咨詢體系建設(shè)，為PPP項(xiàng)目建立專業(yè)化運(yùn)作平臺(tái)

當(dāng)前我國(guó)對(duì)PPP模式的運(yùn)用還缺少經(jīng)驗(yàn)，政府和社會(huì)企業(yè)對(duì)合作的具體程序還缺乏一定的了解，在組織結(jié)構(gòu)上政府也沒(méi)有成立單獨(dú)的PPP運(yùn)作專班成員，對(duì)PPP運(yùn)作的專業(yè)技巧還不夠熟練。比如在政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中，遇到突發(fā)狀況時(shí)缺少合理應(yīng)對(duì)問(wèn)題的程序化解決機(jī)制。地方政府和社會(huì)資本作為穩(wěn)定的合作主體，分別代表公共部門和私人部門的利益，但是為了達(dá)到公平和效率的目標(biāo)，應(yīng)該加入第三方評(píng)估方的力量，通過(guò)專業(yè)的中介咨詢?nèi)珥?xiàng)目咨詢公司、會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所等，在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等方面提供相關(guān)指導(dǎo)或?qū)で筚Y金管理的幫助。

作為專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，第三方具有客觀、公正、獨(dú)立的特點(diǎn)，不僅在推進(jìn)PPP模式中能夠發(fā)揮重要的作用，更是完善國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是提升國(guó)家治理能力的重要途徑，對(duì)提高改革決策和政策的針對(duì)性、有效性具有重要意義。首先，應(yīng)該通過(guò)法律、規(guī)章或指導(dǎo)性文件，確立第三方咨詢機(jī)構(gòu)的地位，明確各級(jí)政府簽署PPP項(xiàng)目合同前要委托第三方進(jìn)行咨詢，在項(xiàng)目實(shí)施后的特定階段也要委托第三方進(jìn)行咨詢；同時(shí)，政府應(yīng)用文本的形式規(guī)范第三方咨詢主體與咨詢客體的權(quán)責(zé)，對(duì)咨詢的內(nèi)容、程序、結(jié)果的使用和公開及咨詢機(jī)構(gòu)的選擇、人員組成、經(jīng)費(fèi)使用等作出明確規(guī)定，推動(dòng)第三方咨詢工作走上獨(dú)立、規(guī)范和法制化的道路。對(duì)地方政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)測(cè)評(píng)和適時(shí)咨詢，了解項(xiàng)目在同行業(yè)的發(fā)展水平，同時(shí)解析項(xiàng)目在金融融資方面的問(wèn)題，得到專家和專業(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)的意見，更有利于合作項(xiàng)目的健康運(yùn)行。

[1]徐薇.PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用[J].北方經(jīng)貿(mào)，2015，（3）.

[2]唐祥來(lái).PPP模式的治理邏輯、工具屬性及其績(jī)效[J].理論經(jīng)濟(jì)研究，2016，（4）.

[3]張康之.限制政府規(guī)模的理念[J].行政論壇，2000，（4）.

[4]葉曉甦，徐春梅.我國(guó)公共項(xiàng)目公私合作（PPP）模式研究述評(píng)[J]. 軟科學(xué)，2013，27（6 ）

（責(zé)任編輯 李淑芳）

李茜（1992—）,女，湖北黃岡人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，主要研究方向?yàn)榈胤秸卫恚焕蠲鲝?qiáng)（1968—），男，河南確山人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授，主要研究方向?yàn)榈胤秸卫怼?/p>

D630.1

A

1671-7155(2017)05-0052-05

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.05.009

2017-07-24