◆萬(wàn)佳玲
論世界銀行框架下欺詐行為的認(rèn)定
◆萬(wàn)佳玲
世界銀行于2011年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表明,在其制裁委員會(huì)作出的四十五份判決中,欺詐行為在各類被訴行為中占據(jù)主流。而據(jù)筆者統(tǒng)計(jì),在2011年以后制裁委員會(huì)發(fā)布的四十八份案件裁決中,亦有三十一份涉及欺詐行為。由此可見,欺詐在世行項(xiàng)目采購(gòu)程序中屬于首要違法行為,故明確世行框架下欺詐行為的構(gòu)成有助于競(jìng)標(biāo)企業(yè)規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)在世行體系下的業(yè)務(wù)合規(guī)性。
世界銀行對(duì)于欺詐的定義主要規(guī)定于其發(fā)布的《采購(gòu)指南》和《反腐敗指南》。其中,《采購(gòu)指南》又分為《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購(gòu)指南》和《咨詢服務(wù)采購(gòu)指南》。這三大指南均經(jīng)過多次修訂,包含不同的版本,最新版本均于2016年生效。概括而言,欺詐的定義經(jīng)過了如下演變:
2004年以前的《采購(gòu)指南》中規(guī)定:“欺詐是指為了影響采購(gòu)/選擇過程或合同履行而作出有害于借款方的虛假陳述?!?/p>
2004年修訂的《采購(gòu)指南》中規(guī)定:“欺詐是指為了影響采購(gòu)/選擇過程或合同履行而作出虛假陳述或隱瞞事實(shí)?!?/p>
2006年及以后版本的《采購(gòu)指南》和《反腐敗指南》中均規(guī)定:“欺詐是出于故意或重大過失而誤導(dǎo)或試圖誤導(dǎo)一方并以此獲取財(cái)務(wù)等利益或逃避義務(wù)的作為或不作為。”
根據(jù)上述定義,制裁委員會(huì)分別總結(jié)出了不同的欺詐構(gòu)成要件,總體上可分為四要件和三要件。
根據(jù)2004年以前的《采購(gòu)指南》,欺詐行為包含四個(gè)構(gòu)成要件:(1)作出了虛假陳述;(2)存在主觀故意或重大過失;(3)目的是為了影響選擇過程或合同履行;(4)對(duì)借款國(guó)造成了損害。其內(nèi)涵如下:
虛假陳述是指對(duì)事實(shí)的虛假陳述,其表現(xiàn)形式多種多樣。根據(jù)世行制裁委員會(huì)以往的判例,虛假陳述的形式包括虛假的個(gè)人簡(jiǎn)歷、審計(jì)報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告、業(yè)績(jī)證明、生產(chǎn)授權(quán)、銀行擔(dān)保以及虛開發(fā)票等。事實(shí)上,世行貸款項(xiàng)目的采購(gòu)程序可以劃分為兩個(gè)階段,即標(biāo)的獲得階段和合同履行階段。相應(yīng)地,虛假陳述的發(fā)生階段也可作如上劃分。標(biāo)的獲得階段中的欺詐行為主要表現(xiàn)為提供虛假的競(jìng)標(biāo)文件,包括財(cái)務(wù)報(bào)告、業(yè)績(jī)證明、銀行擔(dān)保等證明文件;而合同履行階段的欺詐行為主要表現(xiàn)為偽造工時(shí)和虛開發(fā)票。
2006年以前的世行采購(gòu)指南中并未明確規(guī)定欺詐的過錯(cuò)要件,但根據(jù)相關(guān)的立法歷史,此前版本的定義中暗含了這一要求,只不過2006年修正后將“主觀故意或重大過失”明確納入了欺詐的定義之中[ See Law Digest,December 2011,pp.56-57.]。
主觀故意或重大過失意味著,被告故意作出虛假陳述,或者對(duì)是否存在虛假陳述不聞不問。世行2016年最新修正的《反腐敗指南》中進(jìn)一步明確,由于一般過失導(dǎo)致的信息不準(zhǔn)確,不足以構(gòu)成欺詐。值得注意的是,過錯(cuò)要件的判斷一般仰賴于客觀情況,被告僅僅主張自己沒有主觀故意或重大過失是十分無(wú)力的抗辯。具體而言,在裁量過錯(cuò)要件是否具備時(shí),制裁委員會(huì)一般會(huì)遵循“合理控制標(biāo)準(zhǔn)”。按照該標(biāo)準(zhǔn),如果被告沒有實(shí)行預(yù)防或檢測(cè)虛假陳述的合理控制,就會(huì)被認(rèn)定存在重大過失。比如在39號(hào)判決的相關(guān)案件中,被告辯稱自己并未故意作出虛假陳述,是其雇員在未經(jīng)授權(quán)的情況下提交了虛假的競(jìng)標(biāo)文件。但制裁委員會(huì)并未采納這一抗辯,而是認(rèn)定其對(duì)雇員的行為缺乏合理的控制,具有重大過失。
欺詐還需具備目的要件,即為了影響選擇過程或合同履行。實(shí)際上?!斑x擇過程”和“合同履行”正好對(duì)應(yīng)采購(gòu)程序的兩個(gè)階段——標(biāo)的獲得階段和合同履行階段,也即前文所述虛假陳述的發(fā)生階段。這種邏輯上的連貫性進(jìn)一步印證了被告作出虛假陳述的動(dòng)機(jī)和理由。在世行制裁委員會(huì)的裁判實(shí)踐中,目的要件的判斷并非難事,因?yàn)楸举|(zhì)上被告均是為了獲得不正當(dāng)?shù)纳虡I(yè)利益,即在不具備特定資質(zhì)或條件的情況下通過虛假陳述成為世行貸款項(xiàng)目中商品或服務(wù)的提供者。因此只要滿足行為要件,目的要件一般不言自明。
不過有些情況下,被告基于目的要件作出的抗辯卻會(huì)為欺詐行為的判斷帶來一定的干擾。在53號(hào)判決的相關(guān)案件中,為了加速國(guó)內(nèi)企業(yè)房產(chǎn)的剝離,俄羅斯與世界銀行簽訂貸款合同,由后者發(fā)放3億美元用于俄羅斯六座城市的企業(yè)房產(chǎn)剝離項(xiàng)目。為此,俄羅斯項(xiàng)目執(zhí)行公司于1999年與被告簽訂了為期兩年的技術(shù)咨詢服務(wù)合同,約定由被告監(jiān)督相關(guān)住宅的能效改善,酬勞以相關(guān)發(fā)票為準(zhǔn)。被告通過偽造工時(shí)表和提供假發(fā)票等方式,從項(xiàng)目執(zhí)行公司獲得了超額報(bào)酬144546美元,世行誠(chéng)信部因此起訴被告構(gòu)成欺詐。被告提出的一項(xiàng)抗辯為,其虛開發(fā)票并非為了影響原咨詢服務(wù)合同的履行,而是因?yàn)槠湓谠贤男衅陂g與項(xiàng)目執(zhí)行公司口頭約定,若原合同到期后世行貸款項(xiàng)目還未完工,則雙方合同可以自動(dòng)續(xù)展,而其虛開發(fā)票正是為了儲(chǔ)備合同續(xù)展后的服務(wù)經(jīng)費(fèi)。制裁委員會(huì)并未采納這一抗辯,認(rèn)為被告宣稱的口頭約定并無(wú)確實(shí)證據(jù),且其在所謂的口頭約定發(fā)生之前已經(jīng)作出了虛開發(fā)票的行為,由此制裁委員會(huì)認(rèn)定被告的目的是為了影響合同的履行,即提高自身的酬勞。
概括言之,制裁委員會(huì)對(duì)目的要件的認(rèn)定與對(duì)過錯(cuò)要件的認(rèn)定立場(chǎng)相同,均強(qiáng)調(diào)客觀行為的判斷。對(duì)于被告而言,如果缺乏確實(shí)的證據(jù),單純主觀性的抗辯毫無(wú)意義。
有關(guān)損害要件的爭(zhēng)議主要集中于無(wú)形損害。在41號(hào)判決的相關(guān)案件中,被告認(rèn)為根據(jù)1999年《采購(gòu)指南》中對(duì)欺詐的定義,“對(duì)借款國(guó)造成的損害”應(yīng)當(dāng)僅限于有形損害如金錢損失。但制裁委員會(huì)并不認(rèn)同這一觀點(diǎn),認(rèn)為采購(gòu)指南的文本中并未作出此種限定,并且《制裁程序》[ See World Bank Sanctions Procedures,Section 19(5)(c).]規(guī)定,影響制裁的因素既包括有形損害也包括無(wú)形損害。據(jù)此,只要證明對(duì)借款國(guó)造成了有形或無(wú)形損害,均可滿足損害要件。
具體而言,無(wú)性損害包括扭曲了借款方的選擇過程;剝奪了借款方在公平采購(gòu)程序中可以獲得的利益;導(dǎo)致借款方耗費(fèi)資源去審核評(píng)估被告的無(wú)效競(jìng)標(biāo);造成了合同履行的復(fù)雜化,或者延遲了合同的履行和項(xiàng)目的完工,從而降低了借款方的評(píng)級(jí);使得項(xiàng)目工程產(chǎn)生了遭受物理?yè)p害的風(fēng)險(xiǎn);導(dǎo)致借款方需要額外花費(fèi)大量的時(shí)間和資源來確保被告遵守合同約定等。通過制裁委員會(huì)的判例可以發(fā)現(xiàn),無(wú)性損害的范圍十分寬泛,事實(shí)上滿足行為要件,損害要件同目的要件一樣幾乎不言自明。
另需注意,有被告曾針對(duì)損害要件進(jìn)行抗辯,認(rèn)為其雖通過欺詐獲得了采購(gòu)合同的締約權(quán),但合同的履行最終為借款國(guó)帶來了眾多政治、經(jīng)濟(jì)和其他利益。但制裁委員會(huì)認(rèn)為,上述利益并不能與被告在合同履行過程中對(duì)借款國(guó)造成的損害相互抵消,因而此種抗辯無(wú)法成立。
就欺詐的構(gòu)成而言,三要件摒棄了四要件中的損害要件,繼承了其中的過錯(cuò)要件,并對(duì)另外兩個(gè)要件作出了更加合理的闡述。具體而言,根據(jù)2004年《采購(gòu)指南》,欺詐的構(gòu)成要件為:(1)作出了虛假陳述或遺漏了事實(shí);(2)存在主觀故意或重大過失;(3)目的是為了影響選擇過程或者合同履行(部分判決表述為“目的是為了影響采購(gòu)過程”)。2006年《采購(gòu)指南》對(duì)欺詐行為的定義作出了進(jìn)一步的修正,制裁委員會(huì)據(jù)此總結(jié)的三要件包括:(1)參與了作為或不作為,包括虛假陳述;(2)誤導(dǎo)了或試圖誤導(dǎo)一方;(3)目的是為了獲取財(cái)務(wù)等利益或者逃避義務(wù)。
通過比對(duì)四要件和三要件的不同表述可以得出如下結(jié)論:
其一,就行為要件而言,世行框架下的欺詐行為已經(jīng)從作為擴(kuò)展到了不作為。在2015年的一起案件中,世行貸款項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)在其方案征詢建議書和咨詢服務(wù)合同中均規(guī)定,投標(biāo)方有義務(wù)披露其在投標(biāo)過程和合同履行過程中雇傭代理人員的相關(guān)事宜。被告作為其中一名投標(biāo)方,雇傭了一名營(yíng)銷顧問協(xié)助其獲得咨詢服務(wù)合同,但未履行相關(guān)的披露義務(wù),此種不作為被世行誠(chéng)信部指控為欺詐,制裁委員會(huì)對(duì)此予以認(rèn)可。
其二,就目的要件而言,世行關(guān)注的重點(diǎn)在于“獲取利益”而非“影響采購(gòu)”。此前的表述雖然強(qiáng)調(diào)被告的目的是為了影響采購(gòu)過程,但本質(zhì)上被告的目的往往是獲取財(cái)務(wù)等利益。世行對(duì)欺詐行為的最新定義將制裁委員會(huì)考量的角度由采購(gòu)方轉(zhuǎn)移至投標(biāo)方,是對(duì)欺詐本質(zhì)的進(jìn)一步揭示,在邏輯上更加合理。
欺詐是世界銀行重點(diǎn)打擊的違法行為,其定義及構(gòu)成經(jīng)過不斷的修正和完善,編織起了相對(duì)嚴(yán)密的打擊網(wǎng)絡(luò),其中最引人矚目的是損害要件的廢除和不作為欺詐的引進(jìn)。對(duì)于參加世行項(xiàng)目招標(biāo)的企業(yè)而言,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守世行的采購(gòu)指南、項(xiàng)目執(zhí)行方的招標(biāo)文件及正式合同,不宜故意提交虛假文件或隱瞞相關(guān)事實(shí);同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立合理有效的內(nèi)部控制,防止因重大過失而提交虛假文件或遺漏相關(guān)事實(shí)。
[1]趙勇,楊大儒.世界銀行采購(gòu)政策的變化及對(duì)中國(guó)的影響(上).載《中國(guó)政府采購(gòu),2017年04期,第75-80頁(yè).
[2]趙勇,楊大儒.世界銀行采購(gòu)政策的變化及對(duì)中國(guó)的影響(下).載《中國(guó)政府采購(gòu).2017年05期,第72-75頁(yè).
[3]謝石.世界銀行采購(gòu)政策變化沿革.載《中國(guó)招標(biāo)》1998年10期,第3頁(yè).
[4]何京蓉.世界銀行中國(guó)貸款項(xiàng)目采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)研究.清華大學(xué)碩士論文,2012年.
[5]盧冰.政府采購(gòu)中的腐敗問題與政府采購(gòu)?fù)该骰贫冉ㄔO(shè).國(guó)際關(guān)系學(xué)院碩士論文,2011年.
參考案例
[1]Sanctions Board Decision No.6 (2009)
[2]Sanctions Board Decision No.29 (2010)
[3]Sanctions Board Decision No.30 (2010)
[4]Sanctions Board Decision No.36 (2010)
[5]Sanctions Board Decision No.37 (2010)
[6]Sanctions Board Decision No.39 (2010)
[7]Sanctions Board Decision No.41 (2010)
[8]Sanctions Board Decision No.44 (2011)
[9]Sanctions Board Decision No.46 (2012)
[10]Sanctions Board Decision No.48 (2012)
[11]Sanctions Board Decision No.53 (2012)
[12]Sanctions Board Decision No.83 (2015)
注:文中所引有關(guān)世界銀行的資料均來源于其官方網(wǎng)站http://www.worldbank.org
(作者單位:北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué))