殷艷梅

（安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031）

我國食品安全監(jiān)管法律制度研究

殷艷梅

（安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031）

食品是人類生存和發(fā)展的最基本物質(zhì)，食品安全問題關(guān)系到國計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定和政府公信力。當(dāng)前，我國食品安全問題頻頻出現(xiàn)，問題食品的涉及面越來越大，危害程度也越來越嚴(yán)重，某些農(nóng)副產(chǎn)品從生長到加工再到銷售，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都存在衛(wèi)生安全問題。本文分析了我國食品安全監(jiān)管法律制度存在的不足，并在加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、完善相關(guān)立法、明確執(zhí)法部門權(quán)力義務(wù)、科學(xué)劃分食品監(jiān)管權(quán)責(zé)等方面提出了一些建議。

食品安全；完善相關(guān)立法；明確監(jiān)管權(quán)責(zé)

一、我國食品安全問題現(xiàn)狀

目前，我國食品安全存在諸多問題：如，大量使用農(nóng)藥；濫用添加劑；違規(guī)排放工業(yè)廢水、垃圾；各種病原體超標(biāo)；新的生物技術(shù)可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)（如轉(zhuǎn)基因食品等）；新疾病的出現(xiàn)和原已消滅的重大疫病死灰復(fù)燃等。[1]同時(shí)，問題食品的涉及面越來越大，危害程度也越來越深，已從過去的糧、油、肉、禽、蛋、蔬菜、豆制品、水產(chǎn)品等傳統(tǒng)主副食品，擴(kuò)展到奶制品、水果、南北干貨類、炒貨、酒類等。在相關(guān)部門對(duì)食品的不定期檢測中，常常發(fā)現(xiàn)一些食品衛(wèi)生指數(shù)超標(biāo)，主要是菌落總數(shù)和大腸菌群數(shù)超過國家標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重的甚至超出國家標(biāo)準(zhǔn)上千倍。菌落總數(shù)和大腸菌群數(shù)是食品質(zhì)量檢驗(yàn)中最常見的微生物項(xiàng)目，能真實(shí)地反映出食品衛(wèi)生質(zhì)量。食用菌落總數(shù)或大腸菌群數(shù)超標(biāo)的食品，輕則會(huì)引起腸胃不適，嚴(yán)重的還可能引起食物中毒。

概括地說，我國食品安全問題主要出現(xiàn)在以下三個(gè)環(huán)節(jié)：

（一）農(nóng)產(chǎn)品在生長過程中的衛(wèi)生安全問題

1.一些農(nóng)戶為了提高收成，過度使用化肥甚至使用激素?；手凶畛Ｒ姷氖堑?，氮肥會(huì)分解成一種叫硝酸鹽的物質(zhì)，如果氮肥的使用量過大，就會(huì)使蔬菜被硝酸鹽污染，而硝酸鹽對(duì)人體有很大危害作用甚至能夠致癌。人們?cè)谑袌錾铣３？梢钥吹交蚀呱龅陌着侄寡浚蚁├呱龅碾僦诩t般的番茄、大如乒乓球的葡萄，通過瘦肉精轉(zhuǎn)變成的假“瘦肉豬”等，而用轉(zhuǎn)基因玉米、動(dòng)物尸體、激素等喂養(yǎng)的肉豬，從出生到長到100斤以上只需100天…….[2]眾所周知，食用激素或化肥催生出的產(chǎn)品，會(huì)給人們的健康帶來極大隱患，并且，由激素、化肥催生出的農(nóng)產(chǎn)品營養(yǎng)價(jià)值很低，“肉沒有以前的香，水果也沒有特有的味道”也是人們對(duì)這類產(chǎn)品的評(píng)價(jià)。食用這些動(dòng)植物，就等于人們對(duì)它們使用的化肥、激素、抗生素等都最終轉(zhuǎn)移到了我們自己的餐桌上，食用者很容易產(chǎn)生過敏、糖尿病、心腦血管疾病等，嚴(yán)重危害人體健康。

2.一些農(nóng)戶為了減少病蟲害，過度使用農(nóng)藥。農(nóng)藥會(huì)殘留在蔬菜瓜果上，甚至由于農(nóng)產(chǎn)品生長的土壤、水源等遭到農(nóng)藥污染，導(dǎo)致食品從生長時(shí)就產(chǎn)生了安全問題。食用噴灑農(nóng)藥后不久的蔬菜水果，或者食用因農(nóng)藥中毒死亡的水產(chǎn)品或牲畜，會(huì)引起消費(fèi)者急性中毒，例如2006年，常州市一個(gè)月內(nèi)就接連發(fā)生了5起食物中毒事件；1995年，賓陽縣一所學(xué)校的學(xué)生因食用剛剛噴灑過劇毒農(nóng)藥不久的白菜，造成540人集體農(nóng)藥中毒；還有2010年，青島著名的“毒韭菜”事件等等，原因均為農(nóng)藥殘留。而長期食用農(nóng)藥殘留量較高的食物或者在遭受農(nóng)藥污染的土壤和水源中生長的產(chǎn)品，則有可能導(dǎo)致農(nóng)藥慢性中毒，如：有機(jī)磷和氨基甲酸酯類農(nóng)藥長期在人體聚集，可抑制膽堿酯酶活性，破壞神經(jīng)系統(tǒng)的正常功能，降低人體免疫力。[3]

（二）食品在加工制造過程中的衛(wèi)生安全問題

1.使用過量的或法律禁止的食品添加劑，甚至在食品中使用非食品加工化學(xué)用添加劑。如三聚氰胺、二氧化硫、甲醛、蘇丹紅等，由此還爆發(fā)過著名的“毒奶粉”事件、“紅心鴨蛋”等事件。食品添加劑指防腐劑、抗氧化劑、漂白劑、酸味劑、著色劑等。目前，我國對(duì)在一種食品中可以使用多少種添加劑并沒有明確規(guī)定，對(duì)絕大部分食品添加劑的用量也沒有明確限制，只對(duì)某些特定的食品添加劑在添加數(shù)量上有限制。[4]這就導(dǎo)致一些不法商家在同一種食品內(nèi)加入多種食品添加劑，或者對(duì)沒有明確規(guī)定用量的食品添加劑過度使用，這同樣也會(huì)影響消費(fèi)者的健康，如導(dǎo)致膽固醇增高以及冠心病等疾病，嚴(yán)重的還有可能致癌。

2.食品包裝不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。一些負(fù)責(zé)包裝食品的中小企業(yè)包裝的食品達(dá)不到國家規(guī)定的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，沒有做到新包裝在投入生產(chǎn)前對(duì)包裝樣品進(jìn)行安全衛(wèi)生檢測，此外，產(chǎn)品安全質(zhì)量出廠檢驗(yàn)制度不完善，國家對(duì)這類企業(yè)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制等，都是造成這些中小企業(yè)包裝的食品衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)的原因，食品因此被污染而引起的中毒的事件也頻頻發(fā)生。

其二，程序的輸入端。自然人可以通過限定輸入條件和參數(shù)對(duì)人工智能程序的輸入數(shù)據(jù)進(jìn)行控制，其對(duì)創(chuàng)作結(jié)果的控制程度也因程序的算法和功能不同而有所不同。在控制程度較強(qiáng)的情況下，自然人通過對(duì)人工智能輸入數(shù)據(jù)的控制可以決定輸出結(jié)果的具體表達(dá)。例如，傻瓜相機(jī)的操作者盡管對(duì)相機(jī)機(jī)械運(yùn)行的過程一無所知，仍不妨礙其通過取景來控制相機(jī)所拍攝的照片。在控制程度較弱的情況下，則只能通過控制輸入?yún)?shù)來決定創(chuàng)作結(jié)果的思想、風(fēng)格或體裁。如人工智能傳統(tǒng)詩詞創(chuàng)作程序，操作者可以預(yù)先選擇詞牌、主題，但并不能決定創(chuàng)作結(jié)果的具體文字表達(dá)。

（三）食品流通過程中的衛(wèi)生安全問題

1.無營業(yè)執(zhí)照，沒有衛(wèi)生許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

2.銷售過期、變質(zhì)甚至腐敗的食品。2007年，由上海市民組成的一支志愿者隊(duì)伍在市消保委的組織下前往70家超市，發(fā)現(xiàn)有些食品的生產(chǎn)日期標(biāo)識(shí)不規(guī)范，特別是容易變質(zhì)的鮮奶、酸奶、鮮肉的生產(chǎn)日期標(biāo)識(shí)不規(guī)范；此外，超過保質(zhì)期的糕點(diǎn)、果汁飲料等仍在銷售。[5]

3.以次充好。2007年9月，南寧市消保委檢測出某些品牌的有機(jī)蔬菜有農(nóng)藥殘留，不排除是商家為了牟利，給普通農(nóng)產(chǎn)品貼上有機(jī)標(biāo)簽。

二、我國食品安全監(jiān)管法律制度存在的不足

（一）食品安全監(jiān)管法律法規(guī)有待完善

1.缺乏完整系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)。目前，我國有關(guān)食品安全監(jiān)管的法律僅有《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等11部，法規(guī)僅有《流通領(lǐng)域食品安全管理辦法》等15部，另有部門規(guī)章20部。我國的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)尚不完善，現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)尚不能規(guī)范從農(nóng)田到餐桌的每一個(gè)環(huán)節(jié)，例如我國《食品衛(wèi)生法》中存在的問題就有：調(diào)整范圍過于狹窄、法律責(zé)任的歸責(zé)原則不明等。在此部法律中，僅對(duì)104種農(nóng)藥在糧食、肉、蔬菜、水果等45種食品中規(guī)定了291條允許的殘留標(biāo)準(zhǔn)，而《國際食品法典》則對(duì)176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2439條殘留標(biāo)準(zhǔn)，相比之下，我國《食品衛(wèi)生法》急需完善。[4]同時(shí)，各地對(duì)食品安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，就拿大米的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來說，不同地方的“放心米”標(biāo)準(zhǔn)各不相同，不同商家均聲稱自己的大米質(zhì)量達(dá)標(biāo)，但具體是達(dá)到哪一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，國家并沒有一個(gè)明確規(guī)定。

2.食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制有待完善。我國《食品安全法》規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評(píng)估制度，這是食品安全從傳統(tǒng)監(jiān)管走向現(xiàn)代監(jiān)管、從經(jīng)驗(yàn)監(jiān)管走向科學(xué)監(jiān)管的必經(jīng)之路。由于現(xiàn)行分段監(jiān)管體制問題、監(jiān)測經(jīng)費(fèi)投入不足、檢驗(yàn)檢測技術(shù)落后、機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)等原因，我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作還處在起步階段，通過實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測來事先發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)還比較困難。

3.對(duì)制假售假的違法犯罪行為懲處力度偏輕。我國《食品衛(wèi)生法》規(guī)定“對(duì)制假售假的違法行為，除沒收或銷毀禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑外，罰款額為20元以上、3萬元以下”。由于處罰力度過輕，不僅不能起到遏制制假售假的行為，在一定程度上反而滋長了不法商家的投機(jī)心理。實(shí)踐中，食品衛(wèi)生監(jiān)管部門對(duì)食品安全事件也大都采用罰款、查封、停業(yè)整頓等行政處罰手段，只有極少數(shù)影響特別大、性質(zhì)特別惡劣的事件當(dāng)事人和相關(guān)企業(yè)才受到刑法制裁。[6]如此輕的懲處力度，很難對(duì)制售有毒有害食品的個(gè)人和企業(yè)形成威懾力。

（二）監(jiān)管部門之間職責(zé)不清，缺乏合理的溝通銜接機(jī)制

我國目前有關(guān)食品安全監(jiān)管的部門有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商局、國家技術(shù)監(jiān)督局、進(jìn)出口檢疫局等近10個(gè)部門，各部門又下設(shè)若干直屬機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)，由此形成了龐大繁雜的監(jiān)督管理系統(tǒng)。表面看，這種體制似乎能強(qiáng)化多重協(xié)同保障，但實(shí)踐中往往因部門職責(zé)不清導(dǎo)致監(jiān)管空白或重復(fù)監(jiān)管。多部門重復(fù)檢測導(dǎo)致資源浪費(fèi)，部門之間大量的協(xié)調(diào)工作導(dǎo)致工作效率低下。[7]在2011年的“蘇丹紅”事件中，工商和質(zhì)監(jiān)部門都對(duì)涉及到蘇丹紅的產(chǎn)品進(jìn)行了抽查檢測，這既加重了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，又造成檢測部門資源浪費(fèi)。事實(shí)上，根據(jù)職責(zé)分工，工商部門和質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)分別負(fù)責(zé)對(duì)流通領(lǐng)域和生產(chǎn)領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管，但法律法規(guī)并未對(duì)部門分工進(jìn)行明確規(guī)定，造成部門之間的重復(fù)工作。

三、完善我國食品安全監(jiān)管體系之建議

（一）健全食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

1.完善食品安全監(jiān)管法律體系。建立食品安全法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等多層式法律體系，修改或廢止某些舊法，將散存于諸法律法規(guī)中的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整合，制定統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法。對(duì)已出臺(tái)的法律法規(guī)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件逐步完善配套的實(shí)施條例和細(xì)則，盡可能減少立法和執(zhí)法之間的相互沖突。增加社會(huì)參與的內(nèi)容，給公眾提供參與討論的發(fā)表意見和機(jī)會(huì)。補(bǔ)充法律沒有明確規(guī)定但實(shí)踐又迫切需要的制度，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、危機(jī)處理和責(zé)任追究制度。[8]當(dāng)今，美國、日本、歐盟等國已確立了“從農(nóng)田到餐桌”的全方位監(jiān)管思想，對(duì)影響食品安全的潛在因素均進(jìn)行危險(xiǎn)評(píng)估，從源頭就進(jìn)行對(duì)食品安全的監(jiān)管，而不僅僅是對(duì)最終食品成品的控制。

2.及時(shí)修訂食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過幾年的努力，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制訂及修訂工作都有了很大進(jìn)步，但和發(fā)達(dá)國家相比，仍有很大差距。（1）我國食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)總體偏低。例如早在2005年發(fā)布實(shí)施的《食品中農(nóng)藥殘留限量》中涉及的許多標(biāo)準(zhǔn)都有待重新修訂，其中大部份綠色食品蔬菜標(biāo)準(zhǔn)都已不符合當(dāng)今社會(huì)需要；（2）國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在有些方面還存在矛盾。要加大對(duì)制訂食品衛(wèi)生安全統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的投入，特別是從人力、財(cái)力等方面予以支持，盡快廢除不合理的國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將食品安全檢測標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)行的《食品安全法》予以統(tǒng)一，使得企業(yè)能夠有法可依，避免無所適從的局面；[9]（3）盡快根據(jù)《食品安全法》有關(guān)規(guī)定，由衛(wèi)生部門對(duì)食品安全檢測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、檢測能力等進(jìn)行專業(yè)的評(píng)估和監(jiān)管，確保食品安全檢測機(jī)構(gòu)的合法性和規(guī)范性。

（二）明確執(zhí)法部門權(quán)力義務(wù)，科學(xué)劃分食品安全監(jiān)管權(quán)責(zé)

1.明確執(zhí)法部門權(quán)力義務(wù)。按照權(quán)責(zé)一致的原則，健全責(zé)任制和責(zé)任追究制。有關(guān)部門在履行職能、行使權(quán)利時(shí)，要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，因不履行或不正確履職造成具有重大影響的后果的，主管人和直接責(zé)任人要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.科學(xué)劃分監(jiān)管權(quán)責(zé)。如，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)監(jiān)管食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，實(shí)行強(qiáng)制檢驗(yàn)和嚴(yán)格的生產(chǎn)許可等食品安全市場準(zhǔn)入制度，查處制造、生產(chǎn)不合格食品和其他質(zhì)量違法行為；將生產(chǎn)許可證發(fā)放、吊銷、注銷等情況通報(bào)衛(wèi)生、工商部門。[10]工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管食品流通環(huán)節(jié)，對(duì)食品經(jīng)營企業(yè)及個(gè)體工商戶做好登記注冊(cè)工作，取締無照經(jīng)營食品行為；加強(qiáng)對(duì)上市食品質(zhì)量的監(jiān)查，查處商標(biāo)侵權(quán)、食品虛假廣告、銷售不合格食品等違法行為；將營業(yè)執(zhí)照發(fā)放、吊銷、注銷等情況通報(bào)質(zhì)檢、衛(wèi)生部門。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)督，審核和評(píng)價(jià)食品消費(fèi)場所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況；查處上述范圍的違法行為；將衛(wèi)生許可證的發(fā)放、吊銷、注冊(cè)等情況通報(bào)質(zhì)檢和工商部門。食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)工作，依法查處重大食品安全責(zé)任事故。

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殷艷梅（1978-），女，安徽合肥人，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)在讀博士，法學(xué)碩士，安徽警官職業(yè)學(xué)院副教授。