張 浩

(勃利縣國(guó)土資源局，黑龍江 勃利 154500)

新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的保障措施

張 浩

(勃利縣國(guó)土資源局，黑龍江 勃利 154500)

新型城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的保障措施主要包括：完善城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌置換中的市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制，明確不同主體的參與機(jī)制，進(jìn)行全程監(jiān)督，加強(qiáng)資金保障，出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換相關(guān)操作細(xì)則，完善部門(mén)協(xié)作機(jī)制，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，深入推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的地方試點(diǎn)。

新型城鎮(zhèn)；城鄉(xiāng)建設(shè)用地；統(tǒng)籌置換；保障措施

在農(nóng)村地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)的城市發(fā)展偏向和城鄉(xiāng)二元體制，使農(nóng)村建設(shè)用地的管控機(jī)制不完善，人均占地超標(biāo)、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。切實(shí)提高新農(nóng)村建設(shè)用地效率、挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的重要途徑，是走城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路的重要舉措。

1 完善城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌置換中的市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制

1.1 健全市場(chǎng)機(jī)制

城鄉(xiāng)二元的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，強(qiáng)勢(shì)的地方政府同弱勢(shì)的村民集體存在目標(biāo)利益的不完全一致性是當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換產(chǎn)生系列問(wèn)題的重要原因。為保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的推進(jìn)，有必要對(duì)城鄉(xiāng)二元的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)。考慮到農(nóng)村集體土地總量大、潛力可觀，若過(guò)快挖潛，可能對(duì)土地市場(chǎng)產(chǎn)生巨大沖擊．并且也不利于城市的集約化發(fā)展。所以，必須參照土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)定，逐步、適當(dāng)、有條件地放開(kāi)。這需要政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的耦合，實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)引導(dǎo)和市場(chǎng)高效配置。在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換即有了更為靈活而有序的空間，同時(shí)政府也不再是既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，更多的是通過(guò)土地規(guī)劃、用途管制等，實(shí)現(xiàn)土地利用格局的優(yōu)化，就是要明晰置換的總量和空間布局。而至于交換價(jià)格，則由土地供給方和土地需求方進(jìn)行對(duì)等談判和公平交易，政府可從該過(guò)程中通過(guò)稅費(fèi)等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利益的分享調(diào)節(jié)，這有利于土地配置的效率提升和交易雙方的權(quán)益保障。

1.2 完善政府機(jī)制

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換，旨在實(shí)現(xiàn)土地資源在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置。資源配置通常有計(jì)劃配置和市場(chǎng)配置兩種形式。前者通過(guò)政府機(jī)制實(shí)現(xiàn)，后者通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用效率更高。但由于市場(chǎng)失靈的存在，政府也在通過(guò)適度干預(yù)，以提高資源配置的效率。探討城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)于深入認(rèn)識(shí)置換實(shí)踐存在問(wèn)題和發(fā)展方向具有重要意義。

根據(jù)我國(guó)人口多、耕地少的基本國(guó)情以及用地需求大的現(xiàn)實(shí)狀況，決定了開(kāi)展城鄉(xiāng)土地集約和節(jié)約利用的重要性。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地效率低下、整治增地潛力巨大，因此科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌利用成為必然，但需嚴(yán)格規(guī)范，有序開(kāi)展。而完善的制度和政策安排、有效的公共服務(wù)支撐是順利開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的重要條件。必須完善政府機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能。一是要樹(shù)立正確的政績(jī)觀，以投入更多精力解決發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為土地置換提供及時(shí)有效的公共服務(wù)。具體而言，應(yīng)完善政府財(cái)稅體制和干部考核機(jī)制，切實(shí)降低政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，優(yōu)化政府目標(biāo)。二是要加強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的相關(guān)制度建設(shè)，完善建設(shè)用地置換的法律體系，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換提供制度安排。要逐步構(gòu)建滿足城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)，科學(xué)、合理、有效運(yùn)行的制度體系。三是要建立部門(mén)協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃銜接、資金整合，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效結(jié)合，相互促進(jìn)。

2 明確不同主體的參與機(jī)制

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換運(yùn)行程序復(fù)雜，涉及利益主體眾多，社會(huì)影響面甚廣。切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，優(yōu)化利用等各環(huán)節(jié)，都有必要明確相關(guān)村民的參與機(jī)制，保障其知情權(quán)、決策權(quán)和發(fā)展權(quán)。事實(shí)上．這也是確保工程順利實(shí)施，盡可能減少矛盾沖突的有效途徑。例如，在前期工作中村民的參與可能有利于選擇更為適宜的模式。在工程設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，村民的本土化知識(shí)更有利于節(jié)約成本、提高實(shí)用性。在復(fù)墾中，村民的參與更能保障復(fù)墾質(zhì)量。在優(yōu)化利用環(huán)節(jié)上，村民的參與更能促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？傊仨毺岣咿r(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，完善農(nóng)民合法權(quán)益訴求機(jī)制，真正建立起利益沖突者的監(jiān)督制約關(guān)系，更有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換以更加平穩(wěn)、健康、有序的方式運(yùn)行。

3 進(jìn)行全程監(jiān)督

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換事關(guān)“城鄉(xiāng)一體化”的戰(zhàn)略大局，關(guān)乎群眾切身利益，所以必須做好全程化的多方監(jiān)督、綜合評(píng)估工作，促進(jìn)綜合目標(biāo)的順利達(dá)成。在規(guī)劃方案論證時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低的不通過(guò)、公眾參與機(jī)制不全的不通過(guò)、部門(mén)規(guī)劃銜接不夠的不通過(guò)。在評(píng)估時(shí)，未達(dá)到計(jì)劃任務(wù)的要追責(zé)、當(dāng)?shù)卮迕褚庖?jiàn)大的要追責(zé)。在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，民生保障不好的要追責(zé)、發(fā)生經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的要追責(zé)。

4 加強(qiáng)資金保障

資金是城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換實(shí)踐的重要支撐。做好資金籌措與管理工作，既有利于提高實(shí)踐中資金的使用效益，又能保障實(shí)踐工作的順利進(jìn)行，避免資金浪費(fèi)及腐敗現(xiàn)象發(fā)生。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換實(shí)踐的資金需求較大，土地整理復(fù)墾與農(nóng)民安置補(bǔ)償是資金投入的重要方面。單純依靠政府投資還不夠，還要在政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則下，走多元化多渠道融資的路子。資金保障程度越高，實(shí)踐開(kāi)展就越順利。

5 出臺(tái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換相關(guān)操作細(xì)則

實(shí)地調(diào)研各地已出臺(tái)的細(xì)則發(fā)現(xiàn)，普遍存在的補(bǔ)償價(jià)格偏低、新房造價(jià)不透明等問(wèn)題根源在于細(xì)則出臺(tái)過(guò)程中的公眾參與不足，特別是當(dāng)?shù)夭煌迕竦膮⑴c不足。應(yīng)在廣泛的公眾參與的基礎(chǔ)上，盡快研究出臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下科學(xué)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換的相關(guān)操作細(xì)則，明確置換項(xiàng)目的前期調(diào)查研究事項(xiàng)、公眾全程參與機(jī)制、項(xiàng)目投融資機(jī)制、舊房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、新房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格公示機(jī)制、復(fù)墾質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)控制、利益訴求機(jī)制、指標(biāo)使用、評(píng)估機(jī)制等，并經(jīng)媒體公示征求公眾意見(jiàn)后發(fā)布。

6 完善部門(mén)協(xié)作機(jī)制 聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換涉及舊房拆遷、新房建設(shè)、農(nóng)戶安置、土地復(fù)墾、指標(biāo)交易、民生保障等眾多復(fù)雜問(wèn)題，需要國(guó)土、拆遷、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、交運(yùn)、工業(yè)、財(cái)政等多部門(mén)的合作。 “政府組織、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、群眾參與”中，部門(mén)聯(lián)動(dòng)是重要環(huán)節(jié)。要盡快完善部門(mén)協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的規(guī)劃銜接、項(xiàng)目對(duì)接、資金整合，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換工作，改變過(guò)去各自為政的局面，切實(shí)將有限的資金整合起來(lái)并發(fā)揮最大效力。要首先確保耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加、用地需求得保障，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境大改善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)見(jiàn)效益、農(nóng)民就業(yè)有門(mén)路。

7 深入推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的地方試點(diǎn)

認(rèn)真貫徹落實(shí)，深入推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)的地方試點(diǎn)工作。在區(qū)域尺度上，一體化市場(chǎng)的空間范圍應(yīng)立足縣域，爭(zhēng)取在地市級(jí)層面有所突破。在發(fā)展導(dǎo)向上，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向在不同試點(diǎn)區(qū)可有所側(cè)重。通過(guò)在不同類(lèi)型區(qū)推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)試點(diǎn)，為新時(shí)期土地制度改革及城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌置換配套政策的完善積累經(jīng)驗(yàn)。

[1] 陳兆淼，閔慶華.專(zhuān)題四發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[J].中學(xué)政治教學(xué)參考，2010，(05)：99.

[2] 吳郁玲，曲福田.中國(guó)城市土地集約利用的影響機(jī)理[J].資源科學(xué)，2007，( 10)：63.

[3] 肖小虹.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的形成及防范研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2012，( 3)：71.

Safeguard measures for the unified replacement of urban and rural construction land

ZHANG Hao

(Boli Land Resources Bureau, Boli 154500, China)

The protection measures for urban and rural construction land replacement under the background of new urbanization includes perfecting the market mechanism and government mechanism of urban and rural land replacement, clarifying the participation mechanism of different subjects, carrying out supervision and strengthening capital guarantee, introducing urban and rural construction land co-ordination replacement of the relevant operating rules, improving collaboration mechanism of departments, promoting urban and rural construction land replacement, and further promote the construction of urban and rural land market integration pilot.

New type town; Urban and rural construction land; Unified replacement; Safeguard measures

2017-04-12

張浩(1982-)，男(滿族)，助理工程師。

F301

B

1674-8646(2017)12-0114-02