董雅坤
摘要:我國現(xiàn)行稅制基本框架是1994年為適應社會主義市場經(jīng)濟體制的需要而構建的,對實現(xiàn)政府財力增強和經(jīng)濟快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。當前隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、全面深化改革,我國現(xiàn)行稅制已不能完全適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的要求,面臨著許多新的任務,本文梳理了我國稅制的現(xiàn)狀、分析了我國現(xiàn)行稅制存在的問題,借鑒國際稅制發(fā)展的特點和經(jīng)驗,提出了我國稅制改革的相關建議。
關鍵詞:稅制;稅制發(fā)展;稅制改革
中圖分類號:F812.422 文獻識別碼:A 文章編號:1001-828X(2016)030-000-02
一、我國稅制現(xiàn)狀
(一)我國現(xiàn)行稅種構成
目前我國現(xiàn)行18個稅種,大致可以分成五類,一是流轉(zhuǎn)稅類,包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅和煙葉稅;二是收益稅類,包括企業(yè)所得稅和個人所得稅;三是財產(chǎn)稅類,包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、船舶噸稅;四是資源稅;五是行為稅類,包括城市維護建設稅、土地增值稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅。這是我國現(xiàn)在通過簡稅制的改革以后保留下來的18個稅種。
(二)稅收總量與經(jīng)濟增長
1994年的分稅制改革是新中國歷史上最深刻和全面的稅制改革,隨著經(jīng)濟的增長,稅收收入進入持續(xù)快速增長期。1994年-2011年期間,我國稅收收入年平均增長率為18.34%,GDP增長率年平均增長率為10.08%,稅收收入增速高于GDP增速。2011年以后,我國經(jīng)濟下行,2012年-2015年,我國稅收收入年平均增長率為7.41%,GDP增長率年平均增長率為9.33%,從長期看,稅收總量的增長與經(jīng)濟增長存在長期穩(wěn)定的關系,稅收收入與GDP增長趨勢大體相同,不存在稅收超常增長的情況,稅收總量上的變化趨于穩(wěn)定。
(三)我國稅制結(jié)構特點
1994年,我國分稅制改革以后,初步建立了以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體、資源稅類和財產(chǎn)稅類輔助配合、多稅種、多層次調(diào)節(jié)的復合稅制體系。直接稅是指所得類為主的稅種,間接稅是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅種。2012年,我國間接稅占稅收收入比重約為64%,直接稅的比重約為36%,間接稅占比較高,直接稅與間接稅的比例不均衡。
(四)我國的稅種屬性
根據(jù)國務院關于實行分稅制財政管理體制的規(guī)定,稅收收入分為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府于地方政府共享收入。中央政府固定收入包括消費稅、船舶噸稅、關稅、海關代征的增值稅和消費稅、車輛購置稅;地方政府規(guī)定收入包括房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、印花稅、車船使用稅等;中央政府與地方政府共享收入包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、證券交易印花稅、資源稅。
二、我國現(xiàn)行稅制存在的問題
現(xiàn)行稅制體系中還存在著一些不盡合理的問題:
(一)稅費結(jié)構不盡合理
政府收費特別是政府性基金規(guī)模偏大,各種基金收費收入占財政收入的比重較高,我國財政收入的質(zhì)量不高。
(二)稅收調(diào)節(jié)分配的力度不足
個人所得稅實行分項征收難以體現(xiàn)量能負擔原則,對高收入者的調(diào)節(jié)作用不充分;消費稅范圍較窄、稅率偏低、環(huán)節(jié)單一,調(diào)節(jié)分配作用有待加強;財產(chǎn)稅不健全,房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的計稅依據(jù)不合理,免稅范圍較大;資源稅主要實行從量計征,計稅依據(jù)缺乏收入彈性,稅負水平偏低,難以發(fā)揮促進資源節(jié)約和環(huán)節(jié)保護的作用。
(三)稅制結(jié)構有待依照現(xiàn)代國家治理和現(xiàn)代財政制度的要求進一步優(yōu)化
間接稅占比偏高,直接稅占比過低;削弱了政府調(diào)節(jié)收入分配的能力,不利于促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。地方稅體系不成型,收入規(guī)模相對偏小。一些稅種設置不合理。增值稅鏈條不完整、稅率檔次過多;消費稅制度征收范圍較窄;房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅負過輕。
(四)稅收法制化程度不高
現(xiàn)在18個稅種立法的只有三部,分別是《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《車船稅法》,其余15個稅種仍以國務院行政法規(guī)的形式出現(xiàn)。稅收立法層次低,稅收授權過大,影響稅法的嚴肅性和權威性。
三、國際稅制發(fā)展特點
(一)全球稅制發(fā)展方向越來越趨同
原來的發(fā)展中國家和發(fā)達國家兩個陣營由于體制、歷史、文化的不同,稅制存在著很大的差異。但是近年來全球稅制經(jīng)歷了轟轟烈烈的改革,盡管發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展水平不同,但都面臨著創(chuàng)建一個滿足公平和效率原則的、能夠籌資足夠稅收收入的制度。盡管政策的挑戰(zhàn)和改革的動因不同,但是隨著經(jīng)濟全球化進程的推進,全球稅制改革的趨勢卻是廣泛一致。這項趨勢中最為突出的有幾個方面:轉(zhuǎn)向?qū)挾惢投惵实拇龠M儲蓄和投資的稅制;增值稅的廣泛應用;轉(zhuǎn)向簡單的低稅率公司所得稅和個人所得稅。全球稅制趨同的趨勢逐步明顯。
(二)稅制結(jié)構逐步優(yōu)化
全球間接稅的稅率持續(xù)提高,20世紀80年代以來,發(fā)達國家開始意識到所得稅比重過高所帶來的缺陷,出現(xiàn)了重視新型間接稅(增值稅)的趨勢。增值稅的傳播是近幾十年來最重要的全球稅收發(fā)展趨勢,幾乎所有經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)國家都實行了增值稅。在過去的二十年中,最為突出的一個特色就是全球公司所得稅的稅率不斷降低,這反映了各國在制定本國的稅收政策時都試圖保持國際競爭力。各國都在理順和簡化本國的個人所得稅,將個人所得稅的稅率結(jié)構扁平化,個人所得稅更加注重公平。財產(chǎn)稅調(diào)節(jié)分配的作用加強,很多國家的財產(chǎn)稅第一作用是增加收入,第二作用是促進效率和調(diào)節(jié)收入分配。
(三)包容性增長的稅收政策成為共識
包容性增長,由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出。包容性增長尋求的是社會和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。包容性增長倡導機會平等的增長。促進包容性增長很大程度上離不開財政稅收,稅收政策的選擇應基于包容性增長。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)秘書長安赫爾·古里亞認為,各國稅收政策受國際情況的影響,難以獨善其身,鼓勵貿(mào)易和投資,推動稅收包容性增長,能夠平衡地區(qū)間的差異。
(四)國際稅收協(xié)調(diào)與合作日益密切
各個國際組織包括OECD國家成立了稅收委員會。近年來隨著國際稅收競爭的加劇,整個稅收協(xié)調(diào)問題日益突出,G20成員各國領導人背書并委托經(jīng)濟合作與發(fā)展組織制定開展全球范圍內(nèi)的打擊國際避稅和偷逃稅的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移行動計劃。2016年已召開的三次二十國集團(G20)財長和央行行長會議將國際稅收合作、創(chuàng)新驅(qū)動和包容性增長的稅收政策等作為重要議題。世界主要經(jīng)濟體在共同政治意愿推動下,通過密集的多邊談判與協(xié)調(diào),在轉(zhuǎn)讓定價、防止協(xié)定濫用、彌合國內(nèi)法漏洞、應對數(shù)字經(jīng)濟挑戰(zhàn)等一系列基本稅收規(guī)則和管理制度方面達成了重要共識。各國間的信息交換和征管合作出現(xiàn)了新的變化,國際間稅收合作越來越緊密。
四、我國稅制改革的建議
未來我國隨著優(yōu)化稅制結(jié)構、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負、推進依法治稅等措施的推進,要建立起一個真正意義上的現(xiàn)代稅收制度。進一步優(yōu)化稅制結(jié)構,借鑒稅制發(fā)展的國際經(jīng)驗,我國稅制改革要在穩(wěn)定宏觀稅負的前提下,進一步提高直接稅的比重,逐步降低間接稅的比重,實現(xiàn)我國包容性增長,從直接稅為主轉(zhuǎn)向間接稅和直接稅雙主體的稅制結(jié)構。主要稅種的改革建議:
(一)繼續(xù)完善增值稅制度
全面推開營改增試點,是增值稅改革取得的階段性成果?,F(xiàn)行增值稅制度還存在稅率檔次多、抵扣項目不完整、大量臨時過渡措施等問題,與規(guī)范的消費型增值稅制度相比還存在一些差距。完善我國增值稅,關鍵在于用好增值稅的制度優(yōu)勢,進一步回歸稅收中性??偨Y(jié)試點經(jīng)驗,完善增值稅抵扣鏈條,逐步簡化稅率,通過立法鞏固改革成果,確立比較規(guī)范的消費型增值稅制度。
(二)推進消費稅改革。將高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品或服務納入征稅范圍,對一些不利于環(huán)境保護、社會公平的品目適當提高稅負,加大調(diào)控力度,以發(fā)揮消費稅在促進節(jié)能減排、合理引導消費方面的作用。
(三)全面推進資源稅改革
2016年7月1日,資源稅改革在全國范圍內(nèi)推開,此次改革對資源稅的計征方式、征稅發(fā)內(nèi)、征稅對象等進行了完善和調(diào)整,與原有的資源稅相比更加科學、合理。在全面推進資源稅改革過程中要協(xié)調(diào)好與其他稅種改革的關系,在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎上,逐步擴大試點地區(qū)范圍,資源稅的改革還要與資源價格市場化形成機制聯(lián)系起來。按照立法的要求,為資源稅立法做好準備,完成資源稅立法,以法律的形式將資源稅改革的成果固定下來。
(四)加快個人所得稅分類與綜合改革
推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革,也是符合國際的發(fā)展方向。目前來看,世界上征收個人所得稅的國家基本上都是實行的綜合稅制,或者是綜合與分類相結(jié)合的稅制,只有中國和少數(shù)幾個國家實行的是分類稅制。根據(jù)實施綜合與分類相結(jié)合個人所得稅制所需要的要素條件和可操作程度,將部分勞動所得合并為綜合所得,在酌情調(diào)整基本減除費用標準的基礎上,將子女教育等納入專項附加扣除,初步建立與新稅制相適應的征管制度,通過建立部門間信息交換機制,為稅務機構多渠道收集收入信息創(chuàng)造條件,建立健全個人收入和財政信息系統(tǒng)。
(五)開征環(huán)境保護稅
推動環(huán)境保護費改稅,開征環(huán)境保護稅,結(jié)合現(xiàn)行排污收費項目設置大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等稅目;將排放量作為主要計稅依據(jù);綜合考慮現(xiàn)行排污費收費標準、實際治理成本、環(huán)境損害成本等因素設置稅率;合理設置稅收優(yōu)惠;加強部門配合,明確相關部門的法律責任,強化環(huán)境保護稅的征收管理。
(六)加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革??梢灾鸩綄F(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、具有稅收性質(zhì)的政府收費合并成為統(tǒng)一的、與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅,對各類房地產(chǎn)以評估值為計稅依據(jù)征收房地產(chǎn)稅,可以考慮不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設計不同的稅率,適當降低建設、交易環(huán)節(jié)稅費負擔,建立“稅基廣泛、基本保障、負擔公平、征管便利”的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。
(七)完善地方稅體系
隨著新一輪財稅體制改革的推進和營改增步伐的加快,地方政府的財權和事權越來越不匹配,我國地方政府普遍面臨著財力不足的問題,“營改增”前營業(yè)稅屬于地方主體稅種,加上“營改增”減稅效應,地方稅失去了主要稅種,迫切需要加快我國地方稅體系建設。深化稅收制度改革,加強征管制度建設,進一步完善政府間財政關系,逐步建立收入穩(wěn)定、稅種適量、結(jié)構合理、調(diào)控有力、征管高效的地方稅體系。合理確定地方主體稅種,是當前地方稅體系建設最緊迫的任務,地方稅主體稅種應該具備稅基堅實、范圍廣泛、規(guī)模較大等特征。應賦予地方適當?shù)亩愓芾頇嘞?,形成有利于?jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的地方稅收體制機制。
(八)加快推進非稅收入改革管理
作為政府非稅收入的一種形式,非稅收入和稅收同樣是政府財力的重要組成部分。但是非稅收入在制度建設和征收管理都存在著制度不健全,管理不到位的地方。加強非稅收入管理就是要建立健全非稅收入法律制度框架,規(guī)范征收主體行為,利用信息化手段,嚴格票據(jù)管理,并對非稅收入的征收和使用加強監(jiān)督。
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