海南中小學(xué)安全管理的法律思考

駱鑫　劉婭

摘要：中小學(xué)安全管理內(nèi)容廣泛、涉及因素眾多，加之中小學(xué)安全管理地方立法欠缺，使得海南省在中小學(xué)安全管理方面存在諸多困境，發(fā)達(dá)國(guó)家以美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家為代表，其在中小學(xué)安全管理及立法方面豐富的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。海南應(yīng)加快中小學(xué)安全管理的地方立法，通過(guò)制度建設(shè)構(gòu)建海南中小學(xué)安全管理的長(zhǎng)效機(jī)制

關(guān)鍵詞：海南；中小學(xué)安全；法律思考

中圖分類號(hào)：G47 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）030-000-02

中小學(xué)安全管理事關(guān)中小學(xué)生的安全與社會(huì)的穩(wěn)定，歷來(lái)是各級(jí)黨委政府關(guān)注的問(wèn)題，近年來(lái)，海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，外來(lái)人口大幅度增加，中小學(xué)安全形勢(shì)不容樂(lè)觀，為給廣大中小學(xué)生創(chuàng)造一個(gè)安全的學(xué)習(xí)和生活環(huán)境，海南省在中小學(xué)安全管理方面如中小學(xué)校舍改造、師資招錄與培訓(xùn)、學(xué)校安全教育與安全宣傳、校園安全建章立

制等多方面做了很多工作，但中小學(xué)生作為未成年人，身體和心理都尚未成熟，危機(jī)意識(shí)淡薄，對(duì)危險(xiǎn)識(shí)別能力欠缺，對(duì)突發(fā)事件和違法行為缺乏必要的應(yīng)對(duì)技能，維權(quán)意識(shí)和能力薄弱，再加上本身活潑好動(dòng)，這些都無(wú)形中加大了中小學(xué)安全管理的難度。同時(shí)，海南在中小學(xué)安全管理方面也還存在不少困境亟待解決。

一、海南省中小學(xué)安全管理面臨的困境

（一）家長(zhǎng)與社會(huì)參與意識(shí)薄弱

海南長(zhǎng)期教育水平比較落后，家庭教育的理念普及不強(qiáng)，再加上近年來(lái)，海南建設(shè)國(guó)際旅游島進(jìn)程的加快，生活消費(fèi)支出大幅加快，家庭經(jīng)濟(jì)壓力加大。家長(zhǎng)參與學(xué)校安全管理的意識(shí)和能力普遍較弱，社區(qū)建設(shè)處于起步階段，缺乏社會(huì)參與管理的宣傳和激勵(lì)機(jī)制，在學(xué)校安全管理中，社區(qū)與家長(zhǎng)難以和學(xué)校產(chǎn)生良性互動(dòng)。

（二）學(xué)位短缺，師資匱乏，教學(xué)用地緊缺增加了校園安全管理的壓力

1.隨著海南建設(shè)國(guó)際旅游島進(jìn)程加快，大量進(jìn)城務(wù)工人員和大量外省人員涌入，越來(lái)越多的適齡兒童、少年隨父母向海南尤其是海口、三亞、文昌和瓊海等地的城區(qū)聚集，使本就捉襟見肘的海南教育資源顯得更趨緊張。

2.當(dāng)前，海南省各市縣中小學(xué)在辦學(xué)水平、師資力量、管理水平方面參差不齊，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的追求使生源向城區(qū)相對(duì)優(yōu)質(zhì)的學(xué)校集中，造成義務(wù)教育階段出現(xiàn)“入學(xué)難”及中小學(xué)招生失衡的狀況。

3.教育發(fā)展規(guī)劃滯后，中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)不合理，教育用地預(yù)留不足，海南旅游島建設(shè)造成海南地價(jià)飛漲也造成一部分教育用地被擠占。城市很多新建小區(qū)附近沒(méi)有設(shè)置中小學(xué)，多個(gè)城區(qū)的中小學(xué)面臨“無(wú)地可用”的尷尬局面，海南省的中小學(xué)尤其是教育發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在中小學(xué)校用地大小、校舍面積、容積率等指標(biāo)達(dá)不到國(guó)家有關(guān)規(guī)定。地價(jià)高漲，拿地困難，也使得海南民辦中小學(xué)發(fā)展舉步維艱。

4.部分市縣教師缺額嚴(yán)重，由于師資不足，只好聘用代課教師，一部分教師的文化知識(shí)水平和教育教學(xué)能力難于適應(yīng)現(xiàn)代教育教學(xué)的要求，部分校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理能力也亟需提高。

（三）中小學(xué)安全管理的立法落后

目前我國(guó)在中小學(xué)安全管理方面存在不少的法律規(guī)定，但仍然不能滿足依法保護(hù)在校學(xué)生安全的需要。

1.沒(méi)有專門的學(xué)校安全立法，目前我國(guó)并沒(méi)有一部完整的關(guān)于中小學(xué)安全管理的法律，有關(guān)學(xué)校安全的規(guī)定散見于各類法律、法規(guī)、規(guī)章和政府相關(guān)部門的通知中，內(nèi)容繁多雜亂，缺乏體系性，不利于指導(dǎo)中小學(xué)校開展安全管理工作，立法上的零散也往往使得各部門在中小學(xué)安全管理中互相推諉，相關(guān)規(guī)定現(xiàn)實(shí)中難以落實(shí)。

2.就具體規(guī)定來(lái)講，原則性要求多，具體操作性規(guī)定少，層次和效力也大多較低，作用有限。

3.對(duì)中小學(xué)安全立法缺乏系統(tǒng)的立法研究，不少規(guī)定屬于應(yīng)急性文件，缺乏科學(xué)的立法研究，對(duì)學(xué)校在安全管理方面義務(wù)性規(guī)定多、權(quán)力性規(guī)定少，片面加大中小學(xué)在安全管理工作中的責(zé)任，使得各中小學(xué)在安全管理中不堪重負(fù)。

（四）在執(zhí)行上也存在著諸多問(wèn)題

由于現(xiàn)行規(guī)定在立法方面缺乏保障性的規(guī)定，使得現(xiàn)有的規(guī)定在執(zhí)行方面存在諸多問(wèn)題。第一、學(xué)校缺乏專業(yè)的保安人員。由于我國(guó)現(xiàn)行制度對(duì)校園保安資質(zhì)并無(wú)明確規(guī)定，再加上各中小學(xué)安全保障資金匱乏，中小學(xué)內(nèi)負(fù)責(zé)校園治安的大多是自行聘任的保安人員，這些保安大多未受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練且普遍年齡較大，校園安保人員缺乏職業(yè)尊榮感，當(dāng)面對(duì)突發(fā)的危險(xiǎn)時(shí)，校園的安保力量難以有效應(yīng)對(duì)，快速消除危害，也難以對(duì)犯罪分子產(chǎn)生有效震懾，無(wú)法實(shí)現(xiàn)保證校園安全的目標(biāo)。第二、相關(guān)職能部門未將學(xué)校安全維護(hù)納入日常常規(guī)工作進(jìn)行考核，缺乏學(xué)校安全管理的長(zhǎng)效機(jī)制。由于現(xiàn)行的學(xué)校安全管理制度，很多是學(xué)校安全事故發(fā)生后的應(yīng)急性規(guī)定，對(duì)相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)在學(xué)校安全管理方面的法律責(zé)任規(guī)定不完善，這使得學(xué)校安全管理相關(guān)機(jī)關(guān)在學(xué)校安全管理與維護(hù)方面多具有“運(yùn)動(dòng)式”的特征，缺乏主動(dòng)參與學(xué)校安全管理的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，在一定程度上也為學(xué)校的安全問(wèn)題埋下了隱患。

（五）中小學(xué)安全管理資金匱乏

目前，中小學(xué)安全管理資金主要靠政府財(cái)政投入，這種單一的資金來(lái)源方式使得提升中小學(xué)安全管理水平離不開政府的財(cái)政支持和投入，但現(xiàn)有的中小學(xué)安全管理規(guī)定更加側(cè)重對(duì)安全管理義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定，對(duì)中小學(xué)安全管理的財(cái)政投入并沒(méi)有做詳細(xì)規(guī)定，中小學(xué)安全管理資金如何籌措、投入標(biāo)準(zhǔn)等缺乏具體的操作性規(guī)定，也使得現(xiàn)實(shí)中中小學(xué)安全管理資金投入難以得到及時(shí)充足保障，制約了中小學(xué)安全管理水平的提升。

二、國(guó)外中小學(xué)安全管理的立法考察

多年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家在中小學(xué)安全管理中摸索出了一套行之有效的安全管理模式，制定了較為完善的中小學(xué)安全管理立法。因此，我國(guó)可以通過(guò)學(xué)習(xí)域外中小學(xué)安全管理的經(jīng)驗(yàn)，提升我國(guó)中小學(xué)安全管理的水平。

（一）美國(guó)中小學(xué)安全管理的立法

美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府都十分重視安全校園的建設(shè)，出臺(tái)了《校園安全法》、《校園禁槍法》、《改善校園環(huán)境法案》等一系列有關(guān)學(xué)校安全管理的法令，建立了一個(gè)比較完善的法律網(wǎng)絡(luò)體系。確立了校園警察制度，對(duì)校園內(nèi)的槍支、酒精，對(duì)毒品，對(duì)暴力和煙草實(shí)行“零容忍”。重視公眾參與校園安全管理，將家長(zhǎng)、學(xué)校所在社區(qū)和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門吸納到學(xué)校安全管理工作中。建立了學(xué)校的情況披露制度，定期向社會(huì)各界公布校園治安的真實(shí)情況及校方所釆取的安全措施，便于學(xué)生和家長(zhǎng)能夠及時(shí)了解該校的安全情況。強(qiáng)調(diào)學(xué)校和社區(qū)應(yīng)制定防治危機(jī)的計(jì)劃，對(duì)校園內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件能夠快速有效應(yīng)對(duì)。

（二）英國(guó)中小學(xué)安全管理的立法

英國(guó)政府除重視校園安全立法外，重視校園規(guī)劃和教室設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)必須以安全為前提。此外，英國(guó)政府格外重視利用科技手段保護(hù)中小學(xué)生的在校安全。校園門禁控制系統(tǒng)、閉路監(jiān)控系統(tǒng)、無(wú)線電頻識(shí)別技術(shù)、生物識(shí)別技術(shù)等科技手段被廣泛應(yīng)用于中小學(xué)安全管理中，以確保學(xué)校財(cái)產(chǎn)和師生安全，

（三）日本中小學(xué)安全管理相關(guān)政策和法律

日本制定了較為完善的《校園安全法》，規(guī)定了學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，重視學(xué)校安全教育與公眾參與學(xué)校安全管理，對(duì)校園突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，注重由相關(guān)領(lǐng)域旳專業(yè)人士提供專業(yè)的應(yīng)對(duì)程序與措施，建立了中小學(xué)校園安保預(yù)案，定期和警察機(jī)構(gòu)或消防部門進(jìn)行聯(lián)合安全演練；重視中小學(xué)安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化和信息化，對(duì)中小學(xué)校的建筑和設(shè)施安全標(biāo)準(zhǔn)做了具體規(guī)定，安裝和警察局聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)部報(bào)警系統(tǒng)，同時(shí)注重不斷運(yùn)用高科技來(lái)保護(hù)中小學(xué)生的安全，例如專門為兒童設(shè)計(jì)的帶有定位系統(tǒng)的手機(jī)和帶有跟蹤定位系統(tǒng)的書包，為保護(hù)中小學(xué)生的安全提供幫助。

三、關(guān)于海南省加強(qiáng)中小學(xué)安全管理困境的對(duì)策思考

（一）加快進(jìn)行中小學(xué)安全管理的地方立法

針對(duì)當(dāng)前學(xué)校安全立法中存在的問(wèn)題，海南省應(yīng)加快中小學(xué)安全管理地方立法的進(jìn)程，結(jié)合海南中小學(xué)安全管理實(shí)際，就海南中小學(xué)校園安全管理和有關(guān)校園周邊安全和校舍等基礎(chǔ)設(shè)施安全等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，綜合考慮學(xué)校安全背后的社會(huì)因素，明確中小學(xué)安全管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，科學(xué)界定校園責(zé)任事故中學(xué)校責(zé)任、家長(zhǎng)責(zé)任及其他責(zé)任主體的責(zé)任范圍、輕重、大小，對(duì)中小學(xué)權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行科學(xué)界定，以確定學(xué)校安全法規(guī)制度為基本內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)學(xué)校安全管理的制度化，通過(guò)制度建設(shè)促進(jìn)中小學(xué)安全管理制度的落實(shí)。

（二）在中小學(xué)安全立法中，應(yīng)通過(guò)確立制度，切實(shí)采取有效措施，合理分配教育資源，促使城鄉(xiāng)中小學(xué)校在辦學(xué)條件、教師隊(duì)伍、管理水平和生源質(zhì)量等方面均衡發(fā)展。應(yīng)當(dāng)把教育設(shè)施建設(shè)納入城市總體規(guī)劃，保障教育用地?cái)?shù)量和規(guī)模，促進(jìn)城市發(fā)展與教育發(fā)展同步進(jìn)行，不斷開拓民間資本參與民辦基礎(chǔ)教育的新模式，重視中小學(xué)管理人員與教師在職培訓(xùn)，通過(guò)加強(qiáng)學(xué)校硬件設(shè)施和軟實(shí)力提升為保障中小學(xué)安全創(chuàng)造條件。

（三）推動(dòng)中小學(xué)安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化

應(yīng)確立明確的中小學(xué)校舍等校園建筑與相關(guān)教育設(shè)施設(shè)備的安全標(biāo)準(zhǔn)，杜絕諸如“毒跑道”等危害學(xué)生身體健康的教育設(shè)施進(jìn)入校園。對(duì)校園體育器材、游戲設(shè)施的設(shè)計(jì)、安裝、使用、維修與保養(yǎng)，學(xué)校實(shí)驗(yàn)室的使用和維護(hù)等方面根據(jù)海南實(shí)際作出明確要求。推動(dòng)中小學(xué)安全管理確立標(biāo)準(zhǔn)的管理方案，對(duì)學(xué)校安全管理的目標(biāo)、原則、組織、流程和預(yù)案進(jìn)行詳盡描述，明確中小學(xué)校園安全管理流程和標(biāo)準(zhǔn)，使學(xué)校安全管理任務(wù)得到系統(tǒng)、完整的清晰呈現(xiàn)，以標(biāo)準(zhǔn)化促專業(yè)化，使中小學(xué)從“碎片化”、“運(yùn)動(dòng)式”的學(xué)校安全管理模式下解放出來(lái)，不僅能夠切實(shí)減輕學(xué)校的負(fù)擔(dān)，而且能夠最大限度地防范校園安全事故，

（四）加快校園信息化建設(shè)

學(xué)校作為教育機(jī)構(gòu)，需要相對(duì)安靜的環(huán)境，當(dāng)前，為了維護(hù)校園安全和學(xué)校教育活動(dòng)的正常開展，海南省大多數(shù)學(xué)校對(duì)學(xué)校采取封閉性管理，不經(jīng)學(xué)校安保人員允許和登記，不允許隨意進(jìn)出校園。這種相對(duì)封閉的校園環(huán)境，一方面有效的避免了一些來(lái)自校外的危險(xiǎn)，但同時(shí)也使得校園內(nèi)部的安全隱患很難為外界所知，學(xué)校內(nèi)部安全管理難以得到來(lái)自外界的有效監(jiān)督，當(dāng)發(fā)生安全糾紛時(shí)，這種封閉性也使得外部對(duì)校園內(nèi)部的安全管理狀況充滿不信任，由此引發(fā)的不信任情緒也會(huì)反過(guò)來(lái)對(duì)學(xué)校的安全產(chǎn)生不良影響。為此，應(yīng)逐步推進(jìn)海南的各中小學(xué)加強(qiáng)校園信息化建設(shè)，制定技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)學(xué)校通過(guò)設(shè)立校園門禁控制系統(tǒng)、校園監(jiān)控設(shè)備等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，有效防范可能風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)普及使用翼校通等信息手段，建立家校便捷溝通渠道，共同促進(jìn)中小學(xué)安全管理水平的提升。

（五）推動(dòng)校園專業(yè)安保力量建設(shè)

當(dāng)前各地公安機(jī)關(guān)普遍存在警力緊缺的情況，在中小學(xué)安全狀況沒(méi)有顯著惡化的情況下，在中小學(xué)建立校園警察制度或者派駐駐校警察短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。隨著海南中小學(xué)安全管理對(duì)保安人員素質(zhì)的要求不斷提高，尤其是高科技防范措施在校園安全防范工作的不斷應(yīng)用，提高校園安全管理人員的整體素質(zhì)已迫在眉睫。為此，有必要在中小學(xué)建立專業(yè)的安保力量，建立學(xué)校安全管理資金保障制度，由教育管理部門對(duì)學(xué)校安保人員進(jìn)行集中統(tǒng)一招錄，明確學(xué)校安保人員的任職資格和裝備要求，明確規(guī)定校園安保人員在校園安全管理方面的權(quán)力與義務(wù)，建立一支專業(yè)、有效的校園安保人員隊(duì)伍。

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