馮濤，郁建興

(1浙江財經(jīng)大學公共管理學院，浙江杭州310018；2浙江大學公共管理學院，浙江杭州310058)

走向監(jiān)管型政府：“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”與“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”的融合

馮濤1，郁建興2

(1浙江財經(jīng)大學公共管理學院，浙江杭州310018；2浙江大學公共管理學院，浙江杭州310058)

中國亟待構(gòu)建監(jiān)管型政府?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”與監(jiān)管型政府之間存在著一種表征關(guān)系，而不只是一種單向的線性關(guān)系，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代迫切需要政府建構(gòu)和重構(gòu)監(jiān)管體系，同時也提供了重大機遇。走向監(jiān)管型政府應是“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”與“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”相融合的過程。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，政府必須超越以往的“駕馭市場”模式，在減少管控的同時，加強并完善市場監(jiān)管。在“信息大量過?！本置嫦聦崿F(xiàn)監(jiān)管目標，政府需要依托信息技術(shù)杠桿，理順網(wǎng)絡(luò)各節(jié)點、各主體間關(guān)系，創(chuàng)新監(jiān)管體制機制，提高政府執(zhí)法監(jiān)管能力，更好地維護公平競爭的市場秩序，拓寬“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)的發(fā)展空間。

互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管；監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)；底線式監(jiān)管；新型市場監(jiān)管制度；網(wǎng)絡(luò)協(xié)同監(jiān)管機制

我國自1978年實行改革開放以來，隨著經(jīng)濟建設(shè)中心地位、首要地位的確立與鞏固，一種類似于日本、韓國的發(fā)展型國家得以成形。發(fā)展型國家的首要特征是發(fā)展主義的戰(zhàn)略主導理念，其主要政策都圍繞著經(jīng)濟發(fā)展而制定與執(zhí)行，以行政力量駕馭市場來實現(xiàn)經(jīng)濟增長目標。三十多年來，發(fā)展主義與發(fā)展型國家在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要的積極作用，同時也造成了諸多經(jīng)濟社會問題。超越發(fā)展型國家，改革市場管理體制勢在必行。黨的十八屆三中全會指出要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這從根本上改變了政府與市場的關(guān)系，政府行為由此而發(fā)生質(zhì)的變化，以駕馭市場甚至取代市場、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展為目標的政府將轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)管市場、維護公平競爭市場秩序為己任的政府。

技術(shù)創(chuàng)新為這種轉(zhuǎn)變進一步提供了可能?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟“快速迭代”效應催生了大量新事物，并在短時期內(nèi)廣為使用，直接沖擊了傳統(tǒng)的政府駕馭市場模式。政府不得不減少管控，為各類新興經(jīng)濟主體營造寬松的成長環(huán)境，以順應技術(shù)革命的浪潮。與此同樣重要或者更為重要的是加強監(jiān)管，尤其是互聯(lián)網(wǎng)時代“信息大量過?！?，信息產(chǎn)生、搜尋與傳播過程極易受到錯誤信息源的干擾，市場信息失真、歪曲問題嚴峻，政府必須給予監(jiān)管。不同以往的是，在新業(yè)態(tài)下的政府監(jiān)管必須體現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)思維，對接網(wǎng)絡(luò)平臺，依托信息歸集、共享與公示，加強信息監(jiān)管，構(gòu)筑以信用監(jiān)管為核心的新型市場監(jiān)管制度，從過去直接管企業(yè)、管人轉(zhuǎn)向管平臺、管數(shù)據(jù)、管信用，最大程度規(guī)避信息不對稱?？梢钥吹?，不只是技術(shù)革命沖擊甚至顛覆了傳統(tǒng)市場管理職能，反過來，政府可以主動運用信息技術(shù)杠桿，創(chuàng)新監(jiān)管體制機制，推進監(jiān)管型政府建設(shè)。

“互聯(lián)網(wǎng)+”與監(jiān)管型政府之間存有表征關(guān)系。技術(shù)創(chuàng)新迫切要求政府改變過去駕馭市場模式，建構(gòu)和重構(gòu)市場監(jiān)管體系，在減少管控的同時，加強監(jiān)管，而要在“信息大量過?！本置嫦逻_成監(jiān)管目標，又離不開信息技術(shù)新手段與新工具，構(gòu)建新型市場監(jiān)管制度，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)協(xié)同監(jiān)管機制，提高政府執(zhí)法監(jiān)管能力，也只有這樣，政府監(jiān)管才能變得更加信息化與智能化，更好地適應并促進“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)發(fā)展?？梢?，走向監(jiān)管型政府是“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”與“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”趨向融合的過程?；谶@樣的認識，我們將在評述國內(nèi)外已有研究的基礎(chǔ)上，提出新分析框架，拓寬已有監(jiān)管理論，使它能夠涵蓋信息時代的最新內(nèi)容。

一、已有研究評述

政府與市場關(guān)系問題是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的母題。與非此即彼的政府派或者市場派不同，近年來，伴隨著市場經(jīng)濟體制的不斷成熟，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟新形態(tài)涌現(xiàn)，學界研究越來越集中于減少管控與加強監(jiān)管之間緊張關(guān)系的爭論，研究內(nèi)容更加微觀、具體。

有研究直接指出了互聯(lián)網(wǎng)時代政府監(jiān)管的困境：信息大量過剩，政府執(zhí)法負荷繁重，公共執(zhí)法資源稀缺[1]；相比網(wǎng)絡(luò)運營商、互聯(lián)網(wǎng)平臺等大型企業(yè)，政府尚不處于信息優(yōu)勢方面[2]，迫切需要創(chuàng)新監(jiān)管形式。法國學者梯諾爾將博弈論引入研究，關(guān)注信息不對稱條件下監(jiān)管問題，他將監(jiān)管視作委托—代理問題，其中監(jiān)管者政府是委托人，被監(jiān)管者廠商是代理人，因為信息不對稱，被監(jiān)管者相比監(jiān)管者擁有明顯的信息優(yōu)勢[3]?；谶@樣的現(xiàn)實，拉豐與梯諾爾以激勵理論為核心建立模型：首先建立基礎(chǔ)模型，即基于政府為社會福利最大者的假設(shè)，以管制者與管制對象之間存在信息不對稱為基點，在委托代理關(guān)系的框架內(nèi)建立最優(yōu)管制激勵模型；進而，放松政府為公共利益捍衛(wèi)者的假設(shè)，在管制者與管制對象存在合謀的各種條件下，建立若干次優(yōu)管制激勵模型[4]。梯諾爾的理論一定程度上為信息不對稱條件下處理政府監(jiān)管者與網(wǎng)絡(luò)運營商、信息平臺等大型企業(yè)被監(jiān)管者關(guān)系提供了啟示，但是，.正如奧地利學派批評的那樣，梯諾爾的模型過于依賴數(shù)學，癡迷于與真實生活狀況不符的虛構(gòu)問題，忽視數(shù)學機器難以處理的因素[5]。尤其在新業(yè)態(tài)下，信息平臺、網(wǎng)絡(luò)運營商不僅擁有明顯的信息優(yōu)勢，而且個人或商家用戶對其依賴性較強，它們所提供的產(chǎn)品或服務(wù)需求彈性小，特別是網(wǎng)絡(luò)運營商還長期處在自然壟斷地位，“政企不分”現(xiàn)象較為普遍存在，這些現(xiàn)實條件大大制約了梯諾爾理論的解釋力。

與梯諾爾相似，奧利弗·哈特也重點關(guān)注信息不對稱條件下的委托-代理問題，突出表現(xiàn)為雙方合約的不完全，進而加大了監(jiān)督管理者（公司經(jīng)理）的難度，這就需要調(diào)整所有者、管理者、工人與消費者的關(guān)系，通過重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)來解決合約不完全下的監(jiān)督難題[6]。無疑，這對新業(yè)態(tài)下的政府、消費者與商家用戶、網(wǎng)絡(luò)運營商與信息平臺等大型企業(yè)的關(guān)系研究有著較大參考價值。同時必須看到，哈特的不完全合約理論發(fā)端于大型上市公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究。與此不同，在新業(yè)態(tài)下，消費者或商家用戶與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)間實際上是一種“半市場半企業(yè)”的聯(lián)接，個人或商家用戶無需像公司股東那樣耗費成本來監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺，相反，它們完全可以采取“用腳投票”形式另選新的平臺入駐。這就不得不引入外部約束機制，但是哈特也承認他所設(shè)計的約束機制重在實現(xiàn)組織內(nèi)部制衡，外部人（比如政府）的任何企圖都會削弱這些機制的功能，同時很可能是反生產(chǎn)力的[7]。顯然，哈特的理論解釋新業(yè)態(tài)下政府監(jiān)管問題也存在一定限度。

相比梯諾爾、哈特等人的理論研究，更多論者立足于“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)態(tài)的現(xiàn)實，重點探討政府監(jiān)管職能、體制機制的改革路徑?；谥袊鴮嶋H，業(yè)界普遍認為，相應于“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)發(fā)展，政府監(jiān)管改革既要“輕事前審批”，又要“重事中事后監(jiān)管”，開展“先照后證”、“工商登記便利化”等工商登記制度改革[8]。經(jīng)由對政府實際履職過程的研究，有學者指出，傳統(tǒng)監(jiān)管體制的地域分割性、行業(yè)分割性、產(chǎn)業(yè)保護性，與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟跨域性、跨界融合性特征相悖[9]。下一步監(jiān)管改革的方向就應淡化舊有體制特征。要避免地域分割性，就要適當提升監(jiān)管層級；針對行業(yè)分割性與產(chǎn)業(yè)保護性，應適當集中互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟管轄權(quán)限，從過去行業(yè)主管機關(guān)中逐漸剝離，整合監(jiān)管部門力量，避免多頭監(jiān)管[10]。還有研究重點關(guān)注網(wǎng)絡(luò)各節(jié)點、各主體間關(guān)系，旨在創(chuàng)新監(jiān)管機制。有論者專門提出互聯(lián)網(wǎng)“生態(tài)化治理模式”，強調(diào)多元主體、分散責任、機制合作等治理原則[11]，并倡導由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)主導的“軟法之治”，即依托互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)制定，用以協(xié)調(diào)其與入駐商家、消費者關(guān)系的網(wǎng)規(guī)來開展監(jiān)管[12]。同時，還要激活各類網(wǎng)絡(luò)平臺、行業(yè)組織與社會組織、消費者等主體力量，形成互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟公共治理體系[13]。另外，學界還普遍認同互聯(lián)網(wǎng)時代信息要素、信息技術(shù)的重要地位。相應的，政府要構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的新型市場監(jiān)管制度[14]，同時，還要以信息技術(shù)為杠桿，創(chuàng)新跨部門信息交換機制、互聯(lián)網(wǎng)市場監(jiān)管部際聯(lián)席會議等制度安排[15]，加強信息歸集，促進跨部門、跨地區(qū)協(xié)同監(jiān)管，提升政府監(jiān)管綜合研判能力。

可以看到，學界對互聯(lián)網(wǎng)時代政府監(jiān)管改革已經(jīng)做了較多探討，但是已有研究較多具體分析某個現(xiàn)象或問題，較少提煉一般理論或政策原則，而那些較為成熟的理論成果往往產(chǎn)生于“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)之前，難以涵蓋信息時代的最新內(nèi)容。這是一項未盡的研究事業(yè)，我們亟需從互聯(lián)網(wǎng)時代的現(xiàn)實出發(fā)，構(gòu)建一套相對完善的監(jiān)管理論及政策體系。另一方面，任何一次技術(shù)革命不只是影響政府治理變遷的外在動力，它們之間往往存在著更為深刻的關(guān)系[16]。早在工業(yè)革命時期，馬克斯·韋伯就敏銳地發(fā)現(xiàn)工業(yè)化造就了現(xiàn)代官僚制，大數(shù)據(jù)時代也不例外，它將帶來公共管理領(lǐng)域的深刻變革[17]。然而，已有研究傾向于將“互聯(lián)網(wǎng)+”視作一項前置條件，并從此背景出發(fā)討論政府監(jiān)管改革問題。事實上，“互聯(lián)網(wǎng)+”與監(jiān)管型政府間不是簡單的線性關(guān)系，而是一種表征關(guān)系。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”與監(jiān)管型政府之間的表征關(guān)系與新分析框架

我們接下來考察“互聯(lián)網(wǎng)+”與監(jiān)管型政府的表征關(guān)系，并基于這種表征關(guān)系，提出監(jiān)管型政府的新分析框架。

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”之于監(jiān)管型政府

已有論者通過考察東亞工業(yè)化進程提出了“駕馭市場”發(fā)展模式[18](PP18-24)。在這種模式下，政府重點在馴服國內(nèi)外市場力量并使之服從國家經(jīng)濟利益中扮演著重要角色[19]。然而，在互聯(lián)網(wǎng)時代，這種“駕馭市場”模式難以持續(xù)。人們將依托第三方平臺，實現(xiàn)網(wǎng)狀點對點的信息分享，這樣的共享行為已成為一種新的經(jīng)濟秩序，即共享經(jīng)濟。尤其，隨著經(jīng)濟活動門檻的降低，新興經(jīng)濟主體數(shù)量按幾何級數(shù)增長，以往駕馭市場所需動用的資源數(shù)量遠遠跟不上新興經(jīng)濟主體數(shù)量的增長。因此，政府不可能延續(xù)過去的做法，依靠行政力量來駕馭并驅(qū)動市場，相反，它們需要向依法中立的市場監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，重在維護公平競爭的市場秩序，與此同時，市場機制將在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟運行中起到?jīng)Q定作用。

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟不僅內(nèi)在地沖擊著“駕馭市場”模式，而且還直接摧毀了行政力量“駕馭市場”發(fā)生的外在條件。一般而言，以地域為界的行政區(qū)劃是政府“駕馭市場”發(fā)生的前提與基礎(chǔ)，而互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟混業(yè)性、跨域性特征本質(zhì)上撬動了“駕馭市場”模式的存在土壤。眾所周知，互聯(lián)網(wǎng)浪潮模糊了傳統(tǒng)國家、地區(qū)與行業(yè)的邊界，任何一股行政力量都不可能持續(xù)主導資源要素跨區(qū)域、跨行業(yè)的流動。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢較易實現(xiàn)主要經(jīng)營場所的遷移，這實際上賦予了企業(yè)選擇最適宜監(jiān)管環(huán)境的“用腳投票”權(quán)[20]。作為政府，它必須以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)與公平競爭的市場環(huán)境來吸引更多的經(jīng)濟資源[21]，這又為政府向監(jiān)管型轉(zhuǎn)變提供了強大動力。

來勢迅猛的互聯(lián)網(wǎng)浪潮不僅顛覆了過去“駕馭市場”模式，而且還直接沖擊了傳統(tǒng)的政商關(guān)系，并由此而聯(lián)動政府監(jiān)管模式較為徹底的變革。以“互聯(lián)網(wǎng)+交通出行”為例，傳統(tǒng)出租車行業(yè)弊端重重，催生了網(wǎng)約車。網(wǎng)約車數(shù)量劇增，交通部門執(zhí)法資源愈顯捉襟見肘，這將倒逼著交通部門與網(wǎng)約車、傳統(tǒng)出租車關(guān)系的變革。交通部門無法延續(xù)傳統(tǒng)的行業(yè)保護功能，相反，它將重在創(chuàng)新監(jiān)管方式，進而實現(xiàn)對出租車、網(wǎng)約車等在內(nèi)的所有運營車輛的有效監(jiān)管，其中包括將網(wǎng)約車數(shù)據(jù)接入部門監(jiān)管平臺，全面掌握企業(yè)運營情況；通過定期對信息平臺的經(jīng)營情況、服務(wù)質(zhì)量、價格水平、投訴處理等向社會公示，接受公眾監(jiān)督和選擇。由此，出租車、網(wǎng)約車等全部運營車輛都將獲得一個更為公平競爭的市場環(huán)境。

技術(shù)革命不只是挑戰(zhàn)了我國傳統(tǒng)行業(yè)，而且還為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”帶來了前所未有的機遇。新興經(jīng)濟主體數(shù)量迅速增長，而這些新興經(jīng)濟主體的產(chǎn)生與發(fā)展都離不開互聯(lián)網(wǎng)，它們必須選擇入駐一個或數(shù)個互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)規(guī)模龐大，事實上已成為覆蓋數(shù)量巨大的生產(chǎn)者、經(jīng)營者與消費者的“數(shù)字云”。它們既要為入駐主體提供技術(shù)、法律等支持，又要制定“網(wǎng)規(guī)”約束企業(yè)行為，實現(xiàn)“軟法之治”。由此可見，互聯(lián)網(wǎng)云平臺實際上已成為一個重要的自治場所，它將協(xié)同甚至部分取代政府監(jiān)管功能。總之，無論是沖擊傳統(tǒng)行業(yè)，還是催生新興行業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)革命都將從根本上改變以往的政商關(guān)系，政府不再與市場、企業(yè)相互嵌套，它將逐漸演變成為一股“凌駕于市場之上”的依法中立的監(jiān)管力量。

（二）監(jiān)管型政府之于“互聯(lián)網(wǎng)+”

不只是信息技術(shù)創(chuàng)新對政府監(jiān)管帶來了顛覆性影響，反過來，政府可以從“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)發(fā)展要求出發(fā)，運用信息技術(shù)新工具重構(gòu)和建構(gòu)監(jiān)管體系，從而更好地適應并促進“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管職能，尤其是減少管控，將會拓寬互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展空間。就此，有論者專門提出了“未來政府的生態(tài)化治理模式”，如果說互聯(lián)網(wǎng)是一個生態(tài)系統(tǒng)，監(jiān)管者目標不應該奢望生態(tài)是規(guī)矩而又有條理的，而應該只去除里面的害蟲就行了[22]。在這種新的生態(tài)化治理模式下，政府監(jiān)管將由過去駕馭、管控轉(zhuǎn)向底線式監(jiān)管。那么何為底線式監(jiān)管呢？在處理政府與市場關(guān)系時，政府監(jiān)管重點是對互聯(lián)網(wǎng)整體性、全局性、戰(zhàn)略性與導向性的制度及機制進行設(shè)計，主要處置應急性、緊急性事務(wù)以及對市場社會的回應性事務(wù)，但凡沒有突破“底線”的失范行為，就應該保留市場的自由度，讓“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)發(fā)展回歸到市場主導的軌道上來。與此同時，政府還要厘清自身與企業(yè)、行業(yè)的邊界，尤其要在網(wǎng)絡(luò)運營商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等大型企業(yè)“政企分離”的基礎(chǔ)上，向依法中立的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，只有這樣，才能激發(fā)互聯(lián)網(wǎng)市場活力，而網(wǎng)絡(luò)運營商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等大型企業(yè)以及數(shù)量龐大的商家用戶才能真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟主體與利益主體，這又將為下一步監(jiān)管體制機制改革創(chuàng)造前提條件。

減少管控是走向監(jiān)管型政府的重要方向，但另一方面，政府又要加強監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得信息產(chǎn)生、搜尋與傳播的效率顯著提升，但這并不能證明信息搜尋與信息匹配的效率提高了，相反，信息產(chǎn)生、搜尋與傳播過程中受到錯誤信息源干擾的可能性極大增加。比如，“魏則西案件”的發(fā)生在某種程度上正可歸咎于信息搜尋與信息匹配的不一致，即“信息不對稱”。而且，如前所述，相比網(wǎng)絡(luò)運營商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等，政府尚未擁有明顯的信息優(yōu)勢。因此，政府必須要運用信息技術(shù)新工具與新手段，創(chuàng)建以信息監(jiān)管為核心的新型市場監(jiān)管制度，加強對市場、企業(yè)信息的歸集、共享與公示，彌補自身監(jiān)管能力的不足。

正如我國及其他國家的實踐，強制立法公開信息固然是信息監(jiān)管的重要手段。但是，信息化時代往往也是“信息大量過?！钡臅r代，尤其在B2C、C2C新商業(yè)模式下，個性化、定制化產(chǎn)品或服務(wù)充斥著整個市場，加劇了監(jiān)管負荷過重與政府資源稀缺的矛盾。因此，要實現(xiàn)信息監(jiān)管目標，還需要進一步理清政府與網(wǎng)絡(luò)各節(jié)點、各主體的關(guān)系，創(chuàng)新監(jiān)管機制。網(wǎng)絡(luò)運營商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都是監(jiān)管的對象，政府首先將依法對它們資質(zhì)、運營行為、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、信息安全等開展監(jiān)管，同時也必須看到，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)還是促成政府監(jiān)管目標的重要力量，一方面它們將充分發(fā)揮自主治理功能，通過出臺“網(wǎng)規(guī)”對其商家與消費者用戶實現(xiàn)“軟法之治”；另一方面，政府將在對接企業(yè)信息、行業(yè)信息的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)協(xié)同監(jiān)管機制，吸納互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等主體協(xié)同政府更好地開展監(jiān)管工作。另外，如前所述，大量的商家與消費者用戶是獨立的經(jīng)濟主體與利益主體，它們將借助信息網(wǎng)絡(luò)通過“用腳投票”作用于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)內(nèi)在利益結(jié)構(gòu)，因而能夠有效“阻嚇”企業(yè)放棄潛在的不法行為，分擔監(jiān)管機構(gòu)的一部分執(zhí)法負荷，這是一種社會執(zhí)法[23]。

除此以外，政府還將直接運用技術(shù)新工具與新手段，實現(xiàn)技術(shù)賦能，提高自身監(jiān)管能力。國家發(fā)改委等部門聯(lián)合頒發(fā)的《推進互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)開展信息惠民試點的實施方案》指出，信息技術(shù)是提高政務(wù)服務(wù)整體效率與水平的重要杠桿。監(jiān)管也不例外，政府將創(chuàng)新“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”模式，統(tǒng)一線上監(jiān)管與線下監(jiān)管。在線上，政府將通過技術(shù)平臺，構(gòu)建“監(jiān)管云”，實現(xiàn)智慧監(jiān)管；在線下，政府將憑借線上信息優(yōu)勢，及時處理回應性事務(wù)、緊急性事務(wù)及常規(guī)性事務(wù)。

從上可以看到，走向監(jiān)管型政府首先包含著“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的內(nèi)容，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展迫切需要政府履行好監(jiān)管市場的職能，而不再延續(xù)長期以來的“駕馭市場”模式；同時，這又包含著“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”的內(nèi)容，要達成新業(yè)態(tài)下的監(jiān)管目標，政府必須要主動利用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)與新手段，建構(gòu)并完善自身監(jiān)管體系，從而更好地適應并促進互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展。事實上，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”與“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”之間相互聯(lián)動、彼此促進，前者拓寬了“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)的創(chuàng)新與發(fā)展空間，為“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”奠定必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府將以技術(shù)為杠桿，完善自身監(jiān)管體系、提高監(jiān)管能力，為“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)及技術(shù)創(chuàng)新進一步發(fā)展營造良好的監(jiān)管環(huán)境，反過來，這又將為新一輪的監(jiān)管型政府再造與升級提供重要條件。可見，走向監(jiān)管型政府的過程，也即是“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”與“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”的不斷融合過程。

（三）分析框架：“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”與“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”的融合

梯諾爾將政府監(jiān)管者與企業(yè)被監(jiān)管者關(guān)系視作委托代理關(guān)系，而事實上，政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、商家及消費者用戶等主體間都存在著委托代理關(guān)系，市場不足及政府的本質(zhì)決定了政府必須要對包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、商家及消費者用戶等在內(nèi)的整個互聯(lián)網(wǎng)市場承擔起監(jiān)管職能；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)時代，在信息大量過剩條件下，幾乎不可能形成完全合約，代理問題存在并且合約不完全，治理問題必然會發(fā)生，而治理結(jié)構(gòu)就至關(guān)重要[24]。信息是互聯(lián)網(wǎng)時代人類經(jīng)濟社會生活的重要要素，它既是政府監(jiān)管的主要對象，又是政府達成監(jiān)管目標的重要手段。如圖1所示，信息正是新型治理結(jié)構(gòu)的核心，而監(jiān)管結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容是關(guān)于構(gòu)建一種新型的制衡機制，旨在營造公平競爭的市場秩序。

圖1 新型市場監(jiān)管模式

如前所述，技術(shù)便利性賦予互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)較大的“用腳投票”權(quán)，政府需要提供合宜的市場監(jiān)管環(huán)境，以吸引更多的企業(yè)、商家及消費者。政府首先就要摒棄過去以行政力量駕馭市場的做法，在政企（商）分離的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)向依法中立的底線式監(jiān)管者。另外，信息資源的要素性及技術(shù)性優(yōu)勢為政府職能向底線式監(jiān)管轉(zhuǎn)變進一步提供可能，行政力量不再擠占市場機制的作用空間，相反，政府監(jiān)管將聚焦于產(chǎn)品或服務(wù)信息、企業(yè)及消費者信用等領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為建設(shè)以市場信息公示、信息歸集為主要內(nèi)容，以企業(yè)信用監(jiān)管為核心的新型市場監(jiān)管制度，初步建立信用約束機制[25]，從而確保信息的公開性、真實性與及時性，最大可能地避免信息不對稱。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)企業(yè)不同，尤其是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與商家、消費者用戶等主體間呈現(xiàn)出不同的關(guān)系。政府則將根據(jù)這種差異化的關(guān)系結(jié)構(gòu)，依托信息手段，分門別類地開展市場監(jiān)管；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也并非完全被動，相反，它們往往可以創(chuàng)新企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整自身與商家終端的關(guān)系，制衡政府權(quán)力，為自身的發(fā)展贏得自主空間（如表1所示）。

表1 不同企業(yè)治理結(jié)構(gòu)下的政府監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與商家終端間可能存有或者接近企業(yè)關(guān)系。在這種模式下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與商家終端的合約不完全程度較低，長期合約居多。商家用戶一旦選擇入駐特定的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，兩者間實際上演化成一種企業(yè)內(nèi)部關(guān)系，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將按照企業(yè)內(nèi)部治理方式來處理自身與入駐者的關(guān)系，而消費者選擇不同的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)作為其消費對象。普通消費者較為分散，不愿意承擔因監(jiān)管而產(chǎn)生的額外成本，相反，每個消費者都存在著“搭便車”想法，寄希望于他人履行監(jiān)管職能。因此，政府必須要提供監(jiān)管這一公共產(chǎn)品。由于商家用戶從屬于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，其具體行為實際上屬于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營范疇，政府不得干涉。因此，在這種關(guān)系模式下，政府監(jiān)管范圍僅限于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與消費者，監(jiān)管的核心內(nèi)容集中在互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)信息、企業(yè)或消費者信用信息等領(lǐng)域，主要通過信息歸集與公示等手段，最大程度避免信息不對稱，更好地引導消費者、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)理性選擇與競爭。

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與商家終端間也可能存有或者接近市場關(guān)系。尤其在企業(yè)發(fā)展早期，為了壯大自身規(guī)模，互聯(lián)網(wǎng)平臺往往會設(shè)置較低的進入門檻甚或零門檻，以吸引大量的商家與消費者用戶。在市場關(guān)系模式下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與終端用戶間合約不完全程度較高，短期契約居多，交易成本較大。與企業(yè)關(guān)系模式相似，政府仍將承擔起主要的監(jiān)管職責，集中對各類主體開展信息監(jiān)管，最大可能地規(guī)避信息不對稱，也只有這樣，才能充分發(fā)揮信息機制與競爭機制作用，消費者及商家用戶、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)才能做出理性選擇。

市場關(guān)系模式交易成本高，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不斷成熟，平臺與商家用戶的半市場半企業(yè)關(guān)系更為常見。不同于發(fā)展初期，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不僅要提供平臺服務(wù)，而且，基于企業(yè)自身發(fā)展需要，還要設(shè)置一定的進入門檻，以篩選理想的商家或消費者用戶。進入成本增加一定程度上加強了消費者或商家的監(jiān)管動機，然而，消費者或商家分散性的現(xiàn)實不利于監(jiān)管實效，政府仍須履行監(jiān)管職責，即通過信息監(jiān)管最大程度規(guī)避信息不對稱。無疑，信息透明度提升可以增強商家或消費者“用腳投票”的主動權(quán)，它們將借助信息資源及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，更加理性地選擇互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，而競爭的壓力又將激勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)改善平臺運營環(huán)境，只有這樣，才能吸引并留住更多的用戶。它們一方面將依托進入門檻，從源頭上篩選合格的商家與消費者；另一方面，又將對接政府監(jiān)管信息，構(gòu)筑互聯(lián)網(wǎng)協(xié)同監(jiān)管機制，協(xié)同政府開展監(jiān)管。

具體而言，根據(jù)監(jiān)管事項的不同性質(zhì)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將與政府之間形成差異化的協(xié)同關(guān)系，主要有：政府底線式監(jiān)管、政府委托云平臺監(jiān)管、完全由云平臺監(jiān)管（如表2所示）。就市場失靈的一般問題而言，政府首先將承擔起監(jiān)管的“底線”職責，即出臺相應的法律法規(guī)及統(tǒng)一標準，依法開展監(jiān)管，確保公平競爭的市場秩序；相比互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，政府并非處于信息優(yōu)勢地位，因此，針對商家或消費者的具體行為，尤其是微觀領(lǐng)域的行為，政府可能委托互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等主體依法開展監(jiān)管，從而協(xié)同政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管、平臺監(jiān)管的綜合效應；在法律許可范圍內(nèi)，互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)部事項屬于企業(yè)內(nèi)部治理的范疇，政府一般不予以干預，重在發(fā)揮平臺自治功能，即由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過制定“網(wǎng)規(guī)”對入駐企業(yè)進行“軟法之治”。

表2 政府與互聯(lián)網(wǎng)云平臺協(xié)同監(jiān)管模式

事實上，上述新型市場監(jiān)管制度及協(xié)同監(jiān)管機制都是旨在構(gòu)建一種新的制衡機制，從而確保公平競爭的市場秩序。消費者用戶、商家用戶、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)間都存有雙向選擇關(guān)系，而且，相比傳統(tǒng)市場，信息技術(shù)的便利性大大減少了用戶再選擇與變更的成本，一定程度上加強了商家或消費者用戶選擇不同互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的“用腳投票”權(quán)，有效制約了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)行為。事實上，這是一種社會執(zhí)法行為，某種程度上可以緩解政府監(jiān)管資源不足的困境。在這樣的條件下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)必須要改善平臺服務(wù)及運營環(huán)境，以吸引并留住消費者與商家。同樣，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)出于自身發(fā)展的需要，也可設(shè)置一定的門檻及規(guī)則，制約商家與消費者用戶行為，但是，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的制約行為必須以不破壞市場環(huán)境為前提，否則商家與消費者用戶又將根據(jù)實際需求，做出新的選擇。

必須看到，上述選擇行為與制約關(guān)系的發(fā)生都離不開相對透明的市場信息，而政府信息監(jiān)管是關(guān)鍵。如前所述，政府將依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)依法監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)市場，集中監(jiān)管產(chǎn)品或服務(wù)信息、企業(yè)或消費者信用信息等。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、商家與消費者用戶選擇不同地區(qū)的“用腳投票”權(quán)又決定了政府必須秉持底線式監(jiān)管原則，摒棄過去“駕馭市場”模式，重在構(gòu)建良好的監(jiān)管環(huán)境。不僅如此，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)還可能創(chuàng)新自身治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整平臺與商家用戶關(guān)系，制衡政府行政力量，避免過度管控的發(fā)生。比如近期諸多地方政府的監(jiān)管政策直接干預“滴滴打車”平臺商家用戶資質(zhì)，有礙“互聯(lián)網(wǎng)+交通出行”的發(fā)展，但是，與“滴滴打車”不同，在“神州專車”平臺，商家用戶司機與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“神州專車”簽署勞動合同，商家用戶事實上從屬于互聯(lián)網(wǎng)公司，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，行政力量不得滲入到公司內(nèi)部，這在一定程度上可以制衡政府管控力量。

三、結(jié)論與討論

構(gòu)建監(jiān)管型政府不只是在減少管控與加強監(jiān)管間作出非此即彼的選擇?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)管”內(nèi)在地要求我們摒棄駕馭、管控做法，相反，要向依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變；“監(jiān)管+互聯(lián)網(wǎng)”又意味著，政府必須要充分運用網(wǎng)絡(luò)新手段與新方法，尤其是要發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)治理機制的作用，營造良好的監(jiān)管環(huán)境，促成公平競爭的互聯(lián)網(wǎng)市場秩序。在這個過程中，政府既要做加法，又要做減法，還要做乘法與除法。

加法：政府首先要做加法。針對各類市場失靈，政府必須要提供監(jiān)管這一公共產(chǎn)品，基于信息要素在互聯(lián)網(wǎng)市場的重要地位，政府應構(gòu)筑以信息監(jiān)管為核心的新型市場監(jiān)管制度，依托信息技術(shù)杠桿，靈活運用技術(shù)新工具與新手段，通過信息歸集、信息共享、信息公示等手段，達成信息監(jiān)管目標。

減法：政府又要做減法，集中體現(xiàn)在政府通過簡政放權(quán)逐步解除對互聯(lián)網(wǎng)市場的直接管控，逐漸向底線式監(jiān)管發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府一方面將通過立法、出臺標準等方式，為互聯(lián)網(wǎng)市場供給統(tǒng)一規(guī)范；另一方面政府監(jiān)管不再直接干預互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、商家用戶等具體經(jīng)營行為，相反，它們將以法律標準為參照，重在對信息領(lǐng)域進行監(jiān)管，最大程度地避免信息不對稱，切實提高信息搜尋與信息匹配的效率。

乘法：乘法意味著要激活市場機制的活力，讓“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)回歸到市場主導的軌道上來。新型市場監(jiān)管模式旨在構(gòu)筑一種新的制衡機制，而要實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、商家用戶、消費者用戶的制衡，離不開互聯(lián)網(wǎng)各節(jié)點、各主體間的公平競爭與自主選擇，而這又離不開競爭有序的市場環(huán)境，即充分發(fā)揮信息機制、競爭機制與選擇機制的決定性作用。

除法：除法意味著政府要盡快摒棄不具優(yōu)勢監(jiān)管方式，尤其在信息大量過剩條件下，政府并非擁有信息優(yōu)勢，監(jiān)管負荷繁重與執(zhí)法資源稀缺矛盾突出。政府應理順與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、商家及消費者用戶關(guān)系，在加強信息監(jiān)管、維護公平競爭市場秩序的前提下，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)治理機制作用，激活互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、商家用戶、消費者用戶等網(wǎng)絡(luò)各節(jié)點、各主體的力量，構(gòu)筑互聯(lián)網(wǎng)協(xié)同監(jiān)管機制。

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責任編輯：錢亞仙

D035-3

A

1008-4479（2017）01-0005-09

2016-12-07

國家社科基金重大招標項目“地方政府社會管理創(chuàng)新的制度化研究”（13&ZD040）的階段性成果。

馮濤，浙江財經(jīng)大學公共管理學院副教授；郁建興（通訊作者），教育部長江學者，浙江大學公共管理學院院長、教授、博士生導師。