生物燃料補(bǔ)貼政策的國際比較分析與啟示

向 麗

(南京審計(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，南京 211815)

生物燃料補(bǔ)貼政策的國際比較分析與啟示

向 麗

(南京審計(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，南京 211815)

生物燃料補(bǔ)貼政策對促進(jìn)我國生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的意義。本文首先借鑒了國際上生物燃料補(bǔ)貼政策，進(jìn)而分析了我國生物燃料補(bǔ)貼政策所面臨的問題，最后提出我國生物燃料補(bǔ)貼的政策選擇。

生物燃料；補(bǔ)貼政策；國際比較；分析；啟示

生物燃料是指由生物質(zhì)提取的液體、固體或氣體燃料，其最大特點(diǎn)是具有可再生性。生物燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持，尤其是補(bǔ)貼政策對促進(jìn)生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。而我國生物燃料產(chǎn)業(yè)起步較晚，借鑒其他國家對生物燃料的補(bǔ)貼政策是一個(gè)很好的選擇。

1 生物燃料補(bǔ)貼政策的國際比較

1.1 美國生物燃料產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策

美國出于國家能源安全考慮，積極尋找能源替代。1977年提出了“乙醇發(fā)展計(jì)劃”，并在之后頒布了一系列法案來支持該計(jì)劃，1990年《能源政策法案》正式確立了乙醇作為替代燃料的地位。1994年頒布了《可再生氧化規(guī)則》確保了燃料乙醇的市場份額。到了21世紀(jì)，出于對環(huán)境安全的考慮，美國確立了以纖維素乙醇進(jìn)行能源替代。2005年《能源政策法案》規(guī)定了纖維素乙醇發(fā)展計(jì)劃，要求在2012年，全美市場上纖維素乙醇的占有量要達(dá)到9.46億L。2007年美國能源部宣布對生物燃料研發(fā)投入10億美元，并斥資3.85億美元支持發(fā)展纖維素乙醇商業(yè)化技術(shù)。2008年對纖維素乙醇生產(chǎn)商實(shí)行稅收優(yōu)惠，每加侖燃料乙醇可獲得1.01美元的稅收減免。這些措施極大促進(jìn)了纖維素乙醇的發(fā)展，但同時(shí)也帶來了較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.2 歐盟生物燃料產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策

歐盟從上世紀(jì)70年代開始生產(chǎn)生物燃料，90年代加速發(fā)展，現(xiàn)在歐盟已是世界上生物柴油最大的生產(chǎn)者和消費(fèi)者。這些都得益于歐盟對生物燃料發(fā)展的支持，尤其是補(bǔ)貼政策的支持。2000年出版綠皮書《能源供給安全的歐盟策略》中提出到2020年替代傳統(tǒng)燃料20 %的目標(biāo)。2003年出臺(tái)的“生物燃料指令”中提出了成員國應(yīng)當(dāng)根據(jù)原料價(jià)格的變化適時(shí)調(diào)整生物燃料稅收豁免的水平，從而避免過度補(bǔ)償。2006年，歐委會(huì)的實(shí)踐報(bào)告上指出，種植在休耕區(qū)上95%的作物都被用來進(jìn)行生物燃料的生產(chǎn)。2009年歐委會(huì)對該指令進(jìn)行了完善，新指令在稅收豁免、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)傾斜、資本支持、獲得研發(fā)資金等方面得以改進(jìn)，從而為全球生物燃料向可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。歐盟生物燃料補(bǔ)貼涉及生產(chǎn)、消費(fèi)、投入和科研等多個(gè)環(huán)節(jié)，補(bǔ)貼目標(biāo)明確。在補(bǔ)貼手段上有市場價(jià)格支持、消費(fèi)稅減免、原料補(bǔ)貼、科研補(bǔ)貼、能源作物計(jì)劃和資本贈(zèng)款支持等，多管齊下有效促進(jìn)生物燃料的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在相關(guān)法律法規(guī)上，適時(shí)推出一系列法規(guī)、計(jì)劃，為生物燃料的發(fā)展提供法律支持和幫助。

1.3 巴西生物燃料產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼政策

巴西是世界上最早發(fā)展生物燃料的國家之一，1975年出臺(tái)了《國家乙醇計(jì)劃》，該方案要求巴西國內(nèi)動(dòng)力汽車使用甘蔗乙醇，并要求乙醇產(chǎn)量到1979年增加到3億L。因政府的大力支持、自身獨(dú)特的地理位置優(yōu)勢和豐富的生物燃料資源使其成為世界上第二大生物燃料生產(chǎn)國以及最大的出口國。巴西為了支持生物質(zhì)燃料的發(fā)展，制定了法制強(qiáng)制推行的政策，其效果十分顯著。與美國類似，巴西首先規(guī)范了生物燃料的營銷渠道，繼而通過財(cái)稅以及金融政策對生物燃料進(jìn)行補(bǔ)貼，對使用生物燃料的交通工具免收工業(yè)產(chǎn)品稅以及減征1 %的增值稅，對生產(chǎn)生物燃料原料的農(nóng)戶給予合計(jì)約3 400萬美元融資貸款，并利用稅收手段使摻燒生物燃料的利益明顯高于使用其他燃料，來鼓勵(lì)使用生物燃料。

2 我國生物燃料補(bǔ)貼政策及問題分析

2001—2002年為了消化陳化糧，我國先后在河南、黑龍江建立乙醇生產(chǎn)企業(yè)，2004年進(jìn)一步擴(kuò)張到吉林、湖北等地。2002年中央財(cái)政開始對試點(diǎn)的黑龍江華潤酒精有限公司、吉林燃料乙醇有限公司、河南天冠燃料乙醇有限公司、安徽豐原生化股份有限公司、廣西中糧生物質(zhì)能源有限公司給予補(bǔ)貼。我國從2002—2004年主要實(shí)行的是成本加利潤的補(bǔ)貼方法，政府補(bǔ)貼的手段既有價(jià)格支持，又有稅收優(yōu)惠。對于生物燃料的原料統(tǒng)一按照出庫價(jià)格計(jì)算，而非市場價(jià)，對于相應(yīng)的試點(diǎn)企業(yè)則是實(shí)行5%的消費(fèi)稅補(bǔ)貼。該補(bǔ)貼調(diào)動(dòng)了糧食乙醇生產(chǎn)企業(yè)的積極性，促進(jìn)了陳化糧的消化。缺點(diǎn)是：由于有政府的保本承諾，企業(yè)在降低生產(chǎn)成本方面缺乏動(dòng)力，幾乎所有的試點(diǎn)企業(yè)都處于虧損狀態(tài)，給國家財(cái)政造成了很大的壓力。另外，這些補(bǔ)貼政策主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而在消費(fèi)、研發(fā)等環(huán)節(jié)的財(cái)政支持明顯不足且目標(biāo)也不夠明確。

隨著消化陳化糧的目標(biāo)完成，我國將生物燃料的發(fā)展納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。2005—2007年先后出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于燃料乙醇虧損補(bǔ)貼政策的通知》、《中華人民共和國可再生能源法》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》。該階段實(shí)行定額補(bǔ)貼，并且補(bǔ)貼逐年減少。定額補(bǔ)貼有利于企業(yè)積極降低生產(chǎn)成本、改進(jìn)技術(shù)，但由于缺乏彈性機(jī)制，定額補(bǔ)貼會(huì)由于原油價(jià)格波動(dòng)而給企業(yè)帶來虧損問題。另外，國家嚴(yán)格控制了生物燃料的生產(chǎn)和銷售，近些年，盡管很多廠商和個(gè)人試圖生產(chǎn)銷售生物燃料，但由于我國并沒有制定相關(guān)的政策，所以得不到政府的補(bǔ)貼，成為其進(jìn)入現(xiàn)有銷售渠道的一個(gè)障礙。

由于糧食安全問題凸顯，從2008年至今國家發(fā)展生物燃料明確了“不與人爭糧，不與糧爭地”的原則，堅(jiān)持發(fā)展非糧作物燃料，并出臺(tái)了一系列文件，包括：《可再生能源“十一五”發(fā)展計(jì)劃》、《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見》、《生物燃料乙醇彈性補(bǔ)貼財(cái)政財(cái)務(wù)管理辦法》等。實(shí)行與油價(jià)掛鉤的彈性補(bǔ)貼機(jī)制，當(dāng)生物燃料企業(yè)生產(chǎn)銷售過程中發(fā)生虧損時(shí)，先由企業(yè)用風(fēng)險(xiǎn)基金以盈補(bǔ)虧，在風(fēng)險(xiǎn)基金不能夠彌補(bǔ)虧損時(shí)，國家啟用彈性補(bǔ)貼政策。此階段政府補(bǔ)貼政策已取得了長足的進(jìn)步，但仍存在一定的問題，如：生物燃料生產(chǎn)的初始投資高，需要一個(gè)穩(wěn)定的投融資渠道的支持和優(yōu)惠的投資及融資政策，以降低成本。我國生物燃料產(chǎn)業(yè)并沒有達(dá)到企業(yè)自主融資解決生產(chǎn)或銷售過程中存在的虧損問題的程度，在彈性補(bǔ)貼政策下，政府給了企業(yè)完全的自主，但這樣企業(yè)就缺乏引導(dǎo)機(jī)制，限制了生物燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3 啟示

第一，借鑒國外對生物燃料補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌規(guī)劃生物燃料的發(fā)展。我國的生物燃料補(bǔ)貼可以吸收國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)調(diào)查落實(shí)全國各地能源作物的種植面積、產(chǎn)量、銷售環(huán)節(jié)等，從而確定政府補(bǔ)貼的重點(diǎn)投入環(huán)節(jié)及領(lǐng)域。同時(shí)也要考慮到我國糧食安全的特殊性，在生物燃料產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃工作上，堅(jiān)持“不與農(nóng)爭地，不與民爭糧”的原則，探索適合我國國情的發(fā)展模式。我國還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，重視現(xiàn)階段政府補(bǔ)貼比較薄弱的環(huán)節(jié)，如：企業(yè)投資的補(bǔ)貼、原料生產(chǎn)的補(bǔ)貼、生物燃料產(chǎn)成品銷售的補(bǔ)貼等。第二，加快補(bǔ)貼政策的立法建設(shè)，使生物燃料的發(fā)展有法可依。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，長期補(bǔ)貼會(huì)導(dǎo)致價(jià)格扭曲，不利于資源的有效配置，所以補(bǔ)貼的目的最終是為了不補(bǔ)。但就短期來說，生物燃料的產(chǎn)業(yè)化離不開政府的補(bǔ)貼。所以，政府應(yīng)加強(qiáng)補(bǔ)貼政策的立法推動(dòng)，建立相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制，以目前的《可再生能源法》為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化補(bǔ)貼。當(dāng)然還可以鼓勵(lì)生物燃料企業(yè)發(fā)行債券、鼓勵(lì)私人投資加入到該產(chǎn)業(yè)中來，從而促進(jìn)生物燃料產(chǎn)業(yè)的市場化。第三，在生物燃料補(bǔ)貼上，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新與進(jìn)步。當(dāng)前生物燃料產(chǎn)業(yè)化的障礙在于過高的生產(chǎn)成本，因此應(yīng)將生物燃料的研發(fā)納入重大專項(xiàng)，突破發(fā)展生物燃料的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，降低生物燃料的生產(chǎn)成本。積極引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)，使生物燃料的研究成果盡快投入到生產(chǎn)中，并將支持技術(shù)研發(fā)及創(chuàng)新環(huán)節(jié)放于首位，尤其要對以具體生產(chǎn)項(xiàng)目和科研項(xiàng)目為依托，非糧食作物為原料的生物燃料的技術(shù)研究與開發(fā)加強(qiáng)補(bǔ)貼，進(jìn)一步推動(dòng)生物燃料的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

[1] 孫鳳蓮. 林木生物質(zhì)能源開發(fā)利用及其產(chǎn)業(yè)支撐體系構(gòu)建研究[D]. 武漢：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

[2] 趙福磊. 進(jìn)油溫度對生物柴油燃燒與排放影響的研究[D]. 西安：長安大學(xué)，2014.

An international comparative analysis of biofuels subsidy policy and its implications

XIANG Li

(School of Economics and Trade, Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

The subsidy policy of biofuels is of great significance to promote the development of biofuel industry in China. This paper first draws on the international biofuel subsidy policy, then analyzes the problems faced by our country’s biofuel subsidy policy, and finally puts forward the policy choice of our country’s biofuel subsidy.

Biofuels; Subsidy policy; International comparison; Analysis; Enlightenment

F416.2

： A

： 1674-8646(2017)16-0146-02

2017-05-16

本文系江蘇省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(2013SJB790037)的階段性成果

向麗(1975-)，女，博士，教師。