政府公共服務(wù)供給的困境與解決之道

陳娟

〔摘要〕 政府是公共服務(wù)供給的重要主體，其公共服務(wù)職責(zé)的合理分工也是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給機(jī)制轉(zhuǎn)型和多元供給格局的基本前提。現(xiàn)階段我國公共服務(wù)供給還面臨著“職責(zé)同構(gòu)”下的籠統(tǒng)供給、財政制度限制下的公共服務(wù)供給乏力、“GDP增長”指標(biāo)波動壓力下公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)扭曲等困境。針對這些困境，應(yīng)理順政府職責(zé)配置關(guān)系，合理劃分各層級服務(wù)職責(zé)，加快對省級以下政府間公共服務(wù)職責(zé)分工的理論研究和實(shí)踐探索；根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則細(xì)化財政制度設(shè)計(jì)，規(guī)范公共服務(wù)供給的操作和執(zhí)行；科學(xué)構(gòu)建公共服務(wù)供給激勵機(jī)制，確保各類公共服務(wù)有效供給。

〔關(guān)鍵詞〕 政府公共服務(wù)，供給結(jié)構(gòu)，職責(zé)配置，激勵機(jī)制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）01-0092-07

新世紀(jì)以來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的加快，“保障和服務(wù)民生”成為黨的十七大、十八大特別是十八屆三中全會以來全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略內(nèi)容，“公共服務(wù)共建共享”成為黨和政府重要的制度安排。在社會實(shí)踐領(lǐng)域，隨著社會主義市場機(jī)制的逐步完善、體制改革的深入推進(jìn)和社會資本的大量涌入，公共服務(wù)多元供給的格局逐漸形成。但需要注意的是，當(dāng)前公共服務(wù)供給特別是政府公共服務(wù)職責(zé)分工的問題，仍沒有深度觸及，政府系統(tǒng)內(nèi)部供給責(zé)任分擔(dān)機(jī)制改革仍然舉步維艱，公共服務(wù)分工這一核心問題始終游離于制度設(shè)計(jì)和政策制定的邊緣。整體來看，因?qū)蛹夐g職責(zé)分工不明晰，公共服務(wù)供給仍然存在著供給水平整體低下，地方政府供給動力不足和公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理的問題，“公共服務(wù)共建共享”還任重道遠(yuǎn)。因此，深度剖析政府公共服務(wù)供給面臨的困境，理清各級政府公共服務(wù)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和財政事權(quán)劃分細(xì)則，強(qiáng)化各層級政府提供公共服務(wù)的動力，有效提升公共服務(wù)供給水平，成為公共服務(wù)供給機(jī)制轉(zhuǎn)型的重中之重。

一、針對政府“職責(zé)同構(gòu)”下的籠統(tǒng)供給困境，進(jìn)一步理順職責(zé)配置關(guān)系，合理劃分各層級職責(zé)

關(guān)于政府層級結(jié)構(gòu)與公共服務(wù)供給的關(guān)系，蒂波特早在1956年就指出全國性公共物品和地方性公共物品具有不同的屬性，其適用的政府層級也應(yīng)有所不同。就地方公共物品而言，不同區(qū)域內(nèi)的公共物品存在著競爭關(guān)系，使得地方性公共物品具有類似于私人物品的性質(zhì)；那些稅收和支出效益成本最大化的地方，最容易吸引居民 〔1 〕。經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧茨也認(rèn)為，幾乎每個國家都分為不同層級的政府，但分層的關(guān)鍵在于如何賦予不同層級政府適當(dāng)?shù)墓补┙o責(zé)任 〔2 〕35。當(dāng)前，我國政府層級間公共服務(wù)供給面臨的首要也是最深層次的問題就是，“職責(zé)同構(gòu)”導(dǎo)致公共服務(wù)供給在政府層級間缺乏有效和可行的分工機(jī)制，公共服務(wù)無法細(xì)致分類，只能模糊和籠統(tǒng)供給，這種供給方式產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重問題。

朱光磊等人指出，當(dāng)前我國政府縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上都保持高度統(tǒng)一、一致，呈現(xiàn)出“上下對口、左右對齊”的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象 〔3 〕。在“職責(zé)同構(gòu)”體制下，除國防、外交、海關(guān)等極少數(shù)公共服務(wù)職責(zé)主要由中央政府承擔(dān)外，其他的公共服務(wù)特別是民生服務(wù)都是從中央到地方五級政府同抓共管，各層級地方政府的服務(wù)職責(zé)幾乎全是中央政府職責(zé)的延伸或細(xì)化。其中的差別主要體現(xiàn)在同一事項(xiàng)中的具體權(quán)限比重和財政支出權(quán)限額度隨著行政級別自上而下由多到少、由大到小，而不是通過職責(zé)的分類進(jìn)而采取具體事項(xiàng)的分工（即某級政府該管什么不該管什么）。因此，我國公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出所有層級政府“都要管”但又都“管不了”的尷尬局面。職責(zé)不分已經(jīng)帶來公共服務(wù)供給的整體性缺失，表1顯示，教育、醫(yī)療、社保等全國性的基本公共服務(wù)占財政總支出的比例一直在30%左右徘徊，而發(fā)達(dá)國家的社保、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等民生性公共支出占財政總支出的比重一般在50%以上，中等收入國家一般也在42%左右 〔4 〕。由此來看，我國的公共財政支出與公共利益目標(biāo)出現(xiàn)明顯錯位。

職責(zé)分工不明影響著全國性基本公共服務(wù)的供給水平。那些全國性公共服務(wù)如社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療等，雖然從公共服務(wù)供給責(zé)任的最終結(jié)果來看，中央政府承擔(dān)著統(tǒng)籌所有公共服務(wù)的責(zé)任；但從供給的執(zhí)行過程來看，中央政府僅僅是制定戰(zhàn)略決策并以政治任務(wù)的形式“層層發(fā)包”分配、下達(dá)給各地方政府 〔5 〕，并要求地方政府按照下級服從上級、地方服從中央的指令貫徹執(zhí)行。中央政府在這些領(lǐng)域的財政支出，更是嚴(yán)重偏少?！?997年世界發(fā)展報告》中的數(shù)據(jù)顯示，1991-1995年政府預(yù)算醫(yī)療衛(wèi)生支出占中央財政支出的比重美國為16.9% 、英國為14%、泰國為7.6% 〔6 〕52-58，而我國僅為0.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家的水平。

表2顯示了近些年中央政府在教育、醫(yī)療、社會保障等基本服務(wù)領(lǐng)域的支出及占中央財政支出的比重，數(shù)據(jù)也表明中央政府在這些領(lǐng)域的直接財政支出幾乎微不足道。新世紀(jì)以來，中央政府加大了公共財政支出力度，狀況略有好轉(zhuǎn)。但由于職責(zé)配置仍沒有作出明確區(qū)分，中央政府承擔(dān)的公共服供給沒有較大變化，公共服務(wù)基本上仍由地方政府承擔(dān)。同時，由于層級過多且職責(zé)不分，公共服務(wù)供給在信息逐級傳遞、事權(quán)逐級分解、財政逐級壓縮的過程中造成中央政府政令逐級式微而最終難以真正發(fā)揮效應(yīng)的局面，全國性公共服務(wù)供給效率低下，服務(wù)水平始終不盡如人意。近年來隨著行政審批制度改革和事權(quán)下放，地方政府特別是基層政府的供給責(zé)任大大增加，相應(yīng)的管理和財政支出權(quán)限卻越來越窄，造成社會供需矛盾多發(fā)、基層政府不堪重負(fù)。

針對上述問題，應(yīng)理順政府縱向間職責(zé)配置關(guān)系，合理劃分各層級服務(wù)職責(zé)。

關(guān)于公共服務(wù)職責(zé)與政府層級的關(guān)系，李軍鵬認(rèn)為，“公共服務(wù)體制主要是解決公共服務(wù)由哪級政府最適合提供何種公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的問題” 〔7 〕19?，F(xiàn)階段健全公共服務(wù)供給體系的首要任務(wù)是明確政府間公共服務(wù)職責(zé)分工。對公共服務(wù)的縱向供給職責(zé)配置，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)可以考慮如下分工：

1.根據(jù)公共服務(wù)的公益性范圍和服務(wù)供給效率合理確定各級政府的專屬服務(wù)。布坎南認(rèn)為：“各級政府間有效的職責(zé)劃分取決于公共行動溢出效應(yīng)地理范圍的大小。每一種公共性的貨物或勞務(wù)僅僅對有限的一組人口來說是‘公共性的。這組人口的范圍大小決定了應(yīng)履行職責(zé)的政府單位的‘規(guī)模經(jīng)濟(jì)。” 〔8 〕438公共服務(wù)的自身屬性決定了不同的公共服務(wù)提供責(zé)任應(yīng)該由不同層級政府來承擔(dān)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，各級政府職責(zé)專屬的“異構(gòu)”模式比較適用：受益范圍是全國性且各地方對公共服務(wù)的偏好沒有明顯差異的公共服務(wù)，應(yīng)該由中央政府負(fù)責(zé)提供，如國防、外交、國家安全、社會福利、法制等這些具有高度外溢性的公共服務(wù)，類屬經(jīng)濟(jì)學(xué)上的純公共物品，符合公共物品的非競爭性和非排他性特征，由中央政府提供符合國家的根本利益，也符合公平、全民共享的理念。受益范圍具有一定區(qū)域性，更多體現(xiàn)區(qū)域特征的甚至具有一定排他性的“俱樂部”公共物品，地方政府負(fù)責(zé)提供更具活力。如地方交通、中小學(xué)教育、警察等市政服務(wù)和區(qū)域性服務(wù)，交給地方政府負(fù)責(zé)，既能滿足地方政府的特殊需要，也能夠更好地發(fā)揮地方政府的獨(dú)立性。

2.政府共同提供的混合性公共服務(wù)，需要明確劃分各級政府的具體事項(xiàng)和承擔(dān)比例?，F(xiàn)實(shí)生活中總是存在著許多較強(qiáng)外部性或跨區(qū)域的地方性公共服務(wù)，比如跨域河流和環(huán)境保護(hù)等，對于這類公共服務(wù)可以考慮：由上級政府專門提供服務(wù)；由跨區(qū)域的地方政府共同提供，上級政府提供財政支持；對上述兩類事務(wù)制定專門的制度安排，需以法律制度的形式明確規(guī)定每一級政府提供混合性服務(wù)中的具體某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)，同時劃清各級政府的主次責(zé)任和支出分擔(dān)比例，避免出現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”下每一級政府“都要管”又每一級都“管不了”的現(xiàn)象。日本在義務(wù)教育方面就給我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)啟示：省級政府（都、道、府、縣）負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的教職人員任命、工資發(fā)放等事項(xiàng)，基層政府（市、町、村）負(fù)擔(dān)中小學(xué)的校舍、室內(nèi)運(yùn)動場、食堂設(shè)施、教材、圖書、學(xué)生獎勵與補(bǔ)助、圖書管理員、伙食調(diào)理員、警務(wù)員工資等職責(zé)，國庫補(bǔ)助金對義務(wù)教育配套項(xiàng)目的比例通常為1/2或1/3 〔9，10 〕。

3.加快對省級以下政府間公共服務(wù)職責(zé)分工的理論研究和實(shí)踐探索。中央和省級政府的職責(zé)分工，有了分稅制的前期基礎(chǔ)，相對比較好操作。主要的問題在于省級以下的政府層級分工，目前由于過多地涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會矛盾化解和財政制度改革等問題，難以在短時期內(nèi)進(jìn)行很好的細(xì)化改革和實(shí)施。但從長遠(yuǎn)來看，省級以下政府職責(zé)分工將是必須要解決的問題，需要用開放的心態(tài)、超前的思維、多角度提供多元選擇方案來解決。黨的十八屆三中全會提出“有條件的地方可探索推進(jìn)省直管縣（市）體制改革”，可以說是一個很好的契機(jī)。今后，隨著省直管體制改革的推進(jìn)，市政府從管理層級中解放出來專門提供區(qū)域性的公共服務(wù)，將成為可能。

二、針對財政制度限制下的供給乏力困境，著力規(guī)范公共服務(wù)供給的操作和執(zhí)行

不同于事權(quán)的“職責(zé)同構(gòu)”，學(xué)者普遍認(rèn)為我國在財政制度上采取的是分權(quán)制度。1994年以后，分稅制作為制度創(chuàng)新大大刺激和促進(jìn)了中央和地方政府征收財稅的意愿和能力，中央和地方的財政收入都大幅增加，財政總規(guī)模一度逼近GDP的40% 〔11 〕。但與“職責(zé)同構(gòu)”制度設(shè)計(jì)一樣，財政制度改革在財政支出方面卻建樹不多，中國式財政分權(quán)制度的設(shè)計(jì)只是區(qū)分了中央和省級政府的財權(quán)，省級政府以下的財政支出仍是“層級不分”，分權(quán)改革的不徹底直接影響到公共服務(wù)的供給能力和供給水平。

有數(shù)據(jù)顯示，中國式財政分權(quán)造成財政收入逐漸向中央集中、支出的大部分卻逐漸由地方負(fù)擔(dān)的趨勢。1994年以后，中央幾乎每年都獲得了全國55%左右的財政收入，卻只有30%左右的財政支出；地方政府用大約占全國45%的財政收入支撐著占全國70%的財政支出，2010年以后地方政府的財政支出占比更是超出80%（詳見表3）。受“同構(gòu)”模式的影響，省級以下政府財政支出“層層撥付”的方式使得越到基層的政府財政支出權(quán)限越小，越拿不出資金來從事公共服務(wù)供給?？梢韵胂?，當(dāng)?shù)胤秸卜?wù)供給的融資越來越需要轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)、中央政府的財政支出占比卻越來越小的時候，公共服務(wù)供給只能處于空缺狀態(tài)。很多學(xué)者的研究都表明，中國式財政分權(quán)并沒有提高地方政府對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生服務(wù)的水平。

轉(zhuǎn)移支付制度因縱向間公共服務(wù)職責(zé)不明確而轉(zhuǎn)移不到特定的事項(xiàng)上來。作為當(dāng)今世界上普遍使用的一種財政調(diào)節(jié)方式，“轉(zhuǎn)移支付”通常表現(xiàn)為中央政府通過財政預(yù)算提供轉(zhuǎn)移支付方式，對地方政府公共服務(wù)供給進(jìn)行調(diào)整和幫扶，以解決地方公共服務(wù)的供給差異。由于競爭和發(fā)展不均衡，轉(zhuǎn)移支付制度普遍被寄予厚望，視為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要發(fā)明。但從結(jié)果來看，用于公共服務(wù)供給的轉(zhuǎn)移支付至少存在如下兩方面的問題。一是由于公共服務(wù)供給職責(zé)不分，轉(zhuǎn)移支付也同樣存在著層層下?lián)芙o政府而不是撥付到具體公共服務(wù)上的情況。由于層層下移中的信息不對稱，中央政府無法確切獲知財政轉(zhuǎn)移到地方或基層的真實(shí)支出信息。二是地方政府在資金困難時出于自身的利益動機(jī)會將轉(zhuǎn)移支付作為本級政府的“財政收入”而挪作他用?！敖?jīng)濟(jì)人假設(shè)”理論認(rèn)為，地方政府在與中央的博弈中，出于對地方利益最大化考慮，有動機(jī)利用信息不對稱隱瞞自己的真實(shí)情況 〔12 〕。在地方財力吃緊、轉(zhuǎn)移支付制度又缺乏規(guī)范性操作與監(jiān)督和評估制度的情況下，公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付用作他途也就會時常發(fā)生。

財政制度設(shè)計(jì)不合理一定程度上造成地方政府公共服務(wù)供給乏力。地方政府不僅要承擔(dān)從中央層層分解下來的全國性的公共服務(wù)，為化解社會矛盾還必須承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)。一方面，層層管轄的同構(gòu)體制造成地方政府特別是基層政府的每一項(xiàng)決定都要經(jīng)過上級政府批準(zhǔn)，本地政府的許多政策制定也因受上級的“天花板”限制而難以出臺，最終喪失了供給的積極性。另一方面，分稅制的實(shí)施大大增強(qiáng)了中央政府的財政權(quán)力，但對地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府而言，“權(quán)力重心下移”而財權(quán)卻“層層上收”使它們承擔(dān)著越來越多的公共服務(wù)支出卻缺少財政資金支持，加劇了供給難度；苦于資金掣肘的地方政府逐漸形成了“上有政策、下有對策”的“供給不作為”現(xiàn)象。在供給動力不足的情況下，中央政府和地方政府都有可能忽視或推卸供給基本公共服務(wù)的責(zé)任，供給缺失在所難免。當(dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展良好的環(huán)境下有余力承擔(dān)起這部分責(zé)任而落后地區(qū)沒有余力承擔(dān)時，基本公共服務(wù)的區(qū)域差距也將會拉大 〔13 〕159。

因而，需要根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則細(xì)化財政制度設(shè)計(jì)，規(guī)范公共服務(wù)分類供給的操作和執(zhí)行。

1.根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則設(shè)計(jì)相應(yīng)的財政支出制度，確保各級政府公共服務(wù)供給的獨(dú)立性。財政支出是公共服務(wù)供給的堅(jiān)強(qiáng)后盾和強(qiáng)勁動力，同職責(zé)合理分工相一致，政府間財政支出職責(zé)劃分應(yīng)該遵循效率原則和地方政府優(yōu)勢原則，由不同層級政府承擔(dān)以盡量節(jié)約成本 〔2 〕118-120。在細(xì)化財政制度設(shè)計(jì)時，一方面，應(yīng)結(jié)合已經(jīng)界定的各級政府事權(quán)，調(diào)整和規(guī)范中央政府與地方各級政府間的收支關(guān)系和比例，特別要充分考慮基層政府的事權(quán)職責(zé)和財政能力，賦予其一定財政權(quán)力，建立健全權(quán)責(zé)匹配的財政事權(quán)制度，改變職責(zé)同構(gòu)下的“財政支出層層撥付”和“財政權(quán)力層層上收”的不合理格局，激勵地方政府以公共福利為導(dǎo)向，提供更加精細(xì)、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；另一方面，應(yīng)結(jié)合對公共服務(wù)職責(zé)的細(xì)致分類，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，改變長期以來只籠統(tǒng)強(qiáng)調(diào)“增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例”的做法，改良為根據(jù)公共服務(wù)事項(xiàng)實(shí)際所需進(jìn)行實(shí)地轉(zhuǎn)移支付，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付資金流入公共服務(wù)領(lǐng)域。此外，還應(yīng)通過科學(xué)設(shè)置和合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少上級政府對財政支出的隨意性和下級政府對財政預(yù)期的不確定性，從宏觀層面提高政府公共服務(wù)的供給效率與能力。

2.細(xì)化各級政府的財政管理權(quán)限，規(guī)范公共服務(wù)分類供給的操作和執(zhí)行。關(guān)于政府間公共服務(wù)財政事權(quán)關(guān)系，黨中央、國務(wù)院已經(jīng)從宏觀層面作出了制度安排?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確要求：合理界定中央政府與地方政府的基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，并逐步通過法律形式予以明確；逐步增加中央和省級政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任；強(qiáng)化省級政府在教育、就業(yè)、社會保險、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）也提出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，逐步理順事權(quán)關(guān)系；對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。國務(wù)院2016年8月出臺的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》也提出，要在2020年前“適時制定修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財政關(guān)系法，推動形成保障財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系”。上述制度安排為公共服務(wù)縱向間職責(zé)分工奠定了良好的制度基礎(chǔ)，但仍然過于原則和籠統(tǒng)，也都是對各級政府間權(quán)力秩序的基本安排，在公共服務(wù)的實(shí)際供給中缺乏規(guī)范性和可操作性，很容易在實(shí)施中走樣、變樣。因此，除上述制度安排之外，公共服務(wù)縱向間的財政事權(quán)分工還需要執(zhí)政者在實(shí)踐層面通過更加科學(xué)的制度設(shè)計(jì)延伸出更加細(xì)致的分類，合理劃分各級政府職責(zé)權(quán)限并以法律的形式加以制度化。

從具體實(shí)踐來看，政府公共服務(wù)財政事權(quán)的分類細(xì)則并不是說事無巨細(xì)都用法律條文規(guī)定，而是指在原則性制度安排之下應(yīng)該有一個次級的法律制度規(guī)定將指導(dǎo)原則具體化，使公共服務(wù)的職責(zé)配置具有一定的操作性和執(zhí)行性。實(shí)踐中財政事權(quán)需要細(xì)化和作出制度設(shè)計(jì)的方面大致包括：其一是中央政府和地方政府財政事權(quán)的細(xì)化和規(guī)范。到底哪些服務(wù)應(yīng)由中央政府直接提供并由中央政府獨(dú)立承擔(dān)財政支出，哪些服務(wù)應(yīng)由中央和省級政府共同提供以及財政支出比例如何分擔(dān)，哪些服務(wù)應(yīng)由市縣級政府提供以及相應(yīng)財政支出如何保證，這些涉及實(shí)際操作和執(zhí)行的問題都需要經(jīng)過科學(xué)論證、具體規(guī)范并賦予其法律定位，防止隨意性。其二是對區(qū)域性公共服務(wù)財政事權(quán)的細(xì)化與規(guī)范。根據(jù)黨的十八屆三中全會通過的《決定》中提出的“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”的原則性規(guī)定，涉及實(shí)際供給就需要科學(xué)論證具體哪些服務(wù)是“區(qū)域性公共服務(wù)”，如何劃分給地方以及劃分給“哪幾級”政府更加合適，在此基礎(chǔ)上，“中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)和支出責(zé)任”中究竟承擔(dān)“哪一部分”和承擔(dān)“多少財政支出比例”，這些需要科學(xué)論證和進(jìn)一步細(xì)分。其三是省級以下地方政府的財稅制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。在中央和省級政府分稅制的基礎(chǔ)上，合理確定市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級政府的稅收來源、財政權(quán)限以及支出細(xì)致分類，確保在具體的公共服務(wù)供給中一方面不因財政權(quán)限模糊而出現(xiàn)上級政府侵犯下級政府、下級政府逾越上級政府的現(xiàn)象，另一方面也能通過職責(zé)的細(xì)化推動各級地方政府在公共服務(wù)供給過程中走向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化，提高服務(wù)供給效率。

三、針對GDP波動壓力下的供給結(jié)構(gòu)困境，強(qiáng)化公共服務(wù)供給激勵機(jī)制并確保公共服務(wù)有效供給

公共服務(wù)有效供給不僅需要根據(jù)公共服務(wù)的屬性進(jìn)行科學(xué)的分工以及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)支撐，還需要在供給過程中有良好的考核、激勵機(jī)制和技術(shù)等方面的保障。與“職責(zé)同構(gòu)”和“層層授權(quán)”相對應(yīng)的是，基層政府需對上級政府“層層負(fù)責(zé)”。關(guān)于中央對地方政府的激勵和考核機(jī)制，周黎安在其“晉升錦標(biāo)賽”理論中指出，在中國職責(zé)同構(gòu)的行政體制下，中央政府對下級政府實(shí)行的以GDP增長為主要指標(biāo)的“多任務(wù)下強(qiáng)激勵”考核模式，在推動中國經(jīng)濟(jì)多年高速增長的同時，本身也產(chǎn)生了許多負(fù)作用，包括在政府職能呈現(xiàn)“多維度和多任務(wù)”特征時，晉升錦標(biāo)賽促使地方官員只關(guān)心“可測度”的經(jīng)濟(jì)績效，而忽略了許多長遠(yuǎn)的影響 〔14 〕。

現(xiàn)在看來，GDP增長速度特別是GDP速度排名確實(shí)影響到了地方醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等具有“長期效益”的公共服務(wù)供給，也引發(fā)了諸如基礎(chǔ)公共設(shè)施供給過剩等結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。在過度重視經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的競爭機(jī)制下，地方政府和官員的發(fā)展目標(biāo)更加短期化，過度追求在較短時限內(nèi)取得較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和較大的增長績效，因此地方政府的財政支出絕大多數(shù)投入到追求經(jīng)濟(jì)增長的項(xiàng)目中，甚至為了更好地招商引資而大幅度進(jìn)行城市擴(kuò)建、開發(fā)區(qū)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施和“政績工程”建設(shè)，因而傾向于將財政支出投入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在財政收入既定獲取不足的情況下，往往會傾向于重經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出而輕公共服務(wù)支出。地方財政支出偏好和支出結(jié)構(gòu)也直接影響到公共服務(wù)的供給，造成公共服務(wù)供給不足特別是基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性偏離。學(xué)者們普遍指出，以經(jīng)濟(jì)增長為主的考核機(jī)制，造成了地方政府官員在政績錦標(biāo)賽競爭中沒有興趣提供非經(jīng)濟(jì)性公共物品，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)建設(shè)類財政支出擠占教育等基本公共服務(wù)支出的現(xiàn)象 〔15 〕。

黨的十七大以來，在中央政府提出的“更加保障和服務(wù)民生”戰(zhàn)略調(diào)整下，以往過度強(qiáng)調(diào)GDP單一指標(biāo)的考核機(jī)制已經(jīng)有所改善，福利、民生指標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)在考核體系中出現(xiàn)比重逐漸增加的趨勢，政府也在職能轉(zhuǎn)變的過程中更多地考慮公共服務(wù)供給質(zhì)量，中央在公共服務(wù)供給中的財政支出也有大幅增長，社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等服務(wù)供給與過去相比也有了明顯改善。但與經(jīng)濟(jì)支出相比，比重仍然過低，結(jié)構(gòu)不合理特征仍然十分明顯。表1中，2007年以來國家在教育等民生服務(wù)上的財政支出很好地說明，近年來基本公共服務(wù)供給的增長仍然十分緩慢，公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理的客觀事實(shí)依然存在。

針對上述困境，需要科學(xué)構(gòu)建公共服務(wù)供給激勵機(jī)制，確保各類公共服務(wù)有效供給。雖然人們普遍認(rèn)為以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的GDP指標(biāo)激勵機(jī)制是一套具有中國特色的激勵地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式，這種方式在當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)都仍將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。但是，強(qiáng)激勵機(jī)制也造成了社會和民生服務(wù)建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)供給失衡現(xiàn)象等負(fù)面影響 〔16 〕。但是，在經(jīng)濟(jì)總量有了質(zhì)的提升的發(fā)展新階段，隨著民眾對公共服務(wù)需求的不斷增加和民眾權(quán)利意識、問責(zé)能力的增強(qiáng)，GDP數(shù)字指標(biāo)的競爭越來越不能滿足社會發(fā)展的需要，激勵機(jī)制變革勢在必行。習(xí)近平總書記提出的“不簡單以GDP論英雄”已向全社會很好地傳遞了這一信號。今后，在公共服務(wù)供給的激勵機(jī)制創(chuàng)新上，以下三方面需加強(qiáng)重視：

1.增加公共福利績效考核的指標(biāo)權(quán)重，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與公共服務(wù)供給協(xié)調(diào)發(fā)展。從國際視野看，我國公共服務(wù)供給乏力，一方面是因?yàn)楣卜?wù)投入的力度不夠，另一方面也是激勵機(jī)制過于偏向經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所致。目前，在國家已經(jīng)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力緩解公共服務(wù)短缺矛盾的情況下，應(yīng)考慮完善中央政府對地方政府的考核、激勵機(jī)制和相應(yīng)的指標(biāo)體系，結(jié)合公共服務(wù)供給機(jī)制改革，在考核指標(biāo)中增加公共服務(wù)投入和產(chǎn)出指標(biāo)的比重，特別需要增加教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會福利支出等民生性服務(wù)考核指標(biāo)的權(quán)重，提升公共服務(wù)領(lǐng)域的獎勵和激勵措施，弱化地方政府間的經(jīng)濟(jì)標(biāo)尺競爭，激勵地方政府將工作重心從單一發(fā)展經(jīng)濟(jì)向發(fā)展經(jīng)濟(jì)性物品和非經(jīng)濟(jì)性公共物品及公共服務(wù)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而促進(jìn)社會福利和公共服務(wù)供給水平的提升。相應(yīng)地，對地方政府官員的考核目標(biāo)也應(yīng)由之前的“GDP增長”單一經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會、民生多維度指標(biāo)的綜合考評，推動地方官員服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

2.增加公眾滿意度指標(biāo)的考核權(quán)重，促進(jìn)政府內(nèi)部激勵機(jī)制與外部社會激勵機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。多維考核指標(biāo)體系的構(gòu)建還應(yīng)該注意到公眾參與和評估對公共服務(wù)供給激勵機(jī)制的重要意義?，F(xiàn)代社會已經(jīng)是一個大眾參與的時代，公眾參與已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的客觀事實(shí)。公眾在公共事務(wù)領(lǐng)域通過與政府或其他公共機(jī)構(gòu)的互動、合作，對公共決策和政府治理已經(jīng)產(chǎn)生了日益重要和積極的影響。隨著社會公共空間領(lǐng)域的擴(kuò)大、公眾參與意識和參與能力的不斷提升，公眾參與公共政策制定和社會事務(wù)治理已逐步走向常態(tài)化，并成為一種新的制度安排。在公共服務(wù)供給的激勵機(jī)制中，西方學(xué)者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，居民會根據(jù)自身繳納稅收和享用的公共服務(wù)效用之間的最大化來選擇居住地，即“用腳投票”推動地方政府改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)的供給狀況 〔1 〕。在我國，作為公共服務(wù)的直接受益者，公眾的需求偏好、公眾對公共服務(wù)供給質(zhì)量的滿意度對完善公共服務(wù)供給、提升公共服務(wù)質(zhì)量也至關(guān)重要。因此，在通過制度建設(shè)尊重和保護(hù)公眾的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極為公眾有效參與創(chuàng)造條件的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該通過制度設(shè)計(jì)，在考核指標(biāo)體系中增加公眾參與對公共服務(wù)評判權(quán)重的比例，增加民眾的需求偏好和需求滿意度指標(biāo)，從公眾的實(shí)際服務(wù)需求出發(fā)，用民眾滿意度的投票和選擇機(jī)制來評估公共服務(wù)供給，推動政府提供更加貼近公眾需要、更能讓民眾滿意的公共物品和服務(wù)；也促使激勵機(jī)制更加科學(xué)、有效，生命力更加長久。

3.更加注重橫向合作激勵機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)用，使垂直激勵機(jī)制與橫向激勵機(jī)制有機(jī)兼容，推動公共服務(wù)供給均等化。自上而下的GDP增長數(shù)字指標(biāo)激勵機(jī)制一定程度上弱化了區(qū)域間的政府合作，加固了地方保護(hù)主義的藩籬，十分不利于具有外溢性特征的公共服務(wù)的共建共享和區(qū)域公共服務(wù)均等化。在橫向合作激勵機(jī)制構(gòu)建方面，一要加強(qiáng)政府間橫向協(xié)同、合作機(jī)制建設(shè)，通過有效的橫向合作激勵制度設(shè)計(jì)，減少地方政府之間的惡性競爭和重復(fù)建設(shè)，增強(qiáng)地方政府間的跨區(qū)域協(xié)同與公共服務(wù)共建共享；二要通過科學(xué)設(shè)計(jì)和構(gòu)建區(qū)域間政府的利益協(xié)調(diào)、補(bǔ)償和幫扶機(jī)制，推動建立融洽的伙伴型地方政府間關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域性公共服務(wù)的有力供給，推動公共服務(wù)均等化。

政府是公共服務(wù)供給的重要提供者和安排者，公共服務(wù)供給的最終責(zé)任應(yīng)該也只能由政府來承擔(dān)。在全面建成小康社會的決勝階段，更加需要從理論上深入研究政府縱向公共服務(wù)的職責(zé)分工和配置體系；在實(shí)踐上結(jié)合黨的十八屆五中全會“共建共享”發(fā)展理念和國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，借鑒國際上的成熟經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)計(jì)我國政府縱向公共服務(wù)分類供給的可實(shí)施性和可操作性方案。在此基礎(chǔ)上，通過相應(yīng)的法律、制度建設(shè)和激勵機(jī)制的完善，真正健全公共服務(wù)供給體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共建共享。

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責(zé)任編輯 周 榮