義務教育均衡化發(fā)展改革的動因與路徑

王 鋼

(淮陰師范學院 研究生處, 江蘇 淮安 223300)

義務教育均衡化建設政策是基于義務教育校際性、地區(qū)性發(fā)展滯后、教育資源分布不公平與不合理的現(xiàn)狀而提出。為響應和執(zhí)行國家推動義務教育優(yōu)質(zhì)均衡建設號召，各級地方政府根據(jù)國家教育法規(guī)、政策文件精神，結合各地實際情況紛紛研制頒布“義務教育學校標準化建設項目規(guī)劃”“義務教育學校辦學基本標準”等系列均衡化政策文件。通常在教育政策的實施過程中，教育政策會對教育實踐產(chǎn)生較為直接性和導向性的影響結果，教育政策的目標達成度也較為明顯。然而，基于義務教育權利平等的均衡化建設政策卻在實踐中頻繁遭遇阻障，并且在解決義務教育差距問題過程中常常出現(xiàn)短期性、片面化的政策措施，這就需要對義務教育均衡化建設的政策供給側(cè)進行改革，分析政策阻滯產(chǎn)生的動因并指出相應的變革路徑。

1 義務教育均衡化發(fā)展政策

當今社會，義務教育無論對于個體還是社會發(fā)展都有著非凡的意義。一個國家的義務教育發(fā)展水平和質(zhì)量直接決定了這個國家未來的勞動者素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Γ㈤g接影響到國家在國際競爭中能否占據(jù)優(yōu)勢和先發(fā)地位。新中國成立以來，尤其是改革開放近40年來，我國義務教育事業(yè)發(fā)展取得了令人矚目的成就，國民整體教育水平邁上新的臺階，這離不開國家相關義務教育政策的貫徹推動。盡管如此，我國義務教育在其發(fā)展過程中仍然暴露出不少問題，有些甚至演變?yōu)閲乐氐纳鐣栴}。其中，最受人們關注也是最為迫切的就是義務教育不平衡和不公平問題。這使得同一國家公民在受教育權利的享有上出現(xiàn)較大的差別，國民教育的發(fā)展成果并沒有被均衡地分享。當前義務教育發(fā)展不均衡已經(jīng)導致了較為嚴重的教育不公平，并通過文化資本的累積效應引發(fā)為新的社會不公正現(xiàn)象，造成社會成員群體之間的對立分化。

義務教育均衡發(fā)展是對教育公平、教育正義等教育政策基本價值的彰顯與追求。公平與正義雖然通常作為政治哲學的概念范疇，但二者卻是公共政策合法性的重要依據(jù)和前提。新世紀以來，教育公平和正義逐漸成為我國教育政策的價值基礎和出發(fā)點，國家從政策層面愈發(fā)意識到只有在教育公平基礎上，才能更好地追求效率和質(zhì)量。教育公平不是犧牲一部分人的受教育權去滿足另一部分人，不是將優(yōu)質(zhì)教育資源僅僅集中在部分人身上，而是讓全體國民都能夠享受到基本的教育保障和優(yōu)質(zhì)的教育資源[1]。

從國家層面來說，教育平等必然體現(xiàn)為公民入學機會和受教育條件的平等。國家應當確立一個相對統(tǒng)一的義務教育階段學校辦學標準，使一定區(qū)域內(nèi)的每所中小學校都能擁有大體均衡的物資條件和師資隊伍，從而在義務教育階段形成一個相對公平的教育環(huán)境，實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展與教育公平[2]。義務教育均衡化建設政策是解決當前義務教育發(fā)展差距的突破口和落腳點，其作為宏觀教育與微觀教育的政策聯(lián)結點，代表義務教育發(fā)展的基本趨勢，具有較強的現(xiàn)實緊迫性和可行性。在義務教育階段構建一個較為完善的均衡化建設體系，是實現(xiàn)我國義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標的有效途徑。

2 義務教育均衡化政策制約因素

我國義務教育發(fā)展的非均衡性問題由各種歷史和現(xiàn)實因素共同產(chǎn)生，對當前義務教育均衡化建設政策帶來相當阻滯作用，使得義務教育均衡化政策在一定程度上出現(xiàn)空轉(zhuǎn)和失靈現(xiàn)象。非均衡發(fā)展的政策慣性使得我國義務教育整體上難以在短期內(nèi)克服辦學不平等。在新的時代背景下，這種非均衡發(fā)展不斷暴露出愈發(fā)嚴重問題，如擇校問題愈演愈烈，學校辦學條件良莠不齊，教育質(zhì)量差距明顯拉大[3]。

2.1 重點學校教育政策取向

義務教育均衡化發(fā)展政策實施受到傳統(tǒng)精英化教育政策的深刻影響，突出體現(xiàn)在從重點小學、重點中學一直到重點大學的重點學校政策。早在建國初期，為了更快更好地培養(yǎng)人才，國家實施了重點發(fā)展的宏觀教育策略，在設備、經(jīng)費、生源、師資等辦學條件方面向重點建設學校傾斜，奠定了我國基礎教育和高等教育階段長期存在的重點學校政策。進入20世紀90年代之后，雖然重點學校政策已經(jīng)不再出現(xiàn)在基礎教育領域官方文件中，但是卻又新生出重點學校的替換物——示范性學校。重點學校在今天是“名亡實存”，成為精英化教育政策的另一種表達形式，并對義務教育均衡化和標準化建設產(chǎn)生持久性影響。重點學校與示范性學校政策的提出有其特定的歷史背景，這一政策現(xiàn)今雖然明文廢止卻實際大行其道，進一步加劇了重點學校與普通學校之間的差距和不平衡狀態(tài)，也會成為義務教育均衡化建設的掣肘之力。

2.2 城市中心教育政策取向

我國義務階段教育政策一直被框定在城鄉(xiāng)二元體制下，教育政策出現(xiàn)明顯的“城市中心”價值取向，進而造成不同地區(qū)尤其是城鄉(xiāng)之間義務教育的失衡發(fā)展，對鄉(xiāng)村地區(qū)義務教育學校建設產(chǎn)生不利影響。以城市為中心的教育政策與我國基本經(jīng)濟政策導向息息相關，城市作為國家和地方的政治經(jīng)濟與科學文化的中心，集中了現(xiàn)代化物質(zhì)生產(chǎn)、技術和智力的優(yōu)勢，因此在教育上也使得城市學校獲得資源優(yōu)先享有權。在這種政策偏向下，國家對義務教育的經(jīng)費投入主要用于城市地區(qū)學校建設，城鄉(xiāng)學校實際執(zhí)行不同的建設標準，進而導致城鄉(xiāng)學校在義務教育初始階段就出現(xiàn)發(fā)展差距不斷加大的情況[4]。

2.3 縣域統(tǒng)籌教育政策取向

我國義務教育階段長期以來實行的是“以縣為主”的教育管理政策，義務教育學校的發(fā)展目標、建設要求和具體措施主要取決于縣域的經(jīng)濟和財政收支狀況，不可避免地導致學校建設因地區(qū)差異而產(chǎn)生差距。我國作為最大的發(fā)展中國家，國土幅員遼闊，各個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，對于義務教育均衡化建設如果沒有更高一級政府的宏觀調(diào)控和積極的財政支持，更大范圍的義務教育均衡化建設一方面會流于表面形式，另一方面會導致進展緩慢，甚至可能陷入低水平均衡狀態(tài)[5]，在缺少省級統(tǒng)籌和國家統(tǒng)籌的前提下，縣域地區(qū)之間義務教育難以實現(xiàn)均衡發(fā)展，并不斷增加后期解決相關失衡問題的時間成本和政策風險。

3 義務教育均衡化政策供給側(cè)改革路徑

義務教育必須適應時代發(fā)展和社會進步的需要，走出地區(qū)性滯后的長期困境，走向均衡化與標準化之路。應當清醒地認識到，由于歷史和現(xiàn)實的復雜因素交相作用，義務教育發(fā)展在學校、城鄉(xiāng)和縣域之間存在較為明顯的差距，這既與構建全面小康與和諧社會相悖，也影響了國民教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須從義務教育政策供給側(cè)角度予以化解。義務教育政策供給側(cè)改革就是要解決傳統(tǒng)政策供給過程中形成的結構性、體制性阻障，這些阻障是教育與社會、教育與個體、歷史與現(xiàn)實等復雜作用關系的結果。

有學者通過數(shù)據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，辦學條件改善是義務教育學校均衡建設的核心內(nèi)容。雖然我國義務教育均衡化成效顯著，辦學條件得到大幅改善，但是義務教育均衡化建設仍然任務艱巨，在各項辦學關鍵指標上，校際差距、城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距依舊明顯[5]。因此為了更大限度地發(fā)揮義務教育均衡化政策的效力，就需要從教育政策供給側(cè)角度來解除各種內(nèi)外部因素對政策效力的制約，更好釋放教育政策的價值本意與實踐功能。

3.1 完善落實義務教育政策的導向功能

義務教育均衡化建設政策目標能否優(yōu)質(zhì)高效地實現(xiàn)，在很大程度上取決于政府教育主管部門對當前義務教育資源的配置方式。我國傳統(tǒng)的義務教育資源配置側(cè)重重點學校、城市中心等，都是以效率為優(yōu)先的價值理念來主導，必然導致政策實施過程中產(chǎn)生偏斜，義務教育非均衡發(fā)展也就在所難免。因此，義務教育均衡化政策供給側(cè)改革首先必須樹立以教育公平為旨歸的價值導向，將公平正義作為現(xiàn)階段義務教育政策的基本導向，并將這種導向完善落實到義務教育均衡化的政策制定和實施中。從公共教育政策角度來看，只有將這種政策導向貫穿整個政策供給側(cè)，才能使義務教育均衡化建設政策獲得強有力的現(xiàn)實可能性，否則必然產(chǎn)生政策空轉(zhuǎn)而無法付諸實踐。

3.2 采取合理有效的教育政策實施策略

義務教育均衡化建設是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，在這一過程中既要落實均衡化教育政策的導向作用，同時還需要完善相關制度、機制建設，并且在實施過程中因時因地采取有效靈活的策略。政策一旦制定完畢，其關鍵就在實施策略。能否根據(jù)我們國家不同地區(qū)的義務教育發(fā)展現(xiàn)狀和實際，選擇較為合理有效的實施策略或方案，是義務教育均衡化建設政策能否落地的決定性因素。這就要求教育主管部門在政策供給端就需要考慮到政策實施過程中可能遇到的阻礙，在政策制定階段就能夠提前預見到相關問題的發(fā)生，并以此做好政策預案和防范，將義務教育均衡化政策需求側(cè)問題前移至政策供給側(cè)來解決。

3.3 建立系統(tǒng)化的教育政策評估機制

任何政策的制定實施都離不開一定的政策評估檢驗機制，需要通過反饋循環(huán)，來不斷完善和改進政策供給側(cè)問題。義務教育均衡化建設政策在我國長期得不到政策效果評估，我們就無法判斷政策本身是否達到預定目標，政策的實現(xiàn)度和達成度是否符合預期。雖然我們可以通過經(jīng)驗來獲得義務教育均衡化政策效果的直觀感受，但這不能取代系統(tǒng)化政策評估機制的必要性。只有建立并完善一個系統(tǒng)的義務教育均衡化政策評估體系，我們才能從結果角度對政策供給的有效性作出衡量，發(fā)現(xiàn)義務教育均衡化政策的缺陷和漏洞，并且有針對性地在政策供給側(cè)層面予以彌補。

總之，義務教育均衡化建設政策供給側(cè)改革就是從提高教育政策供給質(zhì)量出發(fā)，用系統(tǒng)辦法推進教育政策結構調(diào)整，矯正教育政策要素的配置扭曲，擴大有效教育政策供給，提高教育政策供給結構對義務教育均衡化需求的適應性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾對義務教育優(yōu)質(zhì)均衡的需要。因此，推進義務教育均衡化建設政策供給側(cè)改革需處理好擴大有效政策供給與提高政策供給品質(zhì)、理順政策調(diào)整目的與手段的關系，通過改善政策結構、完善政策頂層設計，破解義務教育結構失衡、供需錯配的困局，進而實現(xiàn)我國義務教育長期穩(wěn)定、持續(xù)均衡發(fā)展。

[1] 李宜江，朱家存. 均衡發(fā)展義務教育的理論內(nèi)涵及實踐意蘊[J]. 教育研究，2013(6): 59-64.

[2] 楊兆山，張海波. 標準化學校：教育均衡發(fā)展視角下農(nóng)村義務教育的發(fā)展路徑[J]. 東北師大學報：哲學社會科學版，2008(1): 24-29.

[3] 張紹榮，朱德全. 區(qū)域義務教育均衡發(fā)展的政策設計與路徑選擇[J]. 教育與經(jīng)濟，2015(1): 18-22.

[4] 彭澤平，姚琳. “分割”與“統(tǒng)籌”——城鄉(xiāng)義務教育失衡的制度與政策根源及其重構[J]. 西南大學學報：社會科學版，2014(3): 64-71.

[5] 李鵬，朱德全. 義務教育學校標準化建設：進程、問題與反思——基于2010年—2014年全國義務教育辦學條件數(shù)據(jù)的測度分析[J]. 清華大學教育研究，2016(1): 110-117.