李 滇

(嘉興學院文法學院，浙江嘉興 314000)

社會化參與養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)與制度保障

李 滇

(嘉興學院文法學院，浙江嘉興 314000)

我國老年人口比重大、增長快，老齡化程度高，養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)供需不平衡的現(xiàn)實困境。政府、市場、家庭作為單獨的養(yǎng)老服務(wù)提供者，都存在一定的缺陷。社會化養(yǎng)老服務(wù)體系是多方共同作用的結(jié)果，存在著介入主體的多元性與復雜性，因此有必要界定社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系的基本范疇，并通過福利多元主義、福利需要理論和第三條道路等社會福利理論論證其理論基礎(chǔ)。由于我國社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系存在諸多制度障礙和現(xiàn)實困境，因此需要從法律制度構(gòu)建、細化與保障，養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的規(guī)范化、長效化和多方化，擴大網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺的建設(shè)與覆蓋等多方面出發(fā)，構(gòu)建健全社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的制度體系。

社會化參與；養(yǎng)老服務(wù)；社會福利；制度保障

截至2015年末，浙江全省60歲及以上老年人口984.03萬人，占總?cè)丝诘?0.19％。我省的老齡化程度大大高于全國平均水平①聯(lián)合國開發(fā)計劃署與中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所共同撰寫的《可持續(xù)與宜居城市：邁向生態(tài)文明》報告指出：截至2011年底，年齡超過65歲的人占中國總?cè)丝诖蠹s9.1％。報告預(yù)測，這一比例到2030年將提高至18.2％左右。。在老齡化程度較高的情況下，浙江省社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系不夠完善，導致養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)諸多問題：第一，按照國際慣例，約有 5％老年人需入住機構(gòu)進行養(yǎng)老。以此來推算，60歲及以上老年人口需要養(yǎng)老機構(gòu)床位42.9萬張，但截至2015年底，全省養(yǎng)老床位數(shù)34.79萬張。未能滿足社會需求。第二，由于浙江省的實際省情，地區(qū)間差異、公辦民辦差異仍然存在。我省公辦養(yǎng)老機構(gòu)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)之間出現(xiàn)供求的結(jié)構(gòu)性不均衡。第三，2015年底，全省有失能、半失能老年人口69.55萬人，占老年人口總數(shù)的7.07％。目前全省經(jīng)過正規(guī)培訓的養(yǎng)老護理員只有3萬左右，供需矛盾突出。第四，老年人家庭的空巢化趨勢加重。2015年底，全省純老家庭的人口數(shù)為234.16萬人，占老年人口總數(shù)的23.80％。這些空巢老人以子女為基礎(chǔ)的家庭看護和照顧方便性程度大為降低[1]。上述情況在很大程度上，并非浙江省獨有的養(yǎng)老問題，在全國范圍內(nèi)都或多或少存在。我國老年人口比重大、增長快，老齡化程度高，與此對應(yīng)的卻是養(yǎng)老服務(wù)的滯后性、片面性，養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡的現(xiàn)實困境，這些已經(jīng)揭示政府、市場、家庭作為單獨的養(yǎng)老服務(wù)提供者，都存在一定的缺陷。因此，養(yǎng)老服務(wù)依賴于多元化社會力量的支持，需要充分發(fā)揮政府、市場、社會、家庭協(xié)作的力量，建立健全社會積極參與的養(yǎng)老服務(wù)體系，真正實現(xiàn)從傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老到現(xiàn)代居家養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標。為此，本文要對多方共同作用的養(yǎng)老服務(wù)體系進行研究，對社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)理論、現(xiàn)實問題與制度保障進行探索。

一、社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系的基本范疇與理論依據(jù)

（一）社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系的基本范疇厘定

21世紀，許多國家進入“銀發(fā)時代”，各國各地區(qū)不斷尋求符合自身情況的社會化養(yǎng)老模式。美國以社區(qū)養(yǎng)老為方向發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)[2]。法國將養(yǎng)老服務(wù)投放市場，政府從中引導。日本推行長期照護保險制度，強調(diào)家庭贍養(yǎng)功能，同時發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)。新加坡提倡老人與子女同住，維護三世同堂的居住模式。北歐國家，如丹麥、瑞典等國養(yǎng)老完全由國家承擔[3]。我國多省則探索社會化參與養(yǎng)老服務(wù)的居家養(yǎng)老體系，構(gòu)建由市場主導、政府以出資購買方式調(diào)節(jié)同時進行監(jiān)管、集合社會力量參與以及家庭共同出力的多元化和多層次的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系是指養(yǎng)老服務(wù)依賴于多元化社會力量的支持，需要充分發(fā)揮政府、市場、社會、家庭協(xié)作的力量，建立健全社會積極參與的養(yǎng)老服務(wù)體系。具體而言，以家庭為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，依靠市場調(diào)節(jié)，政府處于出資與監(jiān)管地位，社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)的投資、提供、評估等一系列活動中，從而使得市場、政府、社會、家庭共同出力構(gòu)建多元化、多層次化以及網(wǎng)絡(luò)化的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。其核心在于擺脫養(yǎng)老完全依靠家庭和政府的觀念，建立政府出錢、社會出力、家庭共濟的觀念。政府將養(yǎng)老服務(wù)外包給政府以外的個人、企業(yè)、非營利性組織等主體，由他們對養(yǎng)老服務(wù)進行市場化運作。社會力量參與的核心力量是非營利性組織，政府要注重與非營利性組織的合作。由于社會化參與養(yǎng)老的多元性與復雜性，我們有必要在基本范疇方面清楚界定，包括以下范疇。

1．主 體

社會化養(yǎng)老服務(wù)主體是指在市場、政府、社會、家庭共同出力構(gòu)建多元化、多層次化以及網(wǎng)絡(luò)化的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中，提供具體服務(wù)、資金以及養(yǎng)老項目評估等工作的人。包括政府，個人，企業(yè)、非營利性組織等主體。其中，政府不提供具體的養(yǎng)老服務(wù)，不開辦任何性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)，但是養(yǎng)老項目的策劃、評估，養(yǎng)老服務(wù)的招標、購買、評估、監(jiān)督及檢查，促進社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)政策制定由政府相關(guān)部門負責安排或?qū)嵤?。個人是社會化養(yǎng)老服務(wù)的具體實施者之一，個人通過參加志愿服務(wù)，為公益性養(yǎng)老機構(gòu)捐款或者投資建立服務(wù)機構(gòu)等方式參與到養(yǎng)老服務(wù)的事業(yè)中。企業(yè)作為社會化養(yǎng)老服務(wù)的具體實施者之二，主要是指如企業(yè)投資建立的養(yǎng)老機構(gòu)、家政服務(wù)公司等具有營利性質(zhì)社會組織。非營利性組織作為社會化養(yǎng)老服務(wù)的具體實施者之三，是指不以營利為目的，具有一定社會價值追求的組織，所得不為任何個人牟取私利，組織自身具有合法的免稅資格并可為捐贈人減免稅的組織。

2．對 象

社會化養(yǎng)老服務(wù)的對象主要是老年人，對老年人的年齡界定國際上主要有兩種標準。一種是在1982年世界老齡問題大會上推薦的60歲以上為老年人，這個標準被大多數(shù)發(fā)展中國家采納；西方發(fā)達國家在經(jīng)濟實力強，國民普遍壽命長的國情下，采納1956年聯(lián)合國推薦的65歲以上為老年人的標準。在我國，主要遵循1964年第一屆全國老年學與老年醫(yī)學學術(shù)研討會規(guī)定的60歲標準。

3．內(nèi) 容

社會化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容主要有三種觀點，狹義的社會化養(yǎng)老服務(wù)是指對老年人進行人身服務(wù)，包括老人護理、疾病治療和生活照料，生活照料是最基礎(chǔ)的養(yǎng)老服務(wù)。中義上社會化養(yǎng)老服務(wù)除人身服務(wù)外還包括精神服務(wù)，如老年理財、老年維權(quán)；而廣義上的社會化養(yǎng)老服務(wù)在中義養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，內(nèi)容進一步擴展到養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)、老年產(chǎn)品的開發(fā)。我們認為社會化養(yǎng)老服務(wù)本身的內(nèi)容是廣義上的，但目前在中國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不健全的情況下，應(yīng)以狹義內(nèi)容為主，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的足夠完善的時間或地區(qū)可以擴大范疇采取廣義上的內(nèi)容。

4．方 式

社會化養(yǎng)老服務(wù)方式應(yīng)呈現(xiàn)多樣化和網(wǎng)絡(luò)化的特點，核心在于上門服務(wù)和服務(wù)中心的建立。社會化養(yǎng)老服務(wù)與居家養(yǎng)老的結(jié)合，主要是通過養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為老年人提供上門服務(wù)渠道，老人的生活是通過來自于社會化的服務(wù)，以長期工、短期工、鐘點工等形式得以保障。社會化養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的結(jié)合，則通過在該區(qū)域建立服務(wù)中心集中提供服務(wù)的形式，充分考慮經(jīng)濟性、高效性以及老人便宜性，在社區(qū)原有基礎(chǔ)上，投入專業(yè)化服務(wù)隊伍，建設(shè)一系列醫(yī)療、衛(wèi)生、保健、文化、娛樂等養(yǎng)老設(shè)施，配置必要的設(shè)備和器具，為居家老年人營造舒適、便利的生活環(huán)境和服務(wù)條件，實現(xiàn)對老年人生活服務(wù)全覆蓋。

（二）福利理論：社會化參與養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)

1．福利多元主義理論

福利多元主義是社會政策的一個宏觀分析范式，它關(guān)注福利的多元來源、供給、傳輸?shù)慕Y(jié)構(gòu)。它提出國家、家庭、市場、志愿組織等多元福利提供者的職責并重，進而建立多元福利提供者的結(jié)構(gòu)。社會福利的來源既不能完全依賴市場，也不能完全依賴國家。這種理論也稱混合福利經(jīng)濟(the Mixed Economy of Welfare)，起源于英國1978年《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》。該報告主張把志愿組織也納入社會福利的提供者行列，福利多元主義主要運用于英國社會福利政策的實踐中[4]。我國特殊的國情有必要建立適應(yīng)社會主義制度和市場經(jīng)濟體制的新型福利體制。尤其是當前我國面臨“未富先老”的基本國情，人口老齡化、高齡化等問題加劇[5]。我國在應(yīng)對老齡化的舉措上探索已久。從20世紀90年代開始，我國轉(zhuǎn)向社區(qū)養(yǎng)老、社會化養(yǎng)老服務(wù)，探索中國居家養(yǎng)老的發(fā)展道路。2013年7月新修訂的《老年人權(quán)益保障法》的頒布，社會化參與養(yǎng)老服務(wù)的居家養(yǎng)老體制的法律地位得以明確。這一點是對福利多元主義的深刻體現(xiàn)。

2．社會福利視角下的需要理論

社會福利制度的基本功能是回應(yīng)和滿足人類需要。社會政策是社會福利制度的核心內(nèi)容。社會政策規(guī)劃著社會福利制度的發(fā)展方向。在需要為本的原則下，中國社會福利體系從需要滿足目標群體、需要滿足目標定位的具體內(nèi)容、需要為本的社會福利政策等方面發(fā)展創(chuàng)新，轉(zhuǎn)型到適度普惠型社會福利，促進和諧社會的發(fā)展[6]。就中國當前的基本國情來看，目前面臨著嚴峻的人口老年化趨勢，這是中國當下不可避免的一項基本國情。先前的社會福利體系中的養(yǎng)老制度根本不足以應(yīng)對當前的社會需要。這種現(xiàn)象既不利于社會的和諧，也不利于社會資源的有效利用與合理分配。為此，在新修訂的《老年法》中對我國的養(yǎng)老體系進行了改革與創(chuàng)新；由原來的“以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)”修改為“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)”，盡管是一字之差，但是意義大不相同。主要表現(xiàn)在居家養(yǎng)老強調(diào)要最大限度發(fā)動社會力量參與到養(yǎng)老服務(wù)體系中，同時發(fā)揮國家、社區(qū)、家庭等多方力量來共同應(yīng)對當下的老年人口不斷增多的現(xiàn)狀。社會福利視角下的需要理論在我國的社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系形成過程中得到很好地運用與體現(xiàn)。

3．第三條道路的社會福利理論

20世紀80年代以來，世界各國的社會福利領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，第三條道路的社會福利理論逐漸出現(xiàn)在人們的視野中，這一理論的出現(xiàn)為社會福利的發(fā)展開辟了新的天地。對各國在解決各種社會問題的方法上提供了一個新的視角。中國在堅持本國國情的前提下，不斷促進本國福利體系的發(fā)展與進步。這具體可以從我國當前的福利體系中的社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體制中看出。

首先，隨著我國當前的人口老年化趨勢不斷加劇，政府提出了社會化參與養(yǎng)老服務(wù)的福利政策。從這項政策的具體舉措上來看，今后不僅國家要承擔老年人群體養(yǎng)老的責任，而且家庭、個人、社區(qū)和企業(yè)等各種社會力量同樣要承擔老年人群體養(yǎng)老的責任。這一點就體現(xiàn)了第三條道路主張中的責任與權(quán)利的平衡福利新原則。其次，在《老年人權(quán)益保障法》的第7章中第65和第68條法規(guī)中提到，要注重對老年人群體知識、技能、經(jīng)驗和優(yōu)良品質(zhì)等方面的珍惜與運用，滿足一定的社會需要。體現(xiàn)了積極福利思想，國家加強在人力資本上的投入，以此幫助老年人群體不僅老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)而且還老有所為、老有所學和老有所樂。再次，中國當前的社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系的福利制度就是“社會投資型”國家，社會、國家和個人共同分擔社會風險的最好體現(xiàn)。在當下中國的老年化趨勢日漸加劇的前提下，政府積極鼓勵社會上一切可以參與的力量來參與養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。因此，中國的社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系不僅體現(xiàn)了福利投資的“多元化”，而且還很好地展示了福利投資的“民主化”。最后，我國的一系列政策見證了養(yǎng)老服務(wù)體系的不斷變化。2007年，十七大確立了“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標，明確了老年養(yǎng)老服務(wù)的重要性；我國于2011年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011 - 2015）》，對養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建提出了要求；2012年12月，全國人大常委會第30次會議審議通過了《老年人權(quán)益保障法（修訂草案）》，進一步明確政府與社會養(yǎng)老責任的關(guān)系，并且確立居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位；2013年 7月民政部出臺了《推進養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導意見》，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)評估。國家的立法、政策為社會參與養(yǎng)老服務(wù)體系提供了立法依據(jù)。

二、社會化參與養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)實困境

我國社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系的路徑主要有三種模式：民辦民營、民辦公助、公辦民營。其中公辦民營是政府購買服務(wù)的形式，是近年來的創(chuàng)新形式，尚未在全國各個區(qū)縣形成全面覆蓋。同時公辦民營模式也是三種模式中最具現(xiàn)實意義，值得推廣的模式。但是目前，我國各省市推廣這種模式卻存在著諸多障礙。

（一）法律方面的現(xiàn)實困境

一方面是已有法律的適用障礙。我國先后通過一系列的立法來支持、保障養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展，從《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011 - 2015）》到《老年人權(quán)益保障法》的修訂，2013年民政部又出臺了《推進養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導意見》，由于制定的法律主要進行理論指導，規(guī)定力求簡潔凝練，原則性較強但不具有現(xiàn)實可操作性。這導致法律在適用中產(chǎn)生偏差，甚至根本得不到貫徹實施。如新修改的老年人權(quán)益保障法規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)收費項目和標準，加強監(jiān)督和管理”，要求地方政府要制定標準，但面對著養(yǎng)老服務(wù)費用本質(zhì)上是由市場決定的，制定收費標準并不是政府的強項，在現(xiàn)實實施中就會出現(xiàn)很多阻礙因素。新修訂的《老年法》強調(diào)了贍養(yǎng)人對老年人有提供精神慰藉的義務(wù)，要求家庭成員應(yīng)當關(guān)心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人；與老年人分開居住的，應(yīng)當經(jīng)常回去看望或者問候老年人，也就是說要“?；丶铱纯础?；而用人單位則應(yīng)當按照相關(guān)規(guī)定，保障贍養(yǎng)人探親休假的權(quán)利。但在實際操作中，由于對老人精神慰藉的規(guī)定不帶有強制性，沒有懲治或者獎勵措施，現(xiàn)有制度沒發(fā)揮作用，“常回家看看”就成為了一句空話，得不到實施，不少單位也并不會執(zhí)行該項規(guī)定。

另一方面則是立法不足的障礙。新法要求加強對養(yǎng)老機構(gòu)的管理,規(guī)定了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立條件、準入許可和變更、終止等制度，這在某種程度上提高了養(yǎng)老機構(gòu)的準入門檻，對各類性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)的管理監(jiān)督更為嚴格，要求也更為規(guī)范。這為社會參與養(yǎng)老服務(wù)指明了大方向，但并未對社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督、評價機制進行規(guī)定，如很多地方都沒有建立評估機制，缺乏相應(yīng)的評估指標、評估標準，沒有建立違背養(yǎng)老服務(wù)要求的懲治機制。

（二）政府各部門之間工作銜接不暢

不是以加大社會力量參與力度為導向。浙江省出現(xiàn)對非營利的公益組織征收的稅收標準與企業(yè)稅收標準是同等的情況。在民政部門登記的非營利社會組織，根據(jù)國家財政部和稅務(wù)總局出臺的規(guī)定，他們可以提出申請享受國家免稅優(yōu)惠。但是在具體操作時，申請免稅優(yōu)惠的非營利組織在提交申請材料時需要年檢資格證，即要等到一年期滿才能申請，而且為了防止企業(yè)利用公益組織避稅，往往審查程序非常嚴格。這在很大程度上不利于非營利組織的成長，在我國香港每萬人擁有社會組織數(shù)25個，青島6.5個，上海6.1個。相比德國120個，法國110個，日本97個，美國52個，我國的非營利組織很不發(fā)達[7]。非營利組織不發(fā)達的一個直接后果是，導致政府購買對象的稀缺性，極容易導致壟斷以及社會參與養(yǎng)老服務(wù)流于形式。所謂的非營利組織只不過是政府部門的決策實施者而已，它們受到政府部門的控制與管理，因而達不到提高服務(wù)效率的目標。如果非營利性社會組織的數(shù)量很多，就可以形成一個買方市場，政府部門的選擇余地加大，就可以通過法律化的程序，通過招標投標的方式，真正實現(xiàn)資源配置優(yōu)化，也更有利于建立監(jiān)管法制，同時對非營利性社會組織本身的發(fā)展、競爭性的加大、獨立性增強也有很大的好處。

（三）政府對社會參與養(yǎng)老服務(wù)政策扶持力度不夠

扶持政策應(yīng)該不僅包括物質(zhì)上的支持，還應(yīng)包括精神上的支持。據(jù)目前情況，我國很多地區(qū)都已經(jīng)有了對企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)的政策鼓勵，但很少對個人參與養(yǎng)老服務(wù)的政策鼓勵；我國很多地區(qū)已經(jīng)有了對社會參與養(yǎng)老服務(wù)的財政支持，但缺乏精神支持，比起對社會參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)注，政府更關(guān)注當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況。其次，政府職能轉(zhuǎn)變的困難，社會參與養(yǎng)老服務(wù)要求政府不再擔當養(yǎng)老服務(wù)提供的主體，而是作為管理者、監(jiān)督者參與進去，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，主要是進行宏觀調(diào)控。再者，養(yǎng)老資金管理者眾多，幾個機構(gòu)分管，存在交叉管理的情況，造成職能劃分有重合的部分，資金不好管理的問題造成養(yǎng)老資金管理渠道的不暢，不利于社會資金進入到養(yǎng)老服務(wù)體系。最后，社會參與養(yǎng)老服務(wù)體系缺乏監(jiān)管制度，按新老年法的規(guī)定，政府對社會參與養(yǎng)老服務(wù)進行監(jiān)督，對于公辦民營的社會化養(yǎng)老服務(wù)模式，政府既是管理者又是監(jiān)督者，自身腐敗的問題時有發(fā)生，不能達到真正的監(jiān)督效果。

對于參與養(yǎng)老服務(wù)的社會主體來說，養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)嚴重滯后。在實踐中，養(yǎng)老服務(wù)很多都是四、五十歲的農(nóng)村婦女兼職，對老年人進行服務(wù)的人員普遍受教育程度低，無專業(yè)素養(yǎng)、技能，很少有人具有護理資格，甚至有的服務(wù)人員連一般的健康生活常識都不具備。在有關(guān)民辦養(yǎng)老院的新聞中，不時出現(xiàn)素質(zhì)低的服務(wù)人員虐待老人的事件。究其原因，主要有以下幾個方面：首先，是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員收入低的現(xiàn)狀，導致很多人不愿意從事該行業(yè)，即使從事該行業(yè)也沒有工作積極性。其次，則是由該行業(yè)特殊性所決定的，對老人的生活照料經(jīng)常是臟累的活，衛(wèi)校畢業(yè)的年輕人根本不愿意從事該行業(yè)，只能從農(nóng)村找不怕臟、不怕累的人來干。當然，最重要的原因是該行業(yè)無職業(yè)發(fā)展空間，青壯年力量往往不愿意進入該行業(yè)，沒有新生力量的加入，遏止了其更好地發(fā)展。

（四）在公辦民營模式下，社會化參與養(yǎng)老形式不夠豐富

根據(jù)公私合作關(guān)系中政府職能轉(zhuǎn)移的徹底程度不同，各地政府具體做法有一些不同。例如，2005年杭州市的援通社區(qū)智能化管理服務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)，用于社區(qū)工作的信息互動。其中政府只作為居家養(yǎng)老的資金提供者，統(tǒng)一購買援通的服務(wù)劵并使用系統(tǒng)信息反饋完成對居家養(yǎng)老服務(wù)商的監(jiān)督評定。這樣最大程度減少政府工作人員在居家養(yǎng)老具體工作實施上的工作量，實現(xiàn)了政府職能的最大化轉(zhuǎn)移。而同期的寧波市海曙區(qū)的方式是由政府向非營利組織星光敬老協(xié)會購買服務(wù)，形成區(qū)政府、街道居委會和社區(qū)三級聯(lián)動養(yǎng)老服務(wù)體系。由政府部門人員與非營利組織共同監(jiān)督管理。與杭州市相比，寧波市的官辦色彩更強[8]。目前在全國試點范圍內(nèi)，主要是寧波曙光形式，杭州的援通形式屬于創(chuàng)新。我們應(yīng)當積極探索新的公辦民營模式的具體實施方法，進一步豐富養(yǎng)老形式。

三、我國社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系的制度構(gòu)建

針對我國社會參與養(yǎng)老服務(wù)體系中的制度障礙和現(xiàn)實困境，要建立健全社會力量參與的養(yǎng)老服務(wù)體系，需要綜合運用計劃和市場兩種手段,充分發(fā)揮政府和社會的力量，由政府主導，通過政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府戰(zhàn)略規(guī)劃能力和服務(wù)社會能力，為老齡事業(yè)發(fā)展提供堅實、可靠的保障。

（一）法律制度構(gòu)建、細化與保障

在《老年人權(quán)益保護法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合民政部出臺的《推進養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導意見》，一方面各省民政部門要制定細化措施，例如針對養(yǎng)老服務(wù)收費項目和標準，加強監(jiān)督和管理的要求。盡管收費標準和項目應(yīng)依據(jù)市場供求來調(diào)整，但是可以通過制定收費上限標準以及項目的最低要求來規(guī)范市場運作，防止養(yǎng)老企業(yè)出現(xiàn)為了追逐利益而罔顧養(yǎng)老服務(wù)公益性的情況。另一方面，對缺少強制或懲治措施的法律規(guī)定，要在全國層面上修訂相應(yīng)法律，增加強制或獎懲措施。各省民政部門也可以在省內(nèi)適當范圍內(nèi)，采取鼓勵性措施。目前討論較多的是對老人精神慰藉的規(guī)定，沒有懲治或者獎勵措施，使得“?；丶铱纯础背蔀橐痪淇赵?。對此，立法部門在完善相關(guān)制度時，可以考慮對個人或企業(yè)參與社會化養(yǎng)老服務(wù)工作的情況，給予獎勵措施。例如，規(guī)定個人可以將參與養(yǎng)老服務(wù)的工作時間列入本職工作時間，即使是為自己的父母提供養(yǎng)老服務(wù)，也應(yīng)當予以鼓勵。同時規(guī)定，企業(yè)如果在職工的工作時間中列出一部分工時用于從事為老服務(wù)或其他與養(yǎng)老有關(guān)的服務(wù)，或積極保障員工探老休假權(quán)利的，可以給予低稅率的鼓勵措施；反之則課以較高稅率，尤其是要對非營利性社會組織的稅費減免真正落到實處。

（二）加強社會化參與養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的規(guī)范化、長效化和多方化

在現(xiàn)存的非營利性組織（比如社工機構(gòu)）實踐中，很多都出現(xiàn)私人利益取代公共利益的傾向。這有其現(xiàn)實困難，很多非營利性組織在創(chuàng)立初期，資金困難，另外非營利性機構(gòu)在組織運行過程中和營利性組織一樣，同樣也存在成本的內(nèi)部消耗，如果沒有規(guī)范的制約機制，很容易出現(xiàn)假公濟私行為，現(xiàn)今很多以做慈善賺錢的例子可以說明這一點。我們亟需對社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督、評價機制進行細化規(guī)定。實際上，很多地方都沒有建立評估機制，缺乏相應(yīng)的評估指標、評估標準，沒有建立在違背養(yǎng)老服務(wù)要求情況下的懲治機制。而已經(jīng)初步建立了評估機制的地方（如深圳、廣州、上海等地），又存在評估主體單一，只有政府評估加組織自評，評價方式簡單等不足之處。對此，應(yīng)當實現(xiàn)評估主體多元化、評估方式多樣化。評估主體不僅包括政府評估、自我評估，還應(yīng)包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對象評估以及來自第三方專業(yè)性機構(gòu)的評估，形成一個體系化的評估機制，加大對中標非營利性社會組織的監(jiān)督。在監(jiān)督機制上，要確定監(jiān)督主體，明確監(jiān)督方式，保證外部監(jiān)督渠道暢通，不搞形式主義，建立常態(tài)化監(jiān)督方式。既重視“入口”管理監(jiān)督，也要重視后續(xù)的日常性監(jiān)督，建立以規(guī)范行為為主的管理制度，形成準入與日常管理雙軌機制，定期檢查、不定期抽查以及財務(wù)匯報制度，把好服務(wù)質(zhì)量關(guān)的同時，把好經(jīng)濟廉潔關(guān)，切實做好長效性監(jiān)督工作。為此，對社會組織登記管理制度要出臺實施細則，完善與深化登記流程、意見征詢以及各部門責任等實際問題。同時，社區(qū)要建立社區(qū)社會組織備案管理制度。對社會組織的信息、財務(wù)公開制度以及規(guī)范社會組織收費行為的制度要進行明確規(guī)定，同時完善收費依據(jù)與標準。在建立上述整套制度規(guī)范之后，還要有專門的監(jiān)管人員開展具體工作。

（三）政府必須加大對社會化養(yǎng)老的支持力度

政府必需發(fā)揮好主導作用，履行好必要的職能，加強對社會化養(yǎng)老的支持力度，在制度、政策、資金與宣傳等方面給予一定的幫助。政府加大政策支持。政府加大對社會參與養(yǎng)老服務(wù)體系的政策傾斜力度，既包括精神支持也包括物質(zhì)支持。精神支持，如政府領(lǐng)導班子對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)的關(guān)注、對養(yǎng)老模范的表彰；物質(zhì)支持主要實施補貼、稅費優(yōu)惠、福利體彩公益金等政策。對于參與養(yǎng)老服務(wù)的個人，家庭養(yǎng)老的成員應(yīng)予以個人財產(chǎn)稅的優(yōu)惠政策與假期延長的政策支持，鼓勵兒女對老人的贍養(yǎng)；對于投資養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)，予以場地優(yōu)先批復、繳納稅款的減免、延期納稅等政策扶持。保持社會資金進入的渠道的順暢，政府要制定和完善政策法規(guī)，把養(yǎng)老經(jīng)費列入政府財政預(yù)算，為具體養(yǎng)老模式提供政策傾斜與資金支持，形成多形式、多渠道、多層次的社會參與的養(yǎng)老服務(wù)的體系。

（四）以社區(qū)街道為載體進一步豐富養(yǎng)老模式

居家養(yǎng)老的優(yōu)勢是，能夠得到子女的照顧，也能享受到天倫之樂?？墒?，當兒女不在身邊，一旦有病或出現(xiàn)其他意外情況，老人的生命安全就很難得到保障，特別是那些空巢老人和失智失能老人。在這種情況下，大力發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，拓展新興養(yǎng)老模式是對社會養(yǎng)老的有效補充。第一，社區(qū)助老服務(wù)站與居家養(yǎng)老互動模式。在政府扶持下，社區(qū)建立助老服務(wù)站。選聘社區(qū)助老服務(wù)員，由社區(qū)劃分助老服務(wù)點。服務(wù)點根據(jù)居家養(yǎng)老的人的身體狀況，確定每位助老服務(wù)員服務(wù)的對象。一般每個助老服務(wù)點不超過3名助老對象，居住樓號不分散。選擇助老服務(wù)員時嚴格把關(guān)，一旦錄用，嚴格專業(yè)培訓，使他們懂得一些專業(yè)的護理知識和談心聊天技巧。此外還要根據(jù)老人性別、年齡、特點等確定上門服務(wù)人員，以便保證服務(wù)質(zhì)量和雙方人員財物人身安全。第二，社區(qū)互助組（友誼圈）式養(yǎng)老模式。生活在一個樓區(qū)的老年人，由社區(qū)牽頭，采取自愿的原則分別組合，一個互助組以5 - 8人為宜。選舉一名組長，訂立互助協(xié)議。第三，候鳥式養(yǎng)老模式。隨著經(jīng)濟收入的提高，兼顧對生活品質(zhì)的追求，老年人夏天在北方避暑，冬天在南方過冬。由社區(qū)定期組織這些候鳥式的老人進行座談，介紹與交流經(jīng)驗和體會，讓他們更多地了解這種養(yǎng)老模式。第四，田園式休閑養(yǎng)老城（或稱養(yǎng)老基地）。養(yǎng)老城在中心城外環(huán)境美、氣候、土壤、水質(zhì)好、陽光足的地方建設(shè)，適宜老年人居住。養(yǎng)老城的住宅或公寓與老人休閑娛樂場所相互交織，所有的設(shè)施都以方便老人為第一宗旨。該場地要擁有完善的各種文體設(shè)施和醫(yī)療保健設(shè)施，商場、餐廳，茶室、郵局、銀行等一應(yīng)俱全。高水準的專業(yè)護理隊伍，各種志愿者或志愿者隊伍。第五，原籍養(yǎng)老模式。中華民族的傳統(tǒng)理念：故土難離、葉落歸根，這是進入老年的一種正常心理狀態(tài)和一種晚年的生活渴求。政府部門在推進戶籍管理制度改革工作的同時，應(yīng)為這部分老年人實行居住證制度，為流動人口提供更好的服務(wù)。第六，特殊人群養(yǎng)老服務(wù)模式。對國家民政部門和殘疾人協(xié)會批準的各類殘疾人員、失能失智老人、孤寡老人建立特殊養(yǎng)老院，房屋設(shè)計及內(nèi)部裝修在功能上要兼顧入院老人的特殊性。為殘疾人建立全方位的綠色通道，包括養(yǎng)老院配備的專車等。

（五）擴大網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺的建設(shè)與覆蓋

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，與此對應(yīng)的是應(yīng)建立具體化的、可供操作的量化評價標準，要求建立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資格證制度、定期考核制度、行業(yè)準入與退出制度、考核制度、監(jiān)管和獎懲制度等。

建立政府、市場、家庭三方聯(lián)動的養(yǎng)老服務(wù)體系，要求建立信息公開制度，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（智能手機APP）平臺，三方主要通過服務(wù)平臺實現(xiàn)信息的有效聯(lián)動，避免信息的不對等。高層政府通過養(yǎng)老服務(wù)平臺，可以聽取老年人的服務(wù)需求、要求、建議，進而引導市場向合理化方向發(fā)展，避免盲目投資；市場可以根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)供求信息的變化轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、服務(wù)費用等具體標準；家庭可以通過養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺上政府及其他家庭對服務(wù)提供者的評價進行選擇，也可以及時獲取考核不及格的服務(wù)主體信息，從而發(fā)現(xiàn)需求，發(fā)現(xiàn)問題，并及時促進信息的交流。在居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中建立為老服務(wù)熱線，進一步完善和擴大老年人緊急呼叫系統(tǒng)應(yīng)用，逐步健全并推廣能夠與老年人便捷溝通，及時提供服務(wù)信息的居家養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（六）社會組織盡快完善自身建設(shè)

提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織應(yīng)盡快提高自身建設(shè)，做到充分利用各種資源，為老年人提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。首先，應(yīng)建立科學有效的管理制度，對于人員、資金及其他事項進行有效管理，管理人員應(yīng)該擁有相關(guān)的管理證書。而后，提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織要培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍，并實行在職培訓制度。通過對不斷更新的醫(yī)學知識的攝取，使得養(yǎng)老機構(gòu)的人員能夠最大化地滿足老人的需要。在進行醫(yī)療護理培訓的同時，還應(yīng)接受法律知識的教育，以求更好地保障老年人的正當權(quán)益。最后，這些社會組織要主動尋找資金來源的渠道，可進行必要的募捐活動，擴大資金來源，以多元化的資金來源保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。提供養(yǎng)老服務(wù)的社會組織還必須健全基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為老人開展各式有益活動，以保證老人的生活質(zhì)量和身心健康。

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Theoretical Basis and System Assurance of Old-age Service through Socialized Participation

LI Dian
(College of Arts and Law, Jiaxing University, Jiaxing, China 314000)

The elderly population in China is relatively large, and is increasing fast. What’s more, there is high-degree aging in China, so there occurs a predicament of imbalance between old-age service supply and demand. As different old-age service providers, the government, market and family have some flaws respectively. The socialized old-age service system is the result of the multi-party interaction, and there is the diversity and complexity of the subjects. Therefore, it is necessary to define the basic categories of the old-age service system through socialized participation, and to prove its theoretical basis from the welfare pluralism,welfare needs theory and the third-road theory. Because of many institutional obstacles and realistic dilemmas in the old-age service system, it is necessary to build a system for sound social forces to participate in old-age service, which is based on the construction, refinement and assurance of the legal system, the standardization,long-term effects and diversification of supervisory authority of old-age service, and the expansion of the construction and coverage of network information exchange platform.

Socialized Participation; Old-age Service; Social Welfare; System Assurance

D669

：A

：1674-3555(2017)04-0082-09

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.04.012 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2017-03-20

浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題(ZMZC2013028)

李滇（1981- ），女，浙江常山人，講師，博士，研究方向：法社會學