陳顯川

（四川文理學(xué)院 政法學(xué)院，四川 達(dá)州 635000）

宋代公使錢的陋規(guī)化演變及其啟示

陳顯川

（四川文理學(xué)院 政法學(xué)院，四川 達(dá)州 635000）

陋規(guī)是中國(guó)古代官場(chǎng)上十分普遍的貪腐現(xiàn)象，盡管其在名義上界于合法與非法之間，但是在本質(zhì)和危害上與貪污賄賂并無(wú)二致。宋代的傳饋陋規(guī)淵源于公使錢，而公使錢原本是為了防止官吏苛派百姓的制度，但因制度的異化和執(zhí)行的松散，變成了傳饋陋規(guī)的款項(xiàng)來(lái)源。原本防止官員腐敗的制度設(shè)計(jì)最后演變成為貪賄的體制來(lái)源，這提示我們?cè)诮裉斓姆锤ㄔO(shè)中，不僅要加強(qiáng)制度體系的建立，還要重視“邊緣”地帶的“灰色貪腐”以及如何確保反腐制度能夠“剛性”運(yùn)行。

陋規(guī)起源；公使錢；反腐倡廉；灰色腐敗

陋規(guī)現(xiàn)象是中國(guó)歷史上貪腐治理的一大難題。所謂陋規(guī)，主要指官吏取自屬員或者民間的各類慣例性“規(guī)費(fèi)”，是官場(chǎng)潛規(guī)則下的灰色收入。收取陋規(guī)在原則上不符合典章律令，卻又受到法律的默許，并長(zhǎng)期在官方和民間成為一種慣例。陋規(guī)與貪污賄賂既相區(qū)別又難以區(qū)分：陋規(guī)在事實(shí)及實(shí)際影響上與貪賄沒(méi)有本質(zhì)不同，但在名義上又不能混淆，因?yàn)橘V賂或別的形式的貪污腐敗是非法的、被禁止的，而陋規(guī)雖有“賄賂公行”之實(shí)卻“非枉法婪贓可比”[1]。這也是陋規(guī)現(xiàn)象為何難以治理的一個(gè)重要原因。因此，在那些明顯“非法”的腐敗方式之外，陋規(guī)這種“半非法”的現(xiàn)象成為中國(guó)傳統(tǒng)官場(chǎng)生態(tài)中的一項(xiàng)痼疾。

陋規(guī)的起源可以追溯到宋代的“傳饋陋規(guī)”。通過(guò)對(duì)傳饋陋規(guī)的分析可以發(fā)現(xiàn)，這種具有貪腐性質(zhì)的陋規(guī)現(xiàn)象竟源自于防止官員貪腐的公使錢制度設(shè)計(jì)。原本防止腐敗的制度最后異化成為官員貪腐的“依據(jù)”，這一吊詭的現(xiàn)象是如何出現(xiàn)、有何原因，是十分值得去探討的問(wèn)題。

一、灰色的腐?。郝?guī)的貪腐實(shí)質(zhì)及其影響

陋規(guī)名目眾多，大體而言，有取于官與取于民兩種途徑。官員之間的各種規(guī)、禮，“或名節(jié)壽到任禮，或名季規(guī)，或名薪水，或名幫項(xiàng)”[2]。取自民間的陋規(guī)項(xiàng)目更多，概括而言，有銀糧規(guī)費(fèi)與詞訟規(guī)費(fèi)兩大類。[3]“至于僉糧，里有饋，名曰茶果，報(bào)庫(kù)書有賄，謂之買免，編審有儀，謂之酬勞。甚至迎春扮會(huì)有折乾、鄉(xiāng)飲酒禮有致謝?！盵4]詞訟規(guī)費(fèi)是數(shù)量最大的一項(xiàng)，從四川巴縣留下的清代檔案資料可以詳細(xì)看到：書吏出售狀紙、傳遞呈詞、刑仵下鄉(xiāng)查驗(yàn)尸傷、書吏下鄉(xiāng)堪丈地界、差頭派差傳喚涉案人員、押送犯人、入監(jiān)看管等等事項(xiàng)，皆有規(guī)費(fèi)。[5]幾乎“遇一事，即有一事之陋規(guī)；經(jīng)一處，即有一處之科派”[6]。

在當(dāng)時(shí)的財(cái)政體系下，地方官員依靠微薄的薪俸確實(shí)無(wú)法維持衙門的運(yùn)作，收取陋規(guī)成為地方政府辦理公務(wù)重要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。因此有很多人從辦公經(jīng)費(fèi)的角度考慮，認(rèn)為陋規(guī)的存在有一定的必要性。如汪輝祖就說(shuō)：“裁陋規(guī)，美舉也。然官中公事，廉俸所入容有不敷支給之處，是以因俗制宜，取贏應(yīng)用。忽以汰革，目前自獲廉名，迨用無(wú)所出，勢(shì)復(fù)取給于民，且有變本而加厲者……若平余、津貼之類，可就各地方情形，斟酌調(diào)劑，去其太甚而已，不宜輕言革除。”[7]361-362在這種現(xiàn)實(shí)需求之下，陋規(guī)現(xiàn)象受到朝廷的默許，成為區(qū)別于“非法”行為的“灰色”收入。

但從本質(zhì)及實(shí)際后果來(lái)說(shuō)，陋規(guī)是官員間的私相賄賂以及對(duì)普通百姓的苛派盤剝。陋規(guī)取自屬員，則“屬吏狡黠者，即以此挾制上司，以致道府表率徒有其名，控案不能提，劣員不能揭，況藩司專升調(diào)補(bǔ)署之權(quán)，臬司為刑名生死所系，一受饋遺，則委撤必至瞻徇，招解不便翻駁”[2]6-7，吏治由是而腐??；陋規(guī)取自百姓，則“一邑之中，私派橫征，竟有倍于正供者”，而“書役之科勒，竟有倍于官長(zhǎng)者”，[8]255小民因此受盡朘削，終歲勤動(dòng)而所余無(wú)幾。[9]所以無(wú)論從吏治還是民生的角度而言，陋規(guī)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的蠹害都十分巨大。

另一方面，陋規(guī)的征收并無(wú)法定則例來(lái)劃定征收項(xiàng)目，也沒(méi)有法定征收標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有規(guī)范的征收程序，征收多少也不用向國(guó)家財(cái)政部門匯報(bào)。陋規(guī)收取無(wú)法無(wú)序，因此也成為了各級(jí)官員貪污中飽的主要來(lái)源。[10]

二、宋代傳饋陋規(guī)與作為反腐制度的公使錢

學(xué)界對(duì)于陋規(guī)現(xiàn)象的起源問(wèn)題一直鮮有探討。因陋規(guī)本身具有很大的模糊性，且作為默許的慣例，沒(méi)有明確的典章依據(jù)，故而難以找到其確切的起源時(shí)間?！奥?guī)”一詞明確的文獻(xiàn)記載至少可以追溯到南宋初期。歷事宋高宗至宋寧宗四朝的鄭興裔在宋孝宗時(shí)所上的《請(qǐng)禁傳饋疏》①以筆者目力所及，鄭興裔《鄭忠肅奏議遺集》一書的版本僅有四庫(kù)全書本，臺(tái)北商務(wù)印書館據(jù)該本影印單行。是已知的關(guān)于陋規(guī)最早的歷史記載，也是了解南宋陋規(guī)非常重要的史料。受到史料匱乏的限制，南宋時(shí)期有多少類型的陋規(guī)已不得而知，但鄭氏把禁傳饋陋規(guī)視為關(guān)乎吏治“正本清源”的舉措，[11]可見其在諸多時(shí)弊之中應(yīng)當(dāng)是重要的一項(xiàng)。

據(jù)鄭興裔《請(qǐng)禁傳饋疏》記載“，近時(shí)所有鄰道互送禮，名曰傳饋”“，凡帥臣監(jiān)司到罷，號(hào)為上下馬，鄰道皆有饋遺”“，國(guó)計(jì)不知，民瘼不□，敝敝焉徒事饋獻(xiàn)之陋規(guī)，以取悅于同寮，求容于大吏”。[11]從一開始出現(xiàn)的傳饋陋規(guī)就可以看出，其實(shí)質(zhì)就是為了“取悅同寮”、巴結(jié)上官的腐敗現(xiàn)象，即在官員升遷、到任之際，通過(guò)送禮行賄的方式建立私人關(guān)系，以謀取日后官場(chǎng)上的庇護(hù)與照應(yīng)。并且這種陋規(guī)現(xiàn)象一出現(xiàn)就導(dǎo)致官風(fēng)墮落。且不論南宋除“傳饋”之外有無(wú)其他名目之陋規(guī)，但僅此一項(xiàng)，已使南宋官場(chǎng)陋規(guī)成風(fēng)。南宋官場(chǎng)“傳饋”陋規(guī)“在在有之，而東南為尤甚”。倘若不“效逐時(shí)趨”，則很可能會(huì)“以此獲戾”。[11]

南宋傳饋陋規(guī)因是官員之間的饋送，故而數(shù)額基本都比較巨大?！捌鋾?huì)聚之間，折俎率以三百五十千為準(zhǔn)。有一身而適兼數(shù)職者，則并受數(shù)人之饋。獻(xiàn)酬之際，一日而二千余緡。”故而很多官員在任上的陋規(guī)饋贈(zèng)所得“動(dòng)輒萬(wàn)緡”。如鄭興裔任監(jiān)司、牧守時(shí)“，鄰道饋遺前后不下數(shù)十萬(wàn)”[11]。除了錢之外，公使酒也是饋贈(zèng)的主要內(nèi)容。如“江、浙諸郡，每以酒遺中都官，歲五、六至，至必?cái)?shù)千瓶”[12]395。

值得注意的是，南宋傳饋陋規(guī)的出現(xiàn)直接與作為反腐設(shè)計(jì)的“公使錢”有關(guān)，因?yàn)閭黟伮?guī)所“饋送”的錢款就是來(lái)源于官方的公使錢。

在傳統(tǒng)社會(huì)，地方官吏通常以迎送過(guò)往官吏、差役的名義，向民間增加賦役和苛捐雜稅，這逐步成為官吏盤剝百姓的一種方式。所以“祖宗時(shí)（宋太祖、太宗——引者），以前代牧伯皆斂于民，以佐廚傳，是以制公使錢以給其費(fèi)，懼及民也”[12]394?？梢娝翁鏁r(shí)設(shè)立公使錢作為各級(jí)機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)，主要用途就是迎送官員，設(shè)宴犒勞，[13]通過(guò)這種專項(xiàng)基金的設(shè)立和管理，防止地方官員以迎送、款待過(guò)往官吏之名，對(duì)百姓肆意苛派。

公使錢的設(shè)計(jì)是通過(guò)?？顚Ｓ玫姆绞絹?lái)防止官吏假借公務(wù)接待的名義貪污腐敗，稱得上是當(dāng)時(shí)的一種防止官員腐敗的制度。北宋初期，公使錢的使用尚屬節(jié)制有度，形成了較為廉儉的官場(chǎng)作風(fēng)。“祖宗時(shí)，州郡雖有公庫(kù)，而皆畏清議，守廉儉，非公會(huì)不敢過(guò)享，至有‘滅燭看家書’①“閉關(guān)迎使者，滅燭看家書”，謂其人極其清廉耿介，甚至有矯枉過(guò)正之嫌。（宋）周紫芝《竹坡詩(shī)話》載：“李京兆諸父中有一人嘗為博守者，不得其名，其人極廉介。一日迓監(jiān)司于城門，吏報(bào)酉時(shí)，守急命閉關(guān)。已而使者至，不得入，相與語(yǔ)于門隙。使者請(qǐng)入見，曰：‘法當(dāng)閉鑰，不敢啟關(guān)?！?qǐng)以詰朝奉迎。又京遞至，發(fā)緘視之，中有家問(wèn)，即令滅官燭，取私燭閱書。閱畢，命秉官燭如初。當(dāng)時(shí)遂有‘閉關(guān)迎使者，滅燭看家書’之句。廉白之節(jié)，昔人所高。矯枉太過(guò)，則其弊遂至于此?！币姡ㄇ澹┖挝臒ㄝ嫞骸稓v代詩(shī)話》，北京，中華書局1981年，第353頁(yè)。之語(yǔ)。”[14]可見這一反腐機(jī)制在前期有一定的實(shí)際效果。然而，隨著時(shí)間的推移，制度在執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)松動(dòng)和異化，公使錢的使用逐步衍生出“傳饋”陋規(guī)這種“半非法”的腐敗現(xiàn)象。

三、種瓜得豆：從反腐設(shè)計(jì)到滋生腐敗

盡管公使錢制度在一定程度上限制了官吏對(duì)百姓的苛派，但其管理并不嚴(yán)格，存在許多的弊端，因此至北宋中后期就出現(xiàn)了各種“濫用公使錢”的問(wèn)題，諸如將公使錢自用或據(jù)為己有、過(guò)度使用公使錢、超標(biāo)招待、肆意挪用等等。[15]至南宋初期，這種由公使錢制度泛濫而來(lái)的私相饋獻(xiàn)就成為時(shí)人稱為“陋規(guī)”的灰色腐敗現(xiàn)象了。

依照規(guī)定，出自公使錢的各地“傳饋”錢款需有度支冊(cè)籍的詳細(xì)記錄，并且受到中央的審核管理。如“揚(yáng)州一郡，每歲饋遺，見于帳（賬）籍者，至二十萬(wàn)緡”②鄭興裔《請(qǐng)禁傳饋疏》作“二十萬(wàn)緡”，李心傳《建炎以來(lái)朝野雜記》作“十二萬(wàn)緡”。。除地方上的記錄之外，還須“每歲終，上其數(shù)于戶部”[12]395，接受中央的財(cái)政審核。然而，隨著時(shí)間的推移，無(wú)論是地方的記錄還是戶部的審核都流于形式，并不起任何實(shí)際的約束作用。

如鄭興裔曾守廬州，“揚(yáng)州守臣熊飛遣使赍萬(wàn)緡傳饋至廬”，當(dāng)時(shí)鄭并未接受。后來(lái)鄭“擢任揚(yáng)（州）守，按閱度支冊(cè)籍，見前所卻萬(wàn)緡，有支無(wú)收，其或胥史（吏）乾沒(méi)，或守臣入槖，皆未可定”[11]。鄭興裔任瀘州守時(shí)并沒(méi)有接受揚(yáng)州守臣的饋遺，而后鄭自己改任揚(yáng)州，在度支冊(cè)籍里發(fā)現(xiàn)這筆錢款依然被支出了，并未因自己的拒絕而歸還公使庫(kù)。這一事例不僅說(shuō)明了官吏很容易以傳饋之名侵吞公款，更說(shuō)明當(dāng)時(shí)的冊(cè)籍賬簿沒(méi)有如實(shí)記錄收支情況，基本沒(méi)有太多監(jiān)管的實(shí)際作用。戶部對(duì)公使錢開支的審核同樣僅僅是表面文章。公使錢中開支的各項(xiàng)“傳饋”錢款，至戶部報(bào)銷的時(shí)候大多將陋規(guī)開支偷換成其他正當(dāng)名目，如“輒以勞軍、除戎器為名，版曹知之而不詰也”[12]395。管理的松動(dòng)致使大小官吏濫用公使錢以肆意“傳饋”，以公款行私賄，以公務(wù)接待的名義私相授受、鋪張浪費(fèi)。據(jù)出生于元豐八年（1085年）的朱弁的觀察，“元豐以來(lái)，廚傳漸豐，饋餉滋盛，而于監(jiān)司特厚”[14]。至淳熙年間（1174-1189年），“王仲行尚書為平江守，與祠官范致能、胡長(zhǎng)文厚，一飲之費(fèi)，率至千余緡”；又有蜀中官吏“視事不半歲，過(guò)例饋送，皆至四、五萬(wàn)緡，供宅酒至二百余斛”[12]395?！肮┧头菚r(shí)”的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，[14]其使用范疇也時(shí)常超出“正?！钡墓珓?wù)接待，變成盛行于官場(chǎng)的賄賂貪腐行為。

更重要的是，公使錢原本確實(shí)是用于迎送犒設(shè)的款項(xiàng)，這為許多官吏濫用公使錢、以公款行私賄提供了十分重要的借口?！凹词箖?nèi)外臺(tái)司按之，輒曰此成例也，且曰此動(dòng)用公使庫(kù)錢，無(wú)病國(guó)無(wú)厲民也。內(nèi)外臺(tái)司亦視為故常而不之罪?！盵12]395傳饋陋規(guī)雖然出自公使錢，卻并非如其所謂“無(wú)病國(guó)無(wú)厲民”。因“生財(cái)有數(shù)，不取于上即取于下。取之于上則國(guó)有盜臣，取之于下則民嗟虐吏”[11]。公使錢“諸郡皆立額，白取于屬縣，縣斂于民，吏以輸之，小邑一歲亦不下千緡，人尤以為怨”[12]395。所以這些費(fèi)用最終還是由百姓來(lái)承擔(dān)。

設(shè)置公使錢以接待犒勞往來(lái)官員，防止地方官員借此名義苛索于民，這是設(shè)置公使錢以防止貪腐的初衷。然而隨著制度的異化，公使錢的濫用使得傳饋陋規(guī)盛行，大小官吏通過(guò)這種方式來(lái)侵吞公款，假公以濟(jì)私，將公務(wù)性質(zhì)的迎送犒設(shè)，后來(lái)變成了假借公務(wù)名義、以“取悅于同僚，求容于大吏”等損公肥私目的的私相獻(xiàn)酬。北宋初期防止腐敗的制度設(shè)計(jì)最后成為了南宋傳饋陋規(guī)的起源和制度依據(jù)，這大概是宋太祖宋太宗所始料未及的。

宋代公使錢的設(shè)置使公務(wù)接待有了固定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，在一定程度上發(fā)揮了防腐的作用。然而，由于當(dāng)時(shí)對(duì)正常的迎送接待與非法的饋贈(zèng)賄賂沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分，為部分官員貪腐提供了可趁之機(jī)，最后形成了普遍的陋規(guī)行為。防腐的設(shè)計(jì)變成滋生腐敗的溫床，這提醒我們?cè)诮ㄔO(shè)反腐倡廉制度的同時(shí)，必須更加注重防腐制度運(yùn)行的監(jiān)控和管理，否則善政也可能衍生出惡果。

[1]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003：47.

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責(zé)任編校 王學(xué)青

How Tending Money Evolved into Hidden Rules in the Song Dynasty and Its Modern Enlightenment

CHEN Xianchuan (College of Political Science and Law,Sichuan University of Arts and Science,Dazhou 635000,Sichuan, China)

As a demonstration of corruption,hidden rules were once prevalent among Chinese ancient officialdoms.Ranked as they might have been between the legal and illegal,they were in essence and in the damage they caused of no difference from corruption.Hidden rules with deliverance of materials in the Song Dynasty originated from tending money (money used for official treatments),which,originally started as a preventative means to stop officials from overexploiting the common people, finally became the sources for hidden rules with deliverance of materials.Preventative mechanisms against corruption was turned into the official source for greed and bribery,which must serve as an enlightenment in the current efforts of fighting against corruption and promoting integrity.Not only must there be the enhanced establishment of mechanisms,attention must also be paid to the rigid application of mechanisms in marginal areas where“grey corruption”can be found.

origins of hidden rules;tending money;anti-corruption;grey corruption

D691.49

A

1674-9170（2017）02-0081-04

2016-12-11

陳顯川（1987-），男，四川廣安人，四川文理學(xué)院政法學(xué)院教師。

四川省教育廳2016年度一般項(xiàng)目（16SB0218）